Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
1. A..., id. nos autos, recorre do acórdão de 20/12/2000 (fls. 140/155) da 3ª Subsecção que negou provimento a recurso contencioso interposto do indeferimento tácito de requerimento, dirigido em 26/5/98 ao Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, no qual pedira a reversão "das partes sobrantes" de uma parcela de terreno que lhe fora expropriada para construção da variante da EN1, de acesso norte à Ponte Açude, em Coimbra.
Sustenta que o acórdão recorrido violou as normas dos artºs 1º e 3º do DL 256-A/77, de 17 de Junho, o art.º 3º do DL 129/84, de 27/4 e o art.º 5º do Cod. das Expropriações vigente à data do pedido de reversão (CE91), em síntese:
- -Porque fez errada subsunção dos factos provados à lei, uma vez que a Câmara Municipal de Coimbra instalou no terreno sob o tabuleiro do viaduto e no que lhe é adjacente três quiosques, na sequência de pedido feito à JAE para realização de um projecto de aproveitamento desses espaços sobrantes, que incluía parques de estacionamento, um terminal rodoviário para autocarros e uma área comercial de serviços, a gerir e explorar pelo Município de Coimbra, o que constitui utilização para fim diverso do que justificou a expropriação e constitui fundamento para a reversão;
- -Porque o indeferimento tácito é anulável por falta de fundamentação, nos termos gerais da fundamentação obrigatória dos actos administrativos.
A autoridade recorrida pede a confirmação do acórdão recorrido, uma vez que
- -continuando a área do terreno em causa a ser efectivamente aplicada ao fim da expropriação, qualquer outra serventia conferida ao terreno debaixo do viaduto compatível com aquele fim não faz nascer o direito de reversão;
- -a recorrente não ataca a fundamentação jurídica do acórdão segundo a qual não estão sujeitos a reversão terrenos sobrantes desnecessários à execução da obra que só foram expropriados porque o expropriado exerceu o direito de requerer a expropriação total.
O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, remetendo para o mais extenso parecer que emitiu perante a Subsecção e que mantém.
- 2.Ao abrigo do art.º 713º/6 do CPC, por maioria de razão ex vi art.º 21º/3 do ETAF, remete-se para a matéria de facto fixada pelo acórdão recorrido, que se considera reproduzida.
- 3.Colocam-se, no presente recurso para o Pleno da Secção, as seguintes questões:
- -se, face à matéria de facto provada, a recorrente tem o direito de reversão de parcelas sobrantes que reclama;
- -se o indeferimento tácito é susceptível de anulação por falta de fundamentação.
- 4.Estatui o art.º 5º do CE91 a propósito do direito de reversão, na parte que pode interessar à apreciação das questões de que cumpre conhecer:
1- Há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim, sem prejuízo do disposto no n.º 4.
2- ( ... )
3- ( ... )
4- ( ... )
5- ( ...)
6- ( ...)
7- ( ...)
8- Se a entidade expropriante pretender alienar parcelas sobrantes, deverá comunicar a sua intenção ao expropriado e demais interessados, desde que todos sejam conhecidos, por carta registada com aviso de recepção, com a antecedência mínima de 90 dias, findos os quais, não tendo estes requerido a reversão, se entende que renunciaram ao correspondente direito.
Não vem posta em dúvida a aplicabilidade do CE91 ao pedido de reversão em causa, nem a possibilidade de o exercício de direito de reversão sobre parcelas sobrantes não estar necessariamente dependente da intenção de alienação (Cfr. ac. do Pleno da Secção de 13/12/2001, Proc. 38 643).
Assim, podemos passar directamente à primeira daquelas questões, ou seja, como diz a recorrente, saber se "o acórdão recorrido fez errada subsunção dos factos provados à lei", para o que convém recordar os traços essenciais da situação de facto:
Foi expropriado um terreno pertencente à recorrente (de modo simplificado, pois que os terrenos se integravam numa comunhão conjugal, entretanto dissolvida) para construção de uma variante à EN1, em Coimbra. No lanço que abrange esse terreno, a obra foi executada em viaduto, assentando alguns pilares de suporte do tabuleiro sobre o terreno em causa e ficando o terreno livre à superfície no que excede essa implantação. Além do terreno identificado pela entidade expropriante como necessário à execução da via, para efeitos da declaração de utilidade pública - que corresponde à projecção vertical do tabuleiro do viaduto, acrescida de um metro para cada lado -, foi objecto de expropriação, a pedido do expropriado, a parte restante da parcela.
A situação material existente após a execução da via permite distinguir, na área total expropriada (4.768 m2), duas parcelas para efeito da reversão pedida pela recorrente: uma de 2.678 + 770 m2, sobre a qual assenta o viaduto e outra com a área de 2.020 m2, composta por quatro fracções (400+40+870+710 m2).
Entendeu o acórdão recorrido, refutando a argumentação da recorrente no sentido de que tudo o que excede a área ocupada com a implantação dos três pilares assentes no terreno expropriado constitui "parcelas sobrantes" a que está a ser dado destino diferente da prevista na declaração de utilidade pública, o seguinte:
- -Relativamente ao terreno sob o viaduto não pode falar-se em parcelas sobrantes, pois que ocupando a obra o espaço aéreo correspondente, satisfeita está a afectação integral ao fim da expropriação, uma vez que esta abrangeu quer a superfície, quer o espaço aéreo, quer o subsolo apropriáveis;
- -Quanto ao restante, tratando-se de terrenos desnecessários à execução da obra e não abrangidos pela declaração de utilidade pública, só expropriados por vontade do expropriado, não podem considerar-se sujeitos a reversão no caso daqueles que eram necessários terem sido e se manterem utilizados para os fins da expropriação.
Sem directamente afrontar a construção jurídica do acórdão recorrido, a recorrente pergunta: Se tudo foi ocupado pelo viaduto, como existe uma empresa montada sob o viaduto e a ser explorada comercialmente pela Câmara Municipal de Coimbra, com base numa "autorização da entidade expropriante"? E então a autorização da proprietária expropriada? O fim diverge do que motivou a expropriação ou não?
Estas interrogações retóricas não destroem os fundamentos do acórdão recorrido.
A expropriação atingiu o direito de propriedade da recorrente sobre o prédio (recte a parcela) expropriado. Abrangeu o complexo de faculdades ou poderes jurídicos que nesse direito real estavam materialmente compreendidos, nos termos do art.º 1344º do Cod. Civil, isto é, quer a superfície, quer o subsolo, quer o espaço aéreo inerentes à propriedade do solo.
Embora assente em pilares, o viaduto construído ocupa o prédio em conformidade com o fim da expropriação; ocupa-o no espaço aéreo apropriável. Neste sentido, na parte correspondente à projecção sobre plano do solo do tabuleiro do viaduto (acrescida da margem lateral mínima de um metro definida no projecto e no pedido de expropriação) o prédio expropriado foi utilizado e mantém-se afecto ao fim definido pela declaração de utilidade pública. A circunstância de, executada a obra, o solo sob o viaduto, na parte que excede a área ocupada pelas "sapatas" de implantação dos pilares, ser passível de utilização económica independente - v. gr. mediante a exploração de parqueamento pago - não impõe a sua qualificação forçosa como "parcela sobrante" para efeitos de reversão.
Não constitui demonstração de não utilização parcial para o fim da expropriação um qualquer outro uso que, pela natureza da obra que justificou a expropriação e mantendo-se a coisa expropriada rigorosa e totalmente afecta a esse fim, seja possível extrair dela, localize-se esse uso no mesmo plano físico da obra, ou em diferente plano físico (no subsolo, no solo, o no espaço aéreo, consoante as circunstâncias). O art.º 5º do CE91 apenas exige que o bem expropriado seja e se mantenha afecto ao fim da expropriação. Não impõe exclusividade, não proibindo que da coisa se extraia qualquer outra utilidade, desde que seja compatível com o fim da expropriação.
A convicção de que assim é fica reforçada se pensarmos nos efeitos do entendimento contrário.
Com efeito, a reversão consiste no poder legalmente conferido ao expropriado de readquirir o bem objecto de expropriação. O proprietário expropriado é restaurado, por reversão, na propriedade de todo ou de parte (reversão de parcelas sobrantes) do bem de que foi privado por efeito da expropriação. Ora, em casos como o presente, em que a obra não ocupa toda a superfície mas em que todo o espaço aéreo correspondente se encontra ocupado, nunca poderia restituir-se ao expropriado o direito de propriedade mas, quando muito, investi-lo numa figura parcelar deste direito. O domínio sobre o bem ficaria desmembrado, efeito que é juridicamente impossível porque violaria o princípio do numerus clausus estabelecido pelo art.º 1306º do Cod. Civil, que não permite a constituição, com carácter real, de figuras parcelares do direito de propriedade senão nos casos previstos na lei. A qualificação do terreno sob o viaduto como "parcela sobrante" não conduziria aos efeitos que caracterizam a reversão, mas à constituição de um direito real atípico, em que sobre a mesma parcela de terreno incidiria um direito privado de domínio sobre o solo e o domínio público sobre a via pública que o cobre. Não se trataria de simples restrição de interesse público sobre a propriedade, mas da criação de um direito de outro tipo, mediante o "parcelamento intensivo" do domínio sobre a coisa que não se reconduz a nenhum dos direitos reais menores previstos na lei (Aliás, ainda que a situação resultante para o interessado se reconduzisse a algum destes direitos não corresponderia ao figurino da reversão).
5. Afastada a possibilidade de reversão sobre o terreno situado sob o viaduto, importa apreciar o decidido quanto à parte restante.
A este propósito entendeu-se no acórdão recorrido que, tratando-se de terreno que só foi abrangido na expropriação porque o interessado entendeu exercer o direito de expropriação total, não pode considerar-se sujeito a reversão no caso de a área que era necessária à execução da obra, segundo a declaração de utilidade pública, ter sido utilizada para o fim da expropriação.
É efectivamente esta a doutrina que resulta da razão de ser da reversão, que é corolário de dois princípios com assento constitucional : o da garantia da propriedade individual e o princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade ou indispensabilidade, ou da menor ingerência possível. Se o bem não é utilizado em determinado prazo ou deixa de ser utilizado ou já não é necessário para prossecução do fim da expropriação, esvai-se a legitimação para o ataque à propriedade privada, que tinha como único fundamento a realização de determinado bem comum (art.º 62º da CRP). A reversão parcial vem corrigir o que objectivamente se apresenta como "ilegalidade superveniente" por cessação da causa final na parte em que a extensão da expropriação excedeu o necessário. É uma decorrência do princípio da proporcionalidade, nas vertentes da necessidade e da proibição de excesso. Se o terreno, numa boa parte, se vem a revelar desnecessário para a realização da obra que justifica a expropriação, então, em último termo, não devia ter sido expropriado, pois a expropriação deve ater-se ao estritamente necessário.
Ora, os terrenos cuja expropriação resulte de exigência de expropriação total por parte do expropriado são por natureza excedentários relativamente às necessidades da obra ou empreendimento que justifica a expropriação. São ab initio destinados a não ser utilizados no empreendimento, sendo a respectiva aquisição pelo expropriante, e não a "alienação" (grosso modo, pois que a expropriação é um modo originário de aquisição) pelo expropriado, que se apresenta como forçada, pelo que a reversão não viria aqui corrigir o excesso ou a desnecessidade da expropriação face ao projecto executado. Excedendo essas parcelas aquilo que segundo a concepção da obra seria necessário, não pode racionalmente impor-se ao expropriante que as afecte ao fim da expropriação. A sua inclusão na expropriação faz-se em homenagem exclusiva aos interesses do expropriado, constituindo um instrumento de minimização do sacrifício deste, libertando-o de uma propriedade desvalorizada por efeito da expropriação da parte restante do prédio. Esses interesses justificam a sujeição do expropriante a adquirir a parcela em maior extensão do que interessaria face às necessidades do empreendimento, mas não justificam que se lhes estenda a vinculação ao fim de utilidade pública, que se traduziria na imposição da irracionalidade e no desperdício de meios. Daí que não possam qualificar-se essas parcelas como parcelas sobrantes pelo facto de não serem utilizadas na realização da obra para efeitos de reversão.
Esta doutrina está consagrada, a contrario, no art.º 70º/3 do CE91, preceito que dispõe que "O pedido de expropriação total, nos termos do n.º 2 do artigo 3º, não prejudica a reversão da totalidade do prédio". A opção do expropriado pela expropriação total é feita perante a perda de interesse económico ou afectação da utilidade da parcela excedentária resultante da expropriação da parte do prédio imposta pela declaração de utilidade pública. Desaparecido esse factor de depreciação da parte restante do prédio, o legislador permite que a opção pela expropriação total não obste à reversão total, isto é, que a reversão inclua a parte do prédio que só foi expropriada por exigência do expropriado. Mas só nessa hipótese. A diversa avaliação que o interessado venha a fazer dos seus interesses em momento posterior, o arrependimento quanto ao exercício do direito postestativo de expropriação total, ainda que resulte de alteração superveniente das circunstâncias, não permite exigir a reversão isolada dessas parcelas sobrantes.
Bem decidiu, pois, o acórdão recorrido ao considerar que o indeferimento tácito do pedido de reversão não violou as normas indicadas pela recorrente, improcedendo o recurso nesta parte.
6. A decisão do acórdão recorrido de que o indeferimento tácito primário não é susceptível de anulação por falta de fundamentação constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, nada trazendo a recorrente de novo que justifique a revisão deste entendimento ou qualquer suplemento argumentativo
(Cfr. a título exemplificativo, acs. STA 21/5/81-Proc.14706, 13/7/93-Proc. 31144, 11/5/95-Proc.32391, 12/12/97-Proc.32764, 19/3/98-Proc.32132, 2/2/99-Proc.38971).
Com efeito, o indeferimento tácito não constitui um verdadeiro acto administrativo, mas uma valoração legal do silêncio administrativo para o uso de meios processuais de estrutura impugnatória (art.º 109º CPA: "... a faculdade de presumir indeferida essa pretensão, para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação"). A fundamentação contextual é incompatível com a sua natureza e a invalidação por falta de fundamentação não é necessária para que se cumpra esta função do silêncio-indeferimento.
Num sistema de atribuição ao silêncio administrativo de um sentido decisório quanto à pretensão material do administrado, ou o indeferimento silente é ilegal quanto ao fundo e será anulado por esse motivo, ou não sofre de qualquer ilegitimidade substancial e não há razão para o anular por não ter sido expressamente praticado (Cfr. Vieira de Andrade, O Dever da Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, pág. 156 e sgs). A persuasão da Administração ao cumprimento do dever de decidir ou a tutela jurisdicional perante o incumprimento desse dever ( : o silêncio-ilegalidade) tem de ser alcançado por outros meios processuais, que não o artifício da anulação do indeferimento tácito primário por falta de fundamentação (Cfr. artº 66º e sgs. do projecto de CPAC, recentemente aprovado e em fase de ultimação do procedimento legislativo).
