019/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O acto administrativo que aplica norma inconstitucional não é nulo, estando viciado por erro nos pressupostos de direito, que integra violação de lei, causal de mera anulabilidade. II.- Como assim, se não atacado nos termos e prazo impostos por lei, consolida-se na ordem jurídica como caso resolvido ou caso decidido.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do STA: A…, residente na Avenida …, …, …, em Lisboa, inconformado com o acórdão do TCA de fls. 261-271 v.°, confirmativo de sentença do 5° Juízo do TT de 1ª Instância de Lisboa que julgou improcedente esta impugnação judicial, por si deduzida contra liquidação, pela CM de Lisboa, de taxa urbanística no montante de esc. 2002 000$00, vem até nós, culminando a sua alegação de recurso com as seguintes conclusões: 1ª. Contrariamente ao decidido no acórdão sub judice, o tributo em causa integra uma contribuição especial não permitida por lei, não existindo qualquer normativo que possibilite a sua liquidação e cobrança. 2ª. O tributo exigido ao ora recorrente assenta na realização de obras públicas e na criação ou ampliação de serviços públicos de carácter geral, não estando em causa qualquer prestação ou serviço concreto do Município de Lisboa, dirigido individual e especificamente ao recorrente, em consequência de licenciamento da sua construção, pelo que a sua qualificação como contribuição especial é inquestionável (v. art.°4° , 3, da LGT ), enfermando assim o acórdão recorrido de manifesto erro ao ter qualificado a TRIU como taxa. 3ª. As normas do Regulamento da Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas do Município de Lisboa (RTMIEU), que prevêem a TRIU, são inconstitucionais e inaplicáveis in casu, pois criaram uma contribuição especial, que, nos termos do art.° 4° , 3, da LGT , tem a natureza de imposto não previsto na lei (v. arts. 103°, 2, e 165º, 1 , 1), da CRP). 4ª. Os órgãos e serviços do Município de Lisboa criaram uma contribuição especial não prevista em qualquer norma legal ou regulamento válido e eficaz, pelo que os actos de liquidação e cobrança sub judice são nulos (v. art.° 1º , 4, da Lei 1/87 , artº 88° ,1, a), do DL 100/84 , de 29.III, arts. 103° e 165° ,1,l), da CRP, art.° 133° , 2, a) e b), do CPA e art.° 1° , 4, do DL 98/84 , de 29.III). 5ª. Os actos de liquidação e cobrança sub judice criaram contribuições especiais ou impostos não previstos na lei, pelo que são nulos por falta de atribuições, ex vi arts. 106° e 168°, 1, 1), da CRP (cfr. arts. 103° e 165° , 1,1), da CRP, na sua versão actual), art.° 1° , 4, da Lei 1/87 , de 06.1, (cfr. art.° 2° , 4, da Lei 42/98 , de 06.V1II), art.° 88° , 1, a), do DL 100/84 , de 29.111, e arts. 133° ,1, e 2,b), e 134° do CPA ). 6ª A CML não invocou, demonstrou ou provou a realização de quaisquer infra-estruturas urbanísticas cuja construção ou ampliação tenha constituído consequência necessária das obras de alteração da fracção do ora recorrente. 7ª As normas do RTMIEU que prevêem a “taxa de urbanização” exigida ao recorrente, bem como o art.° 11° , a), e b), da Lei 1/87 , de 06.I, sempre seriam inaplicáveis in casu, pois não foi invocada ou demonstrada a verificação dos pressupostos de que dependeria a exigência de tal tributo, não existindo qualquer facto tributário que permitisse a sua liquidação e cobrança. 8ª. O ora recorrente nunca foi notificado dos actos de liquidação e cobrança sub judice, não constando das alíneas da matéria de facto dada como provada qualquer referência a tal facto, sendo certo que, actualmente, só a notificação da autoria, data, sentido, fundamentação e objecto de actos de liquidação releva para efeitos de início do respectivo prazo de impugnação (v. art.° 268° , 3, da CRP e art. 64° do CPT ). 9ª Os actos de liquidação e cobrança do tributo em análise são nulos, podendo a impugnação sub judice ser deduzida a todo o tempo (v. art.° 88° , 1, a) e c), e 2, do DL 100/84 , de 29 de Março, e art.° 134° , 2, do CPA ; cfr. art. 828°, § único, 1, do CA). 10ª. O acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 103°, 115°, 165°, 1,1), 266°, 267°,4, e 268°, 3, da CRP, nos arts. 37° , 123° a 125° , 134° e 138° e segs. do CPA , nos arts. 51° e 52° do DL 100/84 , de 29.III, e nos arts. 63° e 68° do RLOP. Contra-alegando, o Município de Lisboa conclui: I - O raciocínio do Rct. assenta no pressuposto de que a TRIU não tem natureza de taxa, por não ter, segundo diz, contrapartida específica. O que, por si só, inviabiliza qualquer hipótese de sucesso do presente recurso. II - Desde logo, é o próprio elemento literal do RTRIU que aponta no sentido de que estamos perante uma verdadeira taxa, na medida em que, se o autor da norma lhe atribuiu essa nomenclatura, devemos presumir, à luz do disposto no n° 3 do artigo 9° do CC , que aquele soube exprimir o seu pensamento em termos adequados. III - Não é verdade que na TRIU não existe a sinalagmaticidade que caracteriza e distingue a figura da taxa da do imposto, pois que, em bom rigor, na TRIU existe uma contrapartida que corresponde a um serviço público, o qual se traduz, por sua vez e no caso vertente, nos encargos municipais inerentes às infra-estruturas urbanísticas que, de qualquer forma, são utilizadas ou pelo menos susceptíveis de o serem, pelo sujeito passivo. IV - Perante a impossibilidade técnica de determinar, em termos concretos, qual o momento e o quantitativo exacto das despesas que cada operação de construção, reconstrução, ampliação e alteração de uso implicará, criou-se uma presunção legal do montante que deve ser imputado a cada (uma) daquelas operações, de acordo com critérios pré-definidos e conhecidos dos cidadãos, sem que esta circunstância retire à TRIU a qualificação de taxa. V - Pese embora não seja possível individualizar a prestação do Município que caberá a cada sujeito passivo, uma vez que as utilidades prestadas são, nas mais das vezes, indivisíveis, tais utilidades não deixam, por essa razão, de se conexionar com a actividade do sujeito passivo, assim como também não deixam de estar ao seu alcance, pelo que continua a existir o mencionado sinalagma. VI - O sujeito passivo da TRIU beneficia das utilidades (de oferta e fruição permanentes) relacionadas com aquela taxa pelo simples facto de fazer parte da malha urbana da cidade, mesmo que, na maior parte das vezes, os serviços prestados pelo Município não revertam em seu beneficio exclusivo. Contudo, tal facto não é descaracterizador da TRIU enquanto taxa. VII - As utilidades prestadas pelo Município ao nível da criação, remodelação e reforço das infra-estruturas urbanísticas estão directamente conexionadas com a actividade do particular que, com a emissão da licença de construção, fica investido no direito à construção de um prédio, o qual, se por um lado beneficia das infra-estruturas realizadas, por outro, contribui para o desenvolvimento e crescimento urbanístico e, em consequência, para a necessidade do permanente redimensionamento daquelas infra-estruturas. VIII - A ampliação de um prédio, seja em que zona for da cidade, determina necessariamente uma sobrecarga para as infra-estruturas existentes, para a sua manutenção, determinando até, eventualmente, o seu acréscimo, pois contribui de forma acentuada para a necessidade de reequacionar a cidade de modo a manter ou promover a qualidade de vida. IX — Ainda que o Rct. estivesse correcto (no que não se concede), no sentido de que não existe na TRIU a contrapartida a que corresponde a satisfação subjectiva efectivamente proporcionada pelas utilidades criadas pelo Município, mesmo assim, tal não determinaria a inexigibilidade da taxa em causa, atendendo a que o Rct. sempre beneficiará das utilidades sociais objectivas que a sua intervenção urbanística, se não exige directamente, no mínimo contribui para sobrecarregar. X — No que concerne à simultaneidade ou contemporaneidade das prestações que o Rct. entende que deve estar presente no sinalagma caracterizador da figura da taxa, o Tribunal Constitucional entendeu, (...), a propósito das propinas e licenças, que, para serem devidas taxas, nem sempre é necessária a efectiva utilização dos bens, porque “as conveniências da cobrança fazem com que elas sejam devidas pela simples possibilidade dessa utilização”. Por conseguinte, a satisfação proporcionada pelo serviço público prestado pelo Município pode perfeitamente ser futura. XI — Por estas razões, e nomeadamente porque não estamos perante qualquer imposto, mas, sim, perante a cobrança de uma taxa municipal legalmente admitida por via da al. a) do art.° 11º da Lei 1/87 , de 06.I, já revogada, e da al. a) do art.° 19° da Lei n° 42/98 , de 06.VIII, actualmente em vigor, com contornos específicos que, contudo, não colidem com o conceito jurídico de taxa, são improcedentes os alegados vícios de inconstitucionalidade e de nulidade por cobrança de um imposto ilegal. XII — Relativamente à alegada tempestividade da interposição da impugnação judicial, nunca antes havia o Rct. invocado a falta de notificação, pelo que, como bem entendeu o acórdão recorrido, esta é “uma questão nova, insusceptível de ser conhecida em sede de recurso”. XIII - Sendo certo que, pelo menos desde o pagamento da taxa em apreço, em 31 .VII.1995, ou se assim não se entender, desde a apresentação da reclamação graciosa, em 28.XII.1995 (em que o ora Rct. demonstrou cabal conhecimento do acto de liquidação em todas as suas vertentes), se deve considerar que aquele teve acesso a uma notificação completa do conteúdo, data e autoria do acto, impõe-se a conclusão de que, pelo menos em Março de 1996, operou a caducidade do direito de interpor a impugnação judicial dos autos. XIV - E, sendo o prazo de impugnação judicial peremptório, de caducidade e de conhecimento oficioso, o seu decurso extingue o direito de impugnação, pelo que deveria, até, a sentença ter, desde logo, rejeitado a impugnação judicial apresentada pelo ora Rct., com fundamento na sua extemporaneidade. XV - Em qualquer caso, sempre se impõe a absolvição do Rcd.° do pedido. XVI - Portanto, ainda que, por mera cautela de patrocínio, se considerasse tempestiva a impugnação judicial dos presentes autos, mesmo assim não procederia nenhum dos argumentos esgrimidos e atrás contestados, por não existirem os vícios que o Rct. invoca, determinantes da anulabilidade e/ou da nulidade do acto. Igualmente, não existe qualquer erro de julgamento em relação ao acórdão recorrido. O distinto PGA entende que o recurso não merece provimento. Corridos os vistos, cumpre decidir. Em sede factual, temos: A ora impugnante requereu na Câmara Municipal de Lisboa (CML), em 01.IX.94, a aprovação e licenciamento de um projecto de arquitectura de obras de alteração que pretendia levar a efeito na sua fracção designada pela letra “E”, correspondente ao 2° andar do imóvel sito na Rua …, n° …, em Lisboa. Tal projecto de arquitectura foi aprovado por despacho do Director do Departamento de Gestão Urbanística de 23.III.1995, tendo o ora impugnante sido notificado em 30.III.1995 de que tal projecto fora aprovado e determinado o envio do processo ao Departamento de Património, para cálculo da TRIU; Através da informação n° 771/DP/95, constante de fls. 81 do proc. 2786/OB/94, de 02.V. 1995, foi efectuado o cálculo da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, adiante designada TRIU, de esc. 2 002 000$00; A informação a que se alude em c), mereceu despacho de “Concordo”, proferido pelo Presidente da CMLisboa, em 04.VII.1995, que, nessa mesma data, deferiu o processo de licenciamento e que condicionou a emissão da licença de construção ao pagamento daquela TRIU, tendo o impugnante obtido autorização para aumentar a área de construção em 35,2 m2; Em 12.V1I.1995, os serviços da CML notificaram o impugnante do deferimento deste processo e, nesse mesmo mês de Julho de 1995, expediram aviso ao impugnante para proceder ao pagamento da licença de obras, no valor de esc. 41 190$00, e do valor da TRIU referida em e), no montante de esc. 2 002 000$00, no prazo de 30 dias, a contar desse mês de Julho de 1995; Em 31.VII.1995 , o impugnante procedeu ao pagamento da licença de obras e da TRIU referidas em e); Em 28.XII.1995 , o impugnante reclamou por via graciosa dessa liquidação, pondo em causa a legalidade de aplicação da TRIU, dando origem ao proc. 5403/PGU/95, que depois de devidamente apreciada, foi indeferida por despacho de 23.V.1996 do Presidente da CML, com fundamento em extemporaneidade, decisão que foi comunicada ao impugnante por oficio n° 945, de 29.V.1996. Os serviços da CML informam que a quantia referida em e) foi liquidada com base no Regulamento da TRIU, constante do Edital n° 22/94, publicado no Diário Municipal no 16 816, de 14.II.1994; A petição inicial que originou estes autos de impugnação deu entrada nos serviços competentes da CML em 16.IX.1996, mostrando-se observado pelos serviços da CML o disposto nos arts. 129° e 130° do CPT , tendo sido mantido na totalidade o acto tributário de liquidação ora impugnado, por despacho de 12.V.1997, do Presidente da CML. Exposta a factualidade disponível, importa, desde logo, registar que, como bem nota o EMMP, “o Mmo Juiz da 1ª Instância julgou intempestiva a impugnação judicial, por ter sido deduzida fora do prazo legal (cfr. fls. 168-188). O Tribunal Central Administrativo confirmou a sentença da 1ª instância, esclarecendo, porém, que a intempestividade radica na circunstância de a reclamação graciosa prévia ter sido deduzida fora do prazo legal (fls. 261-271).” Ora, nas expostas conclusões da alegação do recurso ataque algum é expressamente desfechado contra tal decisão, que, por isso, se mantém incólume. É certo que, na conclusão 8ª, o Rct. afirma que “nunca foi notificado dos actos de liquidação e cobrança sub judice, não constando das alíneas da matéria de facto dada como provada qualquer referência a tal facto, ...” Quanto a este último ponto, o teor das alíneas e), f) e g) do probatório evidencia o infundado de tal afirmação. Na verdade, não só em 12.VII.1995 os serviços da CML notificaram o impugnante do deferimento do processo de licenciamento (condicionado ao pagamento da TRIU), como lhe enviaram aviso de pagamento da licença de obras no montante de esc. 41 190$00 e da TRIU no valor de esc. 2 002 000$00, com indicação do atinente prazo legal. E que tal notificação continha os elementos essenciais é claramente revelado pelo facto de que o seu destinatário, “não só pagou, como até recorreu em termos claros e precisos, demonstrando ter cabal conhecimento do acto na reclamação graciosa que deu origem ao Processo n° 54/PGU/95.” Ademais, como se observa no aresto recorrido, “se tal notificação ou aviso não cumpriu todas as formalidades legais de uma verdadeira notificação ( art.° 21º , n° 2, do CPT ), sempre o recorrente teria ao seu alcance o comando da norma do art.° 22° do mesmo Código, desta forma lhe permitindo tomar conhecimento integral de todos os elementos dessa liquidação, o que não invoca tenha feito.” Naturalmente, porque ao corrente de todos os elementos essenciais da notificação! Mas, reiterando posição abertamente assumida na petição inicial, na conclusão 9ª o recorrente diz que “os actos de liquidação e cobrança do tributo em análise são nulos, podendo a impugnação sub judice ser deduzida a todo o tempo (v. art.° 88° , 1, a) e c), e 2, do DL 100/84 , de 29 de Março, e art.° 134° , 2, do CPA ; cfr. art. 828°, § único, 1, do CA). Não tem, porém, razão. É que, como se entendeu no acórdão desta Secção de 28.I.1998 — rec. 21 770 (em que o relator do presente interveio como 1º Adjunto), “os efeitos de tal nulidade quedam-se no quadro do acto normativo, não se projectando tal e qual nos actos tributários a que serve de fonte de direito regulamentar, atentas as razões de certeza e segurança jurídicas que estão na base da perduração de efeitos jurídicos a ‘situações de facto decorrentes de actos nulos’ considerados no regime da nulidade dos actos administrativos previstos no artigo 134° do CPA .” É que uma coisa é o vício da norma, outra, diversa, é o vício do acto. Como bem se nota no acórdão do Pleno da 1ª Secção do STA de 29.II.92, rec. n.° 26 478, “além, uma norma ferida de morte, de nulidade, que os tribunais têm de ignorar; aqui, um acto administrativo fazendo aplicação de uma norma no errado pressuposto da sua validade, da sua existência ou relevância jurídica, o que integra o vício de violação de lei por erro no pressuposto de direito (...), causa de mera anulabilidade (...)“. Também no acórdão do mesmo Pleno de 27.VI.1995 — rec. 26 483, se entendeu que “o acto administrativo que aplica norma inconstitucional não é nulo, estando viciado por erro nos pressupostos de direito, que integra violação de lei, causal de mera anulabilidade.” Igualmente no acórdão de 9.X.96 — rec. 20 873 se entendeu que “o acto que aplica norma interna desconforme àqueles direitos (constitucional ou comunitário ) não é nulo, antes está viciado por erro nos pressupostos de direito, que integra a dita violação de lei, causa de mera anulabilidade.” De concluir é, pois, que o acto impugnado nos presentes autos é meramente anulável (ficando precludido o direito de arguição da respectiva ilegalidade pelo decurso do tempo) susceptível de formar caso resolvido ou caso decidido se não atacado nos termos e no prazo impostos por lei. Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se o aresto recorrido. Custas pelo recorrente, com procuradoria de 50%. Lisboa, 12 de Janeiro de 2005. – Mendes Pimentel (relator) – Vítor Meira – Baeta de Queiroz .