O DIREITO
A única questão que vem colocada pela recorrente na sua alegação para este Pleno, e que, assim, delimita o âmbito do presente recurso jurisdicional, é a da caracterização, como acto administrativo, do despacho contenciosamente impugnado (de rescisão do contrato de atribuição de incentivo financeiro nº S/99/6061.6283, outorgado no âmbito do SIR [Sistema de Incentivos Regionais]).
Alega a recorrente que, tendo a atribuição daquele incentivo na sua base a celebração de um contrato administrativo, celebrado entre a recorrente e o IAPMEI nos termos do art. 21° do DL n° 193/94, de 19 de Julho, o despacho recorrido, que homologou a rescisão daquele contrato, não é um acto administrativo, uma vez que, nos termos dos arts. 186°, n° 1 do CPA, 9º, n° 3 e 51º, n° 1, al. g) do ETAF, as questões entre as partes num contrato que não possam ser dirimidas por acordo devem seguir a forma de acção e não a via do recurso, tendo pois o acórdão sub judice, ao considerar o despacho em causa como acto administrativo recorrível, incorrido em erro de julgamento por violação das citadas disposições legais.
Estamos, assim, confrontados com a questão da natureza jurídica dos actos praticados pela Administração no âmbito da execução dos contratos administrativos por si celebrados.
Questão controversa, já abordada por este Pleno no Ac. de 23.06.98 – Rec. 32.282, no sentido de que o acto ali em causa Resolução do Conselho de Ministros que fixou o montante da compensação financeira a atribuir à RTP, em execução de contrato de concessão de serviço público de televisão celebrado entre a RTP e o Estado Português. não é um acto administrativo recorrível, uma vez que “a fonte de conformação do direito, no caso, não residiu em hipotética decisão autoritária da Administração (...), mas no próprio acordo de vontades livremente negociado entre ambos”.
Qualquer orientação que, a tal propósito, se adopte não poderá deixar de ter em conta que o disposto no contrato administrativo não inviabiliza, em sede de execução do mesmo, uma determinada margem de livre actuação da Administração, não se reconduzindo todos os actos de execução por ela praticados a uma veste contratual, salvaguardando-se a existência de “actos destacáveis” na execução desses contratos, que são, aliás, contenciosamente impugnáveis na previsão do art. 9º, nº 3 do ETAF.
Ou seja, não temos, de modo algum, por adquirido que a circunstância de o contrato administrativo conter cláusulas relativas à respectiva execução ou rescisão, prevendo concretamente a prática de determinados actos pelo ente público administrativo, conduza inelutavelmente à natureza negocial dos mesmos.
Daí que uma ponderada orientação jurisprudencial tenha vindo a ser seguida, a tal respeito, por este Supremo Tribunal, fazendo eco, justamente, da necessidade de uma apreciação casuística para se poder discernir, em cada situação concreta, se a pronúncia rescisória traduz uma declaração de vontade negocial, integrando um direito potestativo de génese contratual, ou se, pelo contrário, traduz uma estatuição autoritária aplicadora do direito no caso, devendo tal dúvida ser dissipada através de critérios de ordem material, como sejam as causas jurídicas da conduta adoptada, o seu conteúdo dispositivo e o sentido e efeitos a que naturalmente tende (cfr. os Acs. de 30.01.2002 – Rec. 46.135, de 03.05.2001 – Rec. 45.733, e de 20.12.2000 – Rec. 46.372).
Não se contesta que a regra é a de que a Administração, ao intervir na execução dos referidos contratos, o faz através do exercício de direitos potestativos de génese contratual.
Mas nem sempre assim é, pois casos há em que a Administração pratica actos administrativos relativos à execução dos contratos, exercitando uma verdadeira autorictas geral, ou seja, uma estatuição unilateral e autoritária definidora de uma situação individual e concreta.
Por isso a lei prevê, no art. 9º, nº 3 do ETAF a impugnação contenciosa de “actos administrativos destacáveis respeitantes à execução dos contratos administrativos”.
Até porque o contrato administrativo não pode ser concebido à luz de uma concepção relativista e redutora, à luz da qual tudo que se relaciona com o contrato ou a sua execução diz respeito apenas aos contraentes, devendo antes considerar-se que um dos seus traços distintivos, no confronto com os contratos entre particulares, é justamente o da produção de efeitos relativamente a terceiros Alexandra Leitão, “A protecção dos terceiros no contencioso dos contratos da Administração Pública”, Coimbra, 1998, pgs. 56 e segs., e Cadernos de Justiça Administrativa, Nº 25, págs. 23 e segs..
Como se afirmou no citado Ac. de 20.12.2000, “os contratos administrativos têm uma natureza «sui generis», derivada do interesse público que prosseguem, pelo que frequentemente ocorre que os seus termos negociais acolham quaisquer posições de supremacia que à Administração compitam – caso em que a própria estipulação expressa um poder de autoridade cuja origem é, obviamente, contratual.
Para além disso, o critério que pretenda universalmente distinguir a prática de um acto administrativo do exercício de um direito potestativo de raiz negocial tem de abarcar as situações de patologia, pois pode dar-se o caso de a Administração, indo parcialmente além do que uma cláusula por si accionada lhe permitia, agir autoritariamente num domínio em que tal actuação lhe estava rigorosamente vedada. E, numa destas hipóteses, a afirmação de que a parte contrária pode olimpicamente ignorar o que a Administração lhe quer impor, por se tratar de uma dimensão ineficaz de algum direito potestativo exercido, pode revelar-se perigosa, ou mesmo fatal, para os interesses do outro contratante”.
Só pois uma interpretação casuística da pronúncia administrativa, à luz do clausulado contratual e das normas legais e regulamentares que o mesmo convoca, bem como dos efeitos a cuja prossecução tende, permitirá uma correcta caracterização da mesma.
Vejamos então.
O contrato administrativo aqui em causa, para concessão de subsídio a fundo perdido, na sequência de candidatura ao Sistema de Incentivos Regionais (SIR), foi celebrado entre a recorrente e o IAPMEI, ao abrigo do disposto no DL nº 193/94, de 19 de Julho.
O referido Sistema de Incentivos Regionais tem por objectivo, nos termos do art. 1º do citado diploma, “contribuir para o desenvolvimento equilibrado das regiões, incentivando o potencial de desenvolvimento endógeno, através de medidas que contribuam para a criação de emprego e para a diversificação da produção de bens e serviços regionais”, e “abrange os projectos de investimento que visem a criação e a modernização de pequenas e médias empresas e que contribuam para o reforço da base económica das regiões”.
Trata-se claramente, não de um “contrato de colaboração”, o qual visa associar ou comprometer o particular no desempenho de atribuições administrativas, mas sim de um “contrato de atribuição”, com mais fortes amarras ao direito administrativo, ao qual está, por natureza, associada a existência de poderes de autoridade por parte do ente público contratante, contratos esses que “têm por causa-função a atribuição de certos benefícios ao contraente particular em vista de uma actividade que interessa ao contraente público” (M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 1ª edição, Vol. II, pág. 342).
E esta caracterização está claramente plasmada na declaração negocial a que nos reportamos, ressaltando com nitidez das cláusulas insertas no referido contrato.
Veja-se, nomeadamente, o estabelecido na cláusula quinta (Acompanhamento e Fiscalização), que prevê o acompanhamento e fiscalização do cumprimento das obrigações assumidas pelo promotor, “a efectuar pelo IAPMEI e por entidades devidamente mandatadas para o efeito”, através, designadamente, da “realização de auditorias técnico-financeiras ao projecto”, sendo da exclusiva responsabilidade do promotor, nos termos da cláusula sétima (Encargos com o Contrato) todas as “despesas e encargos que resultarem da celebração, cumprimento ou execução do presente contrato”, designadamente o de suportar os próprios “custos de análise e acompanhamento do projecto de investimento efectuado pelo IAPMEI”;
E veja-se também o estabelecido na cláusula décima primeira (Rescisão do Contrato), onde se prevê que o contrato “poderá ser rescindido por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, nos casos previstos no nº 1 do art. 22º do Decreto-Lei nº 193/94, de 19 de Julho”, e que “a rescisão do contrato implica a restituição do subsídio concedido, sendo o promotor obrigado, no prazo de 90 dias a contar da data do recebimento da notificação, a repôr as importâncias recebidas, acrescidas de juros à taxa estabelecida para as dívidas ao Estado e aplicada da mesma forma”.
E o referido nº 1 do art. 22º do DL nº 193/94, de 19 de Julho, dispõe justamente que “o contrato pode ser rescindido por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, sob proposta fundamentada da comissão de selecção, com base nas informações fornecidas pelas entidades mencionadas no nº 2 do artigo 17º” (instituições de crédito ou sociedades financeiras associadas ao SIR mediante contratos-programa com a DGDR), designadamente no caso de “viciação de dados na fase de candidatura e na fase de acompanhamento do projecto, nomeadamente dos elementos justificativos da despesa” [al. c)], dispondo o nº 2 do preceito as implicações resultantes para o promotor da rescisão do contrato pelo ente público, nos termos que foram reproduzidos na citada cláusula décima primeira do contrato.
Resulta de todo o exposto que a previsão legal, vertida no texto negocial gizado à sua luz, de que a Administração podia, por despacho ministerial, rescindir unilateralmente o contrato, designadamente por incumprimento do contratante privado, com base em informações por si recolhidas unilateralmente, denuncia, com toda a clareza, a permissão de uma actuação autoritária traduzida na possibilidade de emissão, em tais situações, de actos administrativos modificativos ou extintivos do que fora acordado.
Por aí se desenha já, com alguma nitidez, que a pronúncia rescisória aqui em causa não terá correspondido ao exercício de um direito potestativo de raiz contratual, mas sim a um modo de conformação autoritária da situação jurídico-administrativa.
E atentando ao conteúdo do referido despacho de rescisão, cremos poder concluir justamente nesse sentido, ou seja, de que o mesmo corporiza a emissão de uma estatuição autoritária por parte do ente público contratante, ou seja, de um acto administrativo.
Importa analisar o respectivo conteúdo.
O despacho em causa homologa o Parecer da Comissão de Selecção, do seguinte teor:
“(...)
O IAPMEI informa que, na sequência dos trabalhos de verificação intercalar ao projecto, verificou-se que foi efectuada uma despesa no âmbito do projecto antes da data da candidatura, no montante de 4.000 contos, que representa 11% do investimento em capital fixo previsto. A despesa em causa é relativa a um adiantamento para aquisição de serviços de 66% do valor da factura n° 52 do fornecedor "..., Ldª".
O n° 2 do art. 5° da Resolução do Conselho de Ministros n° 67/94 estabelece que são admitidos adiantamentos para sinalização até 25% do custo do equipamento; neste caso concreto, mesmo que se aplicasse esta regra à aquisição de serviços, o limite foi largamente ultrapassado, permitindo assim concluir que o projecto foi iniciado antes da data da candidatura, não obstante o promotor ter declarado que não iniciou o projecto em data anterior à permitida na regulamentação aplicável.
Nestes termos, foi infringido o disposto na alínea d) do art. 4° do Decreto-Lei n° 193/94, constituindo motivo de rescisão do contrato de acordo com o disposto na alínea c) do n° 1 do art. 22° do mesmo Decreto-Lei.(...)
Face ao exposto, a Comissão de Selecção submete à homologação da Senhora Ministra do Planeamento a rescisão de contrato celebrado entre o IAPMEI e a empresa "A..., Lda" e a consequente desactivação do incentivo aprovado".
É evidente que a rescisão do contrato assenta numa invocada violação do mesmo por parte do contratante privado, detectada e aferida em informações fornecidas pelas entidades associadas ao SIR, incumbidas pela Administração do acompanhamento e fiscalização do cumprimento das obrigações assumidas pelo promotor.
Violação ou causa rescisória essa que é, assim, “imposta” ao promotor, que sustenta a sua inexistência, referindo ter respeitado integralmente as obrigações contratuais a que se vinculou (foi, aliás, nesse sentido a pronúncia do acórdão sob recurso, em sede de conhecimento de fundo).
A pronúncia rescisória da Administração começa, pois, por ter na sua base a imposição contratual do acompanhamento e fiscalização do cumprimento das obrigações assumidas pelo promotor, por parte de entidades que lhe estão associadas; e assenta num juízo de incumprimento do contrato formulado com base em informações veiculadas por essas mesmas entidades, em resultado de auditorias ao projecto, assim convocando uma causa de rescisão contratual a que subjaz uma apreciação e interpretação unilateral de conteúdos normativos.
Acresce que o despacho em causa não se confina a uma pronúncia de mera rescisão do contrato, determinando ainda, autoritariamente, e por acréscimo, a desactivação do incentivo aprovado.
Tudo aponta, pois, no sentido de que se quis conferir à Administração um poder de autotutela declarativa que extravasa dos limites normais da actuação potestativa no âmbito dos contratos, e que é típica do exercício de poderes de autoridade inerentes aos actos administrativos.
Ao decidir neste sentido, o acórdão impugnado fez correcta aplicação do direito, pelo que, não tendo sido violadas as normas legais invocadas pela agravante, improcede a respectiva alegação.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Sem custas.
Lisboa, 16 de Outubro de 2003.
Pais Borges – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Vítor Gomes – Santos Botelho
