01969/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Os n.º 10, 11 e 12 do artigo 18º do Decreto-Lei n.º 323/89, de 26.9, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 34/93, de 13.2, deve ser interpretado no sentido de que não se reconhece direito a indemnização ao dirigente que se encontrava com a comissão de serviço suspensa, por estar a exercer o cargo de presidente de câmara municipal, e que na data da extinção do serviço de que era dirigente continua nesse cargo público.

Acordam em subsecção, na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., com os sinais dos autos, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 18 de Setembro de 1998, do Secretário Regional da Educação e Assuntos Sociais dos Açores, que lhe indeferiu um pedido de indemnização formulado com base no disposto no n.º 10 do artigo 18.º do DL n.º 323/89, de 26/9, na redacção introduzida pelo DL n.º 34/93, de 13/2.

1.2. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, foi negado provimento ao recurso.

1.3. Inconformado, o impugnante deduziu o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações concluiu:

«1- À data da cessação da comissão de serviço do recorrente, a contagem do respectivo prazo estava suspensa (nº 2 do art. 6º do referido DL 324/89).

2- Se a comissão de serviço do recorrente não tivesse cessado por extinção do respectivo cargo, quando o recorrente voltasse às suas funções administrativas reataria a contagem daquele prazo.

3- O recorrente tinha uma expectativa remuneratória legítima quanto a retomar o seu cargo dirigente, quando abandonasse as funções que actualmente exerce, completando o período restante da respectiva comissão de serviço.

4- O Acórdão recorrido não terá considerado que a contagem do prazo da comissão de serviço do recorrente se encontrava suspensa quando se extinguiu o respectivo serviço e cessou a comissão de serviço.

5- Ao invés do que se lê no Acórdão recorrido, está em causa um efectivo prejuízo patrimonial, relativo a uma expectativa remuneratória legítima, fundada no direito de retomar a contagem do prazo da comissão de serviço.

6- O prejuízo do recorrente tem natureza patrimonial e traduz-se em ter ele perdido a possibilidade de, no futuro, retomar o seu cargo dirigente e de, assim, estar impedido de exercer o seu direito de completar o período que lhe faltava da respectiva comissão de serviço, com o estatuto remuneratório correspondente.

7- O recorrente tem direito a uma indemnização correspondente à diferença entre a remuneração do cargo dirigente cessante e a da categoria do funcionário (n.º 10 do art. 18° do DL 324/89, na redacção conferida pelo DL 34/93).

8- Da conjugação do n° 2 do art. 6° com o nº 10 do art. 18° do DL 323/89, na redacção do DL 34/93, resulta que não há lacuna na lei, mas antes a regra que impõe o pagamento da indemnização em questão.

9- Ao negar a indemnização requerida, o despacho impugnado não interpretou nem aplicou a lei de forma correcta, pelo que sofre do vício de violação de lei, por inobservância do disposto no n° 2 do art. 6.º e no n° 10.º do art. 18.º do mencionado diploma legal.

10- Independentemente disso, o mesmo despacho defraudou a confiança legitimamente criada pela Administração acerca da compensação a ser recebida pelo recorrente na falta de retomada da contagem, entretanto suspensa, do prazo da comissão de serviço.

11- Também por isso, o despacho impugnado sofre do vício de violação de lei, por desrespeito do princípio da boa-fé, consagrado na alª a) do n.º 2 e no n.º 1 do art. 6°-A do Código do Procedimento Administrativo e no n.º 2 do art. 266.º da Constituição.

12- Assim, deve o recurso proceder, revogando-se o Acórdão recorrido e, em conformidade, deve anular-se o despacho impugnado, pelos referidos vícios de

violação de lei, arguidos numa relação de subsidiariedade».

1.4. O autor do acto administrativo não contra-alegou.

1.5. O EMMP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, referindo, nomeadamente:

«A decisão recorrida apoia-se, fazendo apelo à analogia, na letra do disposto no n.º 11 do preceito [art. 18.º do DL 323/89], segundo o qual, o direito à indemnização em causa só é reconhecido nos casos em que à cessação da comissão de serviço não se siga imediatamente nova nomeação em cargos dirigentes, para concluir em sentido desfavorável à pretensão do recorrente.

E pensamos que correctamente, tanto mais que no mesmo sentido aponta o pensamento do legislador ao pretender compensar os dirigentes que deixaram de exercer o cargo por virtude da extinção ou reorganização do serviços de prejuízos que tal situação lhes causou, prejuízos que, aliás, o recorrente não demonstrou, como bem se faz realçar no mesmo acórdão, apoiando-se na factualidade apurada nos autos».

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. O acórdão impugnado deu como assente a seguinte factualidade

«A- Em 1 de Fevereiro de 1989, o recorrente foi nomeado, em comissão de serviço, Chefe de Divisão de Gestão Financeira e Aprovisionamento do Quadro de Pessoal da Direcção Regional de Saúde, funções que exerceu até 1 de Novembro de 1992.

B- Entre 2 de Novembro de 1992 e 2 de Janeiro de 1994 foi deputado à Assembleia Legislativa Regional dos Açores.

C- A partir de 3 de Janeiro de 1994 passou a exercer as funções de Presidente da Câmara Municipal de Praia da Vitória.

D- O Decreto Regulamentar Regional n° 11/98-A, de 5 de Maio, extinguiu a Divisão de Gestão Financeira e Aprovisionamento, de que o recorrente fora Chefe entre 1 de Fevereiro de 1989 e 1 de Novembro de 1992.

E- Em 4 de Setembro de 1998 o recorrente requereu ao Secretário Regional da Educação e Assuntos Sociais (Açores) o seguinte:

"(...) Em 1 de Fevereiro de 1989 fui nomeado Chefe de Divisão de Gestão Financeira e Aprovisionamento do Quadro de Pessoal da Direcção Regional de Saúde, cargo que exerci até 1 de Novembro de 1992, altura em que fui eleito Deputado à Assembleia Legislativa Regional dos Açores.

Nos termos do art 6º, n° 1 al a) do Dec-Lei n° 323/89, de 26-9, ficou suspensa a minha Comissão de Serviço que vinha a exercer.

Desde 3 de Janeiro de 1994 até à presente data exerço funções de Presidente da Câmara Municipal da Praia da Vitória, mantendo-se suspensa a minha Comissão de Serviço, nos termos da legislação supramencionada.

Com a entrada em vigor, em 6 de Maio de 1998, do Decreto Regulamentar Regional n° 11/98-A, foi extinta a Divisão de Gestão Financeira e Aprovisionamento.

Face ao exposto e tendo em conta o art. 18º, nº 10, do Decreto-Lei n° 34/93, de 13/02, que regula a forma de assegurar as expectativas remuneratórias dos dirigentes até ao termo da Comissão de Serviço, salvaguardando o direito ao “vencimento, venho requerer a indemnização a que tenho direito, correspondente à diferença remuneratória entre o Cargo de Chefe de Divisão e a Categoria de Técnico Superior Principal, por um período de 1 ano, incluindo o subsídio de Férias e o subsídio de Natal, uma vez que para o términos da minha Comissão de Serviço, ficou a faltar mais de 1 ano (...)”.

F- Esse requerimento foi indeferido pelo despacho, de 18 de Setembro de 1998, da autoridade recorrida, com fundamento na informação constante de fls 7 a 10 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido».

2.2.1. A questão objecto do presente recurso consiste em saber se o recorrente, que tinha suspensa a sua comissão de serviço como Chefe de Divisão de Gestão Financeira e Aprovisionamento do Quadro de Pessoal da Direcção Regional de Saúde, nos termos do artigo 6º do DL 323/89 de 26.09, por se encontrar a exercer o cargo de Presidente da Câmara Municipal da Praia da Vitória, tem direito a receber a indemnização prevista no artigo 18°, n.º 10, do DL n.º 323/89, na redacção introduzida pelo DL 34/93 de 13.02, considerando que em 6 de Maio de 1998, pelo Decreto Regulamentar Regional n° 11/98-A, foi extinta aquela Divisão e, assim, cessou a respectiva comissão de serviço.

O recorrente atacou contenciosamente o acto de indeferimento do pedido, que formulou ao abrigo do n.º 10 do artigo 18.º do DL n.º 323/89.

O acórdão agora em crise analisou a questão sob diversas perspectivas, sendo o resultado coincidente na falta de razão do recorrente.

Nas alegações, o agravante reitera a posição anteriormente manifestada, insistindo na sua expectativa remuneratória legítima, e defende inexistir qualquer lacuna na lei.

Diversamente do recorrente, o acórdão do Tribunal Central Administrativo julgou que a sua situação não integra aquelas para as quais, no intuito de proteger a expectativa legítima de remuneração, o estatuto dos dirigentes de 1989 consagrou o direito de indemnização.

Vejamos.

2.2.2. Das conclusões 1 a 9 da alegação.

2.2.2. 1. Como pano de fundo das normas do artigo 18.º, n.º 10, 11 e 12.º do DL n.º 323/89, na redacção do DL 34/93, que respeitam à indemnização dos dirigentes, está o prejuízo resultante do não completamento do período normal da comissão de serviço. O objectivo das normas é a compensação desse prejuízo.

Empossado num certo cargo, para um período x, o dirigente pode assumir compromissos, realizar despesas, tendo em conta o seu estatuto remuneratório durante esse período. Se, por circunstâncias para as quais o dirigente não contribui - extinção ou reorganização da respectiva unidade orgânica do serviço respectivo – a comissão cessa antes do prazo normal, e se, em resultado dessa cessação o interessado vê diminuído o seu estatuto remuneratório, é razoável admitir o ressarcimento da sua expectativa remuneratória.

Esse ressarcimento podia, no entanto, ser deixado para discussão nos termos normais do direito a indemnização.

A lei preferiu, todavia, padronizar os termos de ressarcimento desse prejuízo, no próprio estatuto dos dirigentes, no citado artigo 18.º.

Ora, nos termos desta regulamentação, não se reconhece prejuízo a ressarcir se o dirigente imediatamente a seguir à cessação da comissão, por extinção ou reorganização do serviço, vem a ser nomeado para novo cargo dirigente. Nesta regulamentação, e segundo a sua letra (diversamente do que passou a ficar expresso no estatuto aprovado pela Lei n.º 49/99 - artigo 32.º, n.º 11 – e, presentemente, no estatuto aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro - artigo 26.º, n.º 4), nem sequer se torna necessário que o novo cargo seja do mesmo nível do anterior.

Entende a lei que não se verifica o prejuízo que pretende compensar, o que se compreende, sem dificuldade, se o interessado continuou o desfrutar de cargo do mesmo nível ou passou, mesmo, a desfrutar de cargo de nível superior.

Por isso, o prejuízo que visa suprir não se verifica, e, assim, aquele diploma legal, na redacção de 1993, não contempla para essas situações qualquer indemnização, porque considera que nenhum prejuízo se verifica.

Este é o regime do estatuto dos dirigentes.

Problema diverso é o de saber se este regime é o único que pode ser invocado pelos interessados, se os interessados não podem deduzir acção de condenação em indemnização por danos, a invocar e provar nos termos gerais de direito.

Mas essa questão não está em debate, já que o pedido foi formulado ao abrigo do estatuto dos dirigentes e o recorrente apenas discorda da interpretação realizada desse Estatuto.

2.2.2. 2. No caso, à data da extinção do serviço de que era chefe de divisão, o recorrente encontrava-se com a comissão de serviço suspensa em virtude do exercício do cargo de Presidente da Câmara Municipal da Praia da Vitória.

Se o recorrente, à data da extinção daquele serviço, estivesse no exercício das funções de chefe de divisão teria, em princípio, direito à indemnização da lei nos termos genericamente previstos no artigo 18.º, n.º 10, do citado DL 323/89. Mas, como expressa o n.º 11 do mesmo artigo, esse direito só seria reconhecido se à cessação não sucedesse imediatamente nova nomeação em cargos dirigentes.

O recorrente, apesar de estar com a comissão de serviço suspensa, viu-a terminada do mesmo modo que veria se estivesse em exercício de funções. Por isso, também teria direito à indemnização, nas mesmas condicionantes, isto é, se imediatamente a seguir não fosse nomeado para novo cargo dirigente.

Ora, em termos substanciais, o problema é o mesmo, seja quando imediatamente após a cessação da comissão de serviço o interessado é nomeado para novo cargo, seja quando na data da cessação da comissão o interessado já se encontra em novo cargo, caso em que, diga-se, ainda mais claramente não há qualquer hiato configurador de prejuízo.

Note-se que o regime previsto na lei não pode ser interpretado de maneira a admitir um enriquecimento sem causa. E tendo por base a proibição do enriquecimento sem causa é que a lei vem dispor que se tiver sido atribuída a indemnização - por não se ter imediatamente seguido à cessação da comissão novo exercício de funções dirigentes - haverá lugar a reposição da importância correspondente se o interessado ainda vier a ser nomeado para cargos dirigentes no período abrangido pela indemnização recebida (artigo 18.º, n.º 12).

O tribunal respondeu ao problema:

“O legislador não previu, de forma expressa, qual a situação dos funcionários que, com a comissão de serviço suspensa relativamente a um cargo entretanto extinto, se encontravam já a exercer um outro cargo dirigente (alíneas c) e d) do art. 6° do Dec. Lei n° 323/89), nem a dos que, em idênticas circunstâncias, se encontravam já a exercer um dos cargos referidos nas alíneas a) e b) do n° 1 do referido art. 6 do Dec. Lei n° 323/89.

Mas a analogia dos casos é evidente: se o legislador estabeleceu a perda do direito à indemnização por parte de quem seja imediatamente nomeado para novo cargo dirigente, o mesmo haveria de querer, se tivesse previsto, para os casos de funcionários já anteriormente nomeados para cargos dirigentes, devendo tal solução aplicar-se aos funcionários que se encontrem a exercer cargos políticos, como é o caso do recorrente.

Por outro lado, da leitura dos referidos números do art. 18° resulta claro que a razão de ser da previsão legal de um direito de indemnização é a vontade de compensar os dirigentes que tinham uma expectativa de desempenhar os respectivos cargos até ao termo dos correspondentes períodos de duração do prejuízo de, por motivos alheios à sua vontade é que se prendem com o interesse público, deixarem de auferir o cargo e de auferir a correspondente remuneração.”

Diz o recorrente que não há qualquer lacuna.

Admite-se que o recorrente tem razão quanto à inexistência de lacuna, mas não no sentido que propõe.

A inexistência de lacuna, que se aceitará, reforçará a solução obtida pelo acórdão.

É que, afigura-se resultar ainda da letra da lei a exclusão de indemnização nas situações em já se verifica exercício de cargo de dirigente.

A letra da lei não o expressou autonomamente porque o texto, “O direito à indemnização prevista no número anterior só é reconhecido nos casos em que á cessação da comissão de serviço não se siga imediatamente nova nomeação em cargos dirigentes” contém, na exclusão, uma nomeação que já tenha ocorrido.

Todavia, o recorrente não estava nomeado nem exercia “cargo dirigente”, antes cargo político, presidência de câmara municipal.

Aqui, pode colocar-se, novamente, a interrogação sobre se há lacuna, e, então, se é possível a integração por analogia, ou se, já não em termos de interpretação declarativa lata, mas de interpretação extensiva, se deve considerar prevista a mesma solução.

É interrogação que não é relevante, pois que, quanto ao resultado, seja por integração de lacuna, com aplicação de analogia, seja configurando a interpretação extensiva, por o legislador ter dito menos do que queria, não se descortina censura para a solução a que chegou o acórdão, pelas razões nele expostas e aqui reforçadas

Diga-se, aliás, que aquela expressão gramatical, por defeito, veio a ser colmatada no novo estatuto dos dirigentes, aprovado pela Lei n.º 2/2004, de 15 de Janeiro, quando no artigo 26.º e, por referência a este, no artigo 27.º, elimina o direito de indemnização face ao imediato exercício de “funções dirigentes”, como face ao imediato exercício de outro cargo público com o nível remuneratório igual ou superior.

2.2.3. Das conclusões 10 e 11.

O recorrente não tem razão na alegação de violação do princípio da boa-fé.

A Administração age, no campo do reconhecimento de indemnização aos dirigentes, no uso de poderes estritamente vinculados, sem qualquer margem de discricionariedade, pelo que não há lugar ao apelo a este princípio.

O tribunal, ao não acolher a alegada violação do princípio da boa-fé pela Administração, também não pode ter errado, pois o erro que poderia existir situava-se na identificação e interpretação das normas que julgou aplicáveis, matéria sobre a qual já nos pronunciámos.

3. Nos termos expostos, nega-se provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente:

Taxa de justiça: 400 euros;

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 30 de Março de 2004

Alberto Augusto Oliveira – Relator – Políbio Henriques – Rosendo José