0300/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I - No que toca à sua natureza jurídica, os actos de processamento de remunerações, na medida em que contenham uma definição voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado, são verdadeiros actos administrativos II - É o acto que ordena o pagamento do montante de ajudas de custo alegadamente em falta que serve de referente ao dies a quo do prazo prescricional.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório 1. A…………….., devidamente identificado nos autos, interpôs recurso contencioso no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto (TAC Porto) peticionando a anulação do “ Acto tácito , ou não acto, que se consolidou na sequência de um recurso hierárquico interposto do despacho do Exmº Senhor Subdirector Geral da Direcção Geral dos Impostos do seguinte teor: « Dado que o funcionário não recorreu dos pagamentos referentes a 1991/1997, a questão dos retroactivos não se põe, não obstante o entendimento consubstanciado no nosso despacho de 26.2.00, sobre um caso concreto»” . Pelo despacho de fls 108 e ss, o TAC do Porto considerou-se incompetente em razão da matéria para conhecer do recurso, declarando que tal competência pertencia ao Tribunal Central Administrativo, tendo o recorrente, em consonância, requerido a remessa dos autos ao TCAS. O TCAS, por acórdão de 15.07.09, rejeitou o recurso contencioso com fundamento em ilegitimidade passiva. Desta decisão houve recurso para o STA, o qual, por acórdão de 18.03.10, concedeu provimento ao mesmo, determinando a baixa dos autos ao TCA, afim de que aí fosse formulado “o convite aludido no art. 40º da LPTA, após o que os autos prosseguirão o seu normal curso” (fls 188 e ss). Novamente perante o TCAS, o recorrente reiterou o seu pedido inicial, agora dirigido ao Ministro das Finanças (e já não ao Subdirector Geral da Direcção Geral dos Impostos), tendo ulteriormente ampliado o objecto do recurso, nos termos do artigo 51.º da LPTA), fazendo o seguinte pedido: “Anulação do acto expresso de indeferimento do recurso hierárquico datado de 24.05.2002, do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, conforme resulta de fls. 68 dos autos e do doc. 2 junto ao P.A.”. Por acórdão de 21.11.13, o TCAS negou provimento ao recurso contencioso, absolvendo a entidade requerida do pedido. 2. Discordando do referido acórdão do TCAS, o recorrente interpôs recurso para este Supremo Tribunal, concluindo do seguinte modo as suas alegações (cfr. fls 357v. e ss): “1ª O recorrente, nas alegações complementares, colocou a seguinte questão: ocorreu a prescrição de reposição das quantias indevidamente recebidas porque já decorreram mais do que cinco anos desde o recebimento (mesmo que esse recebimento tenha ocorrido em 2000) sem que tenha ocorrido qualquer interrupção ou suspensão desse prazo. Assim sendo, independentemente da legalidade, validade e eficácia de tudo o demais, a presente demanda revelar-se-ia inútil. 2ª As causas de interrupção ou suspensão são as causas gerais, isto é, as causas a que alude o artigo 323º do Código Civil ; sobre o tema ver Acórdão do STA de 3 de Outubro de 2001, Recurso 26105, Apêndice DR, II Série, pág. 2159. 3ª Salvo o devido respeito, o douto acórdão recorrido, sobre a questão que lhe foi colocada, nada disse. Aliás, o douto acórdão tratou de uma questão que o recorrente não discute. Com efeito, 4ª O recorrente não discute a questão a que o nº 3 do artº 40 do DL 155/92 pretende dar resposta. Aquele nº 3 veio sancionar a possibilidade da prática de um acto revogatório mesmo depois do prazo de um ano a que se reporta o artº 141º desde que dentro de cinco anos a que se refere o artº 40º. 5ª O que se alega é que o prazo de prescrição, que se conta a partir do recebimento das quantias e que é de cinco anos, não sofreu interrupção ou suspensão relevante e, portanto, já se consumou. É que, a simples notificação feita pela administração para devolução das quantias não tem eficácia interruptiva já que essa notificação tem de ser judicial. 6ª A Administração estava obrigada a instaurar a execução fiscal para obter o pagamento coercivo das obrigações não cumpridas voluntariamente na sequência da interpelação; e seria a citação a ocorrer nesse processo de execução fiscal que teria o efeito de interromper a prescrição. De resto, 7ª O recurso contencioso não tem efeito suspensivo e, por isso, nada impedia a instauração da execução fiscal por parte da Administração. 8ª Ora, tendo ocorrido a prescrição e tendo esta sido invocada, aquilo que se impunha era que o Tribunal Central Administrativo conhecesse dessa questão e, consequentemente, julgasse verificada essa prescrição e declarasse a inutilidade superveniente da lide (ver, entre muitos outros, ainda que a propósito de obrigações tributárias mas de forma inteiramente transponível para o nosso caso, o acórdão do STA de 18 de Junho de 2013, Processo 1279/12, consultável em www.dgsi.pt). 9ª Se esse Venerando Tribunal entender que faltam factos para conhecer da prescrição, nomeadamente, os atinentes à eventual instauração de execução fiscal, então deverá anular o acórdão e ordenar a baixa para ampliação da matéria de facto. TERMOS EM QUE, dando provimento ao presente recurso e anulando o acórdão recorrido substituindo-o por outro que julgue verificar-se a prescrição e, consequentemente declare a inutilidade superveniente da lide, Vossas Excelências, Ilustrados Conselheiros, farão inteira JUSTIÇA!”. 3. O recorrido Ministério das Finanças contra-alegou, concluindo do seguinte modo (cfr. fls 372v.-3): “X - Em conclusão, como bem refere o douto Acórdão recorrido, o objecto deste processo é o citado acto de 24/05/2002 e as ilegalidades que lhe foram imputadas pelo recorrente ao abrigo do art. 51º da LPTA, a prescrição do direito da E.R. em reaver o dinheiro pago e violação do direito de audiência prévia, Pelo que nenhuma crítica pode ser-lhe imputada ao entender que inexiste a invocada prescrição porque o acto referido no facto n.º 10 dos – a reposição das importâncias referentes às ajudas de custo indevidamente abonadas – sendo assim caso resolvido e consequentemente, qualquer inutilidade superveniente da lide . E que, tratando-se de um recurso hierárquico e, como tal, de um procedimento de 2º grau, pela sua tramitação própria, definida nos arts. 166º a 175º do CPA , não é exigível a audiência prévia do art. 100º do mesmo diploma, para o que convoca o entendimento jurisprudencial firmado sobre a questão, e que no recurso hierárquico interposto, ou mesmo, aquando da petição de recurso destas autos, o recorrente não invocou que o acto primário padecia de tal vício. Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. Doutamente suprirão deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo Recorrente por não provado, mantendo-se o Acórdão do TCA Sul sob recurso, por correcta interpretação e aplicação da lei aos factos, com todas as legais consequências”. 4. O Digno Magistrado do MP junto deste Supremo Tribunal, devidamente notificado, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso e consequente manutenção da decisão recorrida. 5. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 1. De facto: A matéria de facto tida como relevante e dada como provada pelo TCAS é a seguinte (fls 349 e 349v.): “1. O Recorrente esteve colocado em comissão de serviço remunerada nos anos de 1991, 1992, 1995, 1996, 1997, 1998 e 1999 na 2ª e 3ª Repartição de Finanças de Guimarães. 2. As ajudas de custo relativas às referidas comissões de serviço foram remuneradas de acordo com o entendimento dado pelos Serviços à Circular nº 16/85, de 31 de Outubro, isto é, eram apenas pagos os dias úteis aos funcionários, independentemente da categoria que detinham. 3. Em 28/07/1998, o ora Recorrente requereu que lhe fosse processado o pagamento de ajudas de custo de forma completa e ininterrupta, incluindo os dias não úteis, nos termos do DL 519-M/79 , de 29/12, e do DL 106/98 , de 24/04, relativamente à comissão de serviço remunerada realizada entre 2 de Janeiro e 30 de Junho de 1998 na 2ª Repartição de Finanças de Guimarães. 4. Em 13/08/1999, o Recorrente reclamou da devolução do boletim itinerário relativo às ajudas de custo do mês de julho daquele ano referentes à comissão de serviço remunerada na 2ª Repartição de Finanças de Guimarães, requerendo que lhe fosse processado o valor da comissão de serviço completa relativa a este mês e a todos os restantes períodos em que tem estado deslocado nas mesmas circunstâncias . 5. Por Ofício de 19/08/1999, o Director de Finanças de Braga solicitou ao Subdirector-Geral com competência para a área dos Recursos Humanos orientação sobre o âmbito de aplicação subjectivo da citada Circular nº 16/85, de 31/10. 6. Em 25/02/2000, foi proferido despacho pelo Subdirector-Geral: « A circular anexa aplica-se, enquanto não for objecto de revisão, aos funcionários na mesma expressamente indicados, quando no desempenho das inerentes funções. Nos restantes casos tem de aplicar-se a lei pertinente ». 7. Em 3/05/2000, o director das Finanças de Braga determinou que fosse processado o cálculo e pagamento dos valores objecto de reclamação com início no dia 2 de Janeiro de 1998. 8. Em 19/06/2000, o Recorrente requereu ao Director das Finanças de Braga o processamento das correcções das ajudas de custo respeitantes às comissões de serviço dos anos de 1991, 1992, 1995, 1996 e 1997, invocando o facto de ter estado deslocado em situações idênticas às comissões de serviço realizadas nos anos de 1998 e 1999, e os serviços apenas lhe terem pago os abonos relativos a estes dois anos. 9. Em Outubro de 2000, o Director das Finanças de Braga pagou a totalidade das diferenças das ajudas de custo relativas às comissões de serviço realizadas entre 1991 e 1997. 10. Em 22/08/2001, o Recorrente foi notificado para repor as importâncias referentes às ajudas de custo indevidamente abonadas. 11. Em 3/09/01, o Recorrente foi notificado do despacho do Subdirector-Geral junto com o Doc. 4 da p.i., donde consta: « Dado que o funcionário não recorreu dos pagamentos referentes a 1991/1997, a questão dos retroactivos não se põe, não obstante o entendimento consubstanciado no nosso despacho de 26.2.00, sobre um caso concreto ». 12. Deste despacho o A. interpôs RECURSO HIERÁRQUICO para o Ministro das Finanças cf. DOC. 1 do p.a. junto, que aqui se tem por reproduzido. 13. Tal recurso hierárquico foi indeferido por Despacho de 24-5-2002 cf. fls. 68 destes autos e DOC. 2 do p.a. junto, que aqui se tem por reproduzido”. 2. De direito: 2.1. Decorre das conclusões das alegações de recurso que o recorrente pretende ver anulado o despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 24.05.02, que, aderindo ao parecer n.º 0050/02, da Direcção dos Serviços Jurídicos e do Contencioso, de 15.05.02 (doc. 2, do p.a.), indeferiu o recurso hierárquico por si dirigido ao Ministro das Finanças. Sustenta o recorrente que o acórdão recorrido merece censura uma vez que, “sobre a questão que lhe foi colocada, nada disse. Aliás, o douto acórdão tratou de uma questão que o recorrente não discute” (conclusão 3.ª). Mais adianta que, “tendo ocorrido a prescrição e tendo esta sido invocada, aquilo que se impunha era que o Tribunal Central Administrativo conhecesse dessa questão e, consequentemente, julgasse verificada essa prescrição e declarasse a inutilidade superveniente da lide (…)” (conclusão 8.ª). Diga-se, desde já, que não assiste razão ao recorrente neste aspecto, uma vez que o acórdão recorrido, de forma prévia (cfr. fls 348-348v.), tratou da questão da prescrição e da eventual inutilidade superveniente da lide, concluindo, em síntese, o seguinte: “Portanto, o despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do art. 40º , nº 1 do DL nº 155/92 , de 28 de Julho, não viola o art. 141º do Código de Procedimento Administrativo, atento o disposto no n.º 3 do DL nº 155/92 , de 28 de Julho, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004 , de 30 de Dezembro. Assim, no caso dos presentes autos, tendo a quantia de ajudas de custo em causa sido recebida em Outubro de 2000 e que foi em 22/08/2001 a data da notificação do recorrente para proceder à sua reposição, tal obrigação de reposição não está prescrita. É que, ao contrário do que o recorrente pretende, o prazo de prescrição conta-se desde o recebimento da quantia ou quantias até à data do acto que determina a sua reposição, ou seja, em que é exigido o cumprimento da dívida. Na verdade, « a prescrição envolve uma reacção contra a inércia e o desinteresse do titular do direito que deixa passar um apreciável intervalo de tempo sem exigir o cumprimento da dívida » (Ac. deste TCA de 11/05/2006, Rec. 01552/06). Pelo que inexiste a invocada prescrição (até porque o acto referido no facto nº 10 não foi impugnado, sendo assim caso resolvido) e, consequentemente, qualquer inutilidade superveniente da lide ”. Como se pode constatar, o cerne da discordância entre o recorrente e a entidade recorrida tem que ver com saber qual o prazo prescricional aplicável ao caso dos autos – se o prazo prescricional de 5 anos estabelecido no artigo 40.º DL n.º 155/92 , se o prazo que decorre do regime temporal previsto no artigo 141.º do CPA (do CPA anterior, subentende-se) e do artigo 28.º, n.º 1, al. c), da LPTA – e, ainda, com o exacto momento a que se reporta o dies a quo do prazo prescricional. Com efeito, o recorrente invoca o prazo prescricional de 5 anos e reporta o início da sua contagem ao recebimento das quantias, que faz recuar aos anos de 1991, 1992, 1995, 1996 e 1997, “(mesmo que esse recebimento tenha ocorrido em 2000)”. Já a entidade recorrida alega que o prazo de um ano que resulta do artigo 141.º do CPA e do artigo 28.º, n.º 1, al. c), da LPTA, aplicável ao caso sub judice , começa a contar-se a partir do momento em que foi efectivamente recebida a quantia de ajudas de custo reclamada pelo recorrente, ou seja, desde Outubro de 2000. Vejamos a quem assiste razão. 2.2. Antes de tudo, é importante determinar qual o prazo prescricional que se aplica ao caso concreto dos autos. Assim sendo, cumpre atentar nos actos que, para o recorrente e para a entidade recorrida, servem de referente para a contagem de um tal prazo. Como se viu, para o recorrente, a contagem dos prazos reporta-se aos anos de 1991, 1992, 1995, 1996 e 1997. Com isto, deve subentender-se, por ser a única possibilidade viável, que se está a referir aos concretos actos de processamento de remunerações (entendidos aqui em sentido amplo, abrangendo não apenas a remuneração de base, como, da mesma forma, todas as contrapartidas da prestação do trabalho, como sejam, as ajudas de custo). Ora, embora se trate de questão que nem sempre mereceu a adesão da generalidade da jurisprudência administrativa, parece ser hoje mais pacífica a ideia de que, no que toca à sua natureza jurídica, os actos de processamento de remunerações, na medida em que contenham uma definição voluntária, por parte da Administração, no exercício do seu poder de autoridade, da situação jurídica do administrado, são verdadeiros actos administrativos (cfr., entre outros, os Acórdãos do STA de 06.12.05, Proc. n.º 672/05, de 10.04.08, Rec. n.º 544/06 (Pleno), de 22.11.11, Proc. n.º 547/11, e de 29.05.14, Proc. n.º 70/14). Como actos administrativos que, em princípio, são, aplica-se-lhes o regime da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos inválidos, vale por dizer, aplica-se-lhes o prazo prescricional de um ano, nos termos do no n.º 1 do artigo 141.º do CPA e do artigo 28.º, n.º 1, al. c), da LPTA. Deste modo, não assiste razão ao recorrente quando invoca o prazo prescricional de cinco anos, estabelecido no art. 40º do D.L. 155/92, de 28.07, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, o qual diz respeito exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de um crédito já existente a favor do Estado, e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor. O dispositivo em apreço, concernente ao regime da prescrição de créditos do Estado, foi concebido para a reposição de abonos ou pagamentos processados por erros de ordem material ou contabilística, nomeadamente, erros de cálculo, o que, como se viu, não sucedeu no caso dos autos. A entidade recorrida, por sua vez, defende que a contagem do prazo prescricional tem como referente o momento em que foi efectivamente recebida a quantia de ajudas de custo reclamada pelo recorrente, ou seja, Outubro de 2000. Decorre do que acima se expôs que o que interessa considerar para este efeito de contagem do prazo prescricional é o acto que, mal ou bem, definiu a situação jurídica do recorrente, mais especificamente, o acto constitutivo de direitos que o tinha como destinatário. Ou seja, o que interessa mesmo é a ocasião do recebimento das quantias a repor, e não outro momento qualquer. Conforme consta da matéria de facto provada, em “Outubro de 2000, o Director das Finanças de Braga pagou a totalidade das diferenças das ajudas de custo relativas às comissões de serviço realizadas entre 1991 e 1997”. Foi o acto que ordenou este pagamento que determinou a alteração da remuneração definida por acto anterior, o que convoca a aplicação das normas que disciplinam a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos, ou seja, o artigo 141.º do CPA . Conforme se verá mais adiante, dadas as circunstâncias concretas do caso sub judice , não valerá a pena abordar a questão da aplicação do n.º 3 do artigo 40.º do DL n.º 155/92 (introduzido pelo artigo 77.º da Lei n.º 55-B/2004 , de 30.12 – LOE 2005) aos casos de reposição de quantias remuneratórias indevidamente recebidas). Como facilmente se intui, o esclarecimento deste ponto, relativo ao prazo prescricional aplicável ao caso dos autos, acabou, de igual forma, por clarificar qual o exacto momento a que se reporta o dies a quo do prazo prescricional. Concretizando um pouco mais, relembremos que a definição dos montantes remuneratórios que foram mandados repor, relativos a ajudas de custo, não foi feita nos concretos actos de processamento das remunerações relativas aos anos de 1991, 1992, 1995, 1996 e 1997 (até porque o recorrente apenas as reclamou em 19.06.00), antes o foi no acto que ordenou o pagamento do montante de ajudas de custo alegadamente em falta. E é este último acto, como correctamente afirma a entidade recorrida, que serve de referente ao dies a quo do prazo prescricional. Deste modo, não faz sentido tomar os actos de processamento das remunerações como referência para a contagem do prazo. Resta apenas averiguar se o direito de crédito que entrou na esfera jurídica do Estado com o acto que ordenou a reposição das quantias indevidamente recebidas – acto administrativo revogatório, que tem subjacente a ideia de que a decisão de processamento das quantias reclamadas sofria de ilegalidade por ofender casos resolvidos administrativos, já que os actos de processamento das ajudas de custo se haviam firmado na ordem jurídica por falta de impugnação ou de revogação tempestivas – já tinha, efectivamente, prescrito. Pois bem, o que a factualidade provada nos autos nos mostra é que a quantia paga a título de ajudas de custo foi recebida pelo recorrente em Outubro de 2000, e, por sua vez, em “22/08/2001, o Recorrente foi notificado para repor as importâncias referentes às ajudas de custo indevidamente abonadas” (pontos 9 e 10 da matéria de facto), pelo que, não tendo decorrido sequer um ano sobre o recebimento, pelo recorrente, daquela quantia, o direito de crédito constituído a favor do Estado – a que corresponde a obrigação de reposição a ela atinente – não está prescrito. Assim sendo, improcede a alegação do recorrente. 2.3. Em face de todo o exposto, torna-se inútil o conhecimento de quaisquer outras questões colocadas pelo recorrente, como a questão da não verificação de qualquer causa de suspensão ou interrupção do prazo de prescrição e a da inutilidade superveniente da lide. De igual modo, não se revela oportuna, porque, como se acabou de ver, não interfere com a solução dada ao caso dos autos, a abordagem da questão da aplicação do controverso n.º 3 do artigo 40.º do DL n.º 155/92 – questão que, aliás, o novo CPA já veio resolver no seu artigo 168.º, razão pela qual, pelo menos à partida (uma vez que não houve revogação expressa daquela alínea), não parece que vá continuar a colocar-se nos tribunais da jurisdição administrativa o problema do prazo prescricional aplicável nos casos de reposição de quantias remuneratórias indevidamente pagas. III – Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em não conceder provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida. Custas pelo recorrente. Lisboa, 1 de Junho de 2016. – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.