047317 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. O Exmº. Magistrado do Ministério Público recorre da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra que negou provimento ao recurso contencioso por ele interposto da deliberação, de 17.5.96, da Câmara Municipal de Arganil que licenciou a construção da moradia do contra interessado ..., em Gândara Arganil. Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões: O alvará de loteamento previa para o lote, onde foi licenciada a moradia, uma área de implantação de 100 m2 e uma área máxima de construção de 150 m2. A deliberação impugnada licenciou a moradia de acordo com o projecto apresentado pelo interessado particular, onde se imprevia uma área de implantação de 135,25 m2 e uma área de construção de 230,21 m2. Pelo que tal deliberação viola o disposto no art.º 52º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei n.º 445/91. Ao considerar o acto válido, a sentença recorrida viola também esta norma legal. Pelo exposto, deve dar-se provimento ao recurso e revogar-se a sentença recorrida. Contra alegaram a Câmara Municipal de Arganil e o recorrido particular concluindo da seguinte forma: CÂMARA MUNICIPAL DE ARGANIL: A deliberação da Câmara Municipal de Arganil não consignou claramente áreas de implantação e construção diversas daquelas que aprovou no Alvará de Licenciamento da construção. O acto de licenciamento do Alvará de Loteamento não especificou as áreas de implantação e de construção das moradias nem determinou ao loteador ou ao titular dos lotes o cumprimento de quaisquer áreas. O Alvará de Loteamento em vigor – Alvará 3/91 – não se encontra violado. Tal Alvará foi emitido na vigência do Decreto – Lei nº400/84 de 31 de Dezembro, e o artigo 48º nº1, al. e) daquele Diploma não obriga à especificação de áreas de implantação e construção. O facto do Alvará de Loteamento ser um acto complementar das operações de loteamento nada releva ao caso, a não ser demonstrar que é o que ele consigna, com a sua intrínseca legalidade, que deve ser obedecido, e que importa constatar se está violado, o que não é o caso. A dar provimento ao recurso em apreço violar-se-iam os artigos 47º nº1, al. e) do Decreto – Lei nº400/84 de 31 de Dezembro, assim como o artigo 87º do Decreto – Lei nº 100/84, não sendo por outro lado a douta sentença em recurso violadora do artigo 52º nº2, al. b) do D/L nº445/91 de 20/11. A deliberação ora impugnada não apresenta qualquer desconformidade com o Alvará de Loteamento em vigor, carecendo de fundamentação legal tanto o recurso contencioso de anulação, como o recurso jurisdicional. RECORRIDO PARTICULAR: Não resulta dos autos que a deliberação da Câmara Municipal de Arganil de 87/08/19 que aprovou o pedido de licenciamento de um loteamento de 20 lotes para construção de 20 moradias unifamiliares, tenha consignado de forma directa ou até de forma indirecta a área da implantação de 100 m2 e de construção de 150 m2 para cada uma delas. A deliberação em causa é omissa quanto a essa matéria e dos demais elementos constantes dos autos não permitem suprir tal lacuna ou extrair semelhante ilação de facto. O acto de licenciamento da operação de loteamento não especificou de forma inequívoca as áreas de implantação e de construção das moradias, nem tão pouco sujeitou o loteador ou titular dos lotes ao cumprimento de determinações claras e rigorosas quanto a esses aspectos, pelo que jamais poderiam ter sido dados como provados. Não se vislumbrando qualquer violação do alvará de loteamento e não contando do mesmo qualquer menção quanto às áreas de implantação e de construção, é óbvio, que nos termos do art. 52º nº1 alínea b) do D. Lei 445/91 de 20/11, jamais poderia declarar-se nula a deliberação que aprovou o licenciamento da moradia do recorrente. De resto, o Alvará de loteamento em questão foi emitido na vigência do D. Lei 400/84 de 31 de Dezembro, que não obrigava a especificar no titulo licenciador da operação aqueles dois elementos. Não estando especificados tais elementos no alvará e consequentemente, não estando registados, não se vê como seria possível vincular a Câmara Municipal e muito menos os adquirentes de boa- fé, como é a recorrente e os demais, a requisitos e exigências que pura e simplesmente não existem, pois não constam do titulo constitutivo do loteamento. Constituiria um verdadeiro abuso de direito e uma total aberração jurídica, pretender declarar-se nulo e de nenhum efeito o acto administrativo que licenciou a obra que foi construída pelo adquirente de boa-fé do lote, após estar munido da respectiva licença, obtida na convicção profunda de não lesar quaisquer interesses tutelados por lei. Mesmo, que por mera hipótese absurda se admitisse que o alvará de loteamento consignava especificamente as áreas de construção e implantação, havendo desrespeito desse requisitos no licenciamento da obra, nem assim se poderia considerar nulo este último acto, por não se atingir o fulcro essencial do alvará e das suas especificações. A declaração de nulidade, assente nesse hipotético factualismo concreto, constituiria uma frontal violação do princípio do excesso ou da proporcionalidade, consagrada constitucionalmente nos artigos 18º nº2 e 226 nº2 da CRP. A Câmara Municipal, licenciando mais de uma dúzia de moradias todas nas mesmas condições, concretamente que o fez, como indicam os pareceres técnicos favoráveis, no pressuposto, de que não houve violação do direito do ambiente e de um correcto ordenamento do território. A construção licenciada e todas as restantes enquadram-se nas previsões do principal instrumento de planeamento em vigor no concelho de Arganil - o Plano Director Municipal- prevalecendo sobre qualquer outro plano menor, como é a operação de loteamento. A decisão recorrida violou assim de forma manifesta o disposto nos artigos 668 nº1, alíneas b) e c) e 712 nº1, alínea a) do Cód. Proc. Civil, artigo 47 nºs 1, 2 e 48 nº 1 alínea e) do D.Lei 400/84 de 31 de Dezembro, nº3 do artigo 29 do D.Lei 334/95 com as alterações introduzidas pelo D. Lei 26/96 , artigo 52 nº1, alínea b) do D.Lei 445/91, de 20/11 e artigos 18 nº2 e 226 nº 2 da CRP” A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos: 1- Em 19.8.97, a Câmara Municipal de Arganil deliberou o licenciamento de um loteamento no sítio da Gândara, com 20 lotes, o qual obteve o alvará nº 391. 2- Em 19.3.96, o recorrido ... requereu o licenciamento da construção de uma moradia, a construir no lote n.º 4. 3- No respectivo projecto estava prevista uma área de implantação de 135, 25 m2 e uma área de construção de 230,21 m2. 4- Pela deliberação impugnada foi licenciada a construção requerida pelo recorrido particular. Com base neste factualismo, a sentença recorrida entrou na apreciação da ilegalidade arguida pelo Recorrente, emergente da violação do disposto no art.º 52º, n.º 2, al. b) do Dec. Lei 445/91, de 20/4, por o licenciamento da construção do recorrido transgredir o respectivo alvará no que respeita à área de implantação e de construção, acabando por negar provimento ao recurso e aduzindo, para tanto, a seguinte fundamentação: “Mas analisado o alvará de loteamento 3/91, junto a fls. 39-40 destes autos, verifica-se que, ao contrário do alegado no art.º 5º da petição, o mesmo nada refere no aspecto dessas áreas, limitando-se a definir a área dos lotes, aliás, em conformidade com o disposto no art.º 48º 1 – e) do DL então em vigor, o DL 400/84 , de 31/12. Tal verificação é suficiente para se concluir que o recurso não tem fundamento e dado que o art.º 52º , n.º 2, b) do DL 445/91 se refere expressamente à violação do alvará de loteamento em vigor e não ao licenciamento e suas condições, pelo que não ocorre a nulidade arguida. Assim sendo também não pode ter acolhimento a tese sustentada nas alegações do recorrente de que as condições de construção são as fixadas no acto de licenciamento do loteamento destinando-se o alvará apenas a dar publicidade a esse licenciamento, não tendo que fixar todos os condicionalismos da construção. Na verdade, tal tese não tem fundamento legal, uma vez que a mencionada norma do art. 52º se refere expressamente à violação do alvará de loteamento e não ao licenciamento do mesmo, aliás, em conformidade com a obrigatoriedade de especificação dos elementos que o alvará devia conter nos termos do nº1 do referido artº 48º”. Esta decisão não é de manter, conforme adiante se demonstrará. O loteamento em causa foi aprovado e o alvará passado no domínio do Dec.Lei nº 400/84, de 31 de Dezembro. Nesse regime jurídico, o licenciamento dos loteamentos era titulado por alvará do qual constariam obrigatoriamente as indicações previstas no art. 48º do referido diploma legal. O alvará é o título pelo qual se dá forma externa e publicidade à decisão que autoriza as operações de loteamento, tendo de ser integrado e interpretado em conformidade com o acto que executa. A “Memória descritiva e justificativa” do loteamento refere no ponto 5 as áreas de implantação e de construção. Assim e designadamente: área total do terreno 13.125,5m2 área total de implantações 2000m2 área total de construção 3000m2 Moradias Unifamiliares Lote 4 (área do lote 490m2); (área de implantação = 100). Área de construção previsível de 130 a 150 m2. Verifica-se, assim, que o alvará de loteamento previa para o lote 4, onde foi licenciada a moradia, uma área de implantação de 100m2 e uma área máxima de construção de 150m2 e, contrariamente ao nele previsto, foi licenciada pela deliberação contenciosamente impugnada a construção da moradia em causa com uma área de implantação de 135,25m2 e uma área de construção de 230, 21m2. Pelo que dúvidas não pode haver que a deliberação recorrida violou o artº 52º, nº 1, al. b) do Dec.Lei 445/91, sendo, consequentemente nula. Alegam a entidade recorrida e o recorrido particular que o alvará de loteamento foi emitido na vigência do DL. 400/84, que não obrigava a especificar no título licenciador da operação aqueles dois elementos, não sendo possível vincular a Câmara e os adquirentes de boa fé a requisitos que não constam do título constitutivo do loteamento. Não têm, porém, razão Como se refere no acórdão de 18.11.99, rec. 44891, cujo entendimento perfilhamos, o art. 52º nº 1, al. b) do Dec.Lei 445/91 sanciona com nulidade a desconformidade do licenciamento da construção com o disposto em alvará de loteamento em vigor, não estabelecendo qualquer distinção. Não se vislumbra que exista qualquer razão para distinguir entre as prescrições do alvará que constituam conteúdo necessário e as que constituam conteúdo do título, por forma a justificar uma interpretação restritiva. O que releva, a razão de ser da nulidade, é a desconformidade com a disciplina de ocupação daquela parcela do território estabelecido pelo licenciamento do loteamento. A especial severidade da sanção justifica-se como forma de evitar a sanabilidade pelo decurso do tempo, acautelando os interesses que levam a fazer intervir no procedimento de loteamento entidades estranhas ao município, com parecer obrigatório e vinculativo e que seriam postos em crise pela inimpugnabilidade (inerente à anulabilidade) dos actos licenciadores de construção desconformes ao loteamento autorizado, em cujo procedimento não são chamados, a intervir. Não há assim qualquer violação do princípio da boa fé ou abuso de direito, nem violação do princípio da proporcionalidade. Ao licenciar a construção da moradia em causa estava a autoridade recorrida vinculada à observância das condições estabelecidas pelo licenciamento do loteamento. Uma vez que não respeitou tais condições, a deliberação contenciosamente impugnada é nula e de nenhum efeito (art. 52º, nº 2, al. b) do Dec.Lei 445/92). Ao assim não entender a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento com violação do citado dispositivo legal. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao presente recurso, revogando a sentença recorrida e em conceder provimento ao o recurso contencioso, declarando a nulidade da deliberação impugnada. Custas pelo recorrido particular neste STA e na 1ª instância, respectivamente: Taxa de justiça : 300 e 150. Procuradoria: Metade em ambas as instâncias. Lisboa, 18 de Junho de 2003. Isabel Jovita – Relatora – Angelina Domingues – Madeira dos Santos