0315/15 - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo sido expressamente invocada a exceção de inimpugnabilidade do ato em sede de recurso de acórdão do TAF, proferido no saneador, padece de nulidade por omissão de pronúncia a decisão do TCentral, ao omitir qualquer pronúncia sobre a mesma, não obstante a mesma questão não ter sido invocada em 1ª instância.

1- ÁREA METROPOLITANA DO PORTO vem interpor recurso de revista ao abrigo do art. 150º do CPTA, do Acórdão do TCA N, proferido em 20.11.2014, que negou provimento ao recurso do acórdão do TAF do Porto, que indeferiu a reclamação do despacho saneador-sentença, de 12.07.2012, e julgou procedente a ação administrativa especial, movida pelo Ministério Público, para declaração de nulidade da deliberação, de 29.01.2010, da Junta Metropolitana do Porto, pontos 1 e 3- A) e B), tendo como contra-interessados a Junta Metropolitana do Porto, o Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto e o 1.º Vice-Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto. Para tanto conclui as suas alegações da seguinte forma: O presente recurso de revista tem por objeto a impugnação do douto Acórdão do TCAN, datado de 20/11/2014, que julgou improcedente o recurso interposto pela ora Recorrente contra o Acórdão do TAF do Porto, datado de 24/09/2013, que tinha indeferido a reclamação apresentada contra o douto despacho saneador-sentença, datado de 12/07/2012, e julgado procedente a ação administrativa especial intentada pelo Ministério Público junto ao TAF do Porto, anulando a deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 quanto aos seus pontos n.ºs 1 e 3, alíneas a) e b). II. A Recorrente manifesta sua total discordância quanto ao mérito da decisão proferida pelo Tribunal a quo, porquanto entende, em primeiro lugar, o ato de delegação de competências – enquanto ato com eficácia meramente interna, que apenas respeita a relações interorgânicas em matéria de organização administrativa –, não podia ser objeto de impugnação autónoma pelo Ministério Público, dado que o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA assim o impedia em razão da inimpugnabilidade contenciosa desse mesmo ato. III. Consequentemente, sendo a inimpugnabilidade do ato uma exceção dilatória insuprível e de conhecimento oficioso, que foi expressamente invocada em sede de recurso de apelação do douto Acórdão do TAF do Porto (ver conclusões IV a VI), devia o Tribunal a quo ter revogado a decisão de primeira instância, absolvendo a Ré da instância (cfr. artigo 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA). Sucede, porém, que, não obstante existir uma linha doutrinal e Jurisprudencial que pacificamente qualifica o ato de delegação como ato interno e o considera, por isso, autonomamente inimpugnável, o Tribunal a quo não se pronunciou sequer sobre esta questão prévia, incorrendo, para além do mais, em omissão de pronúncia, geradora da nulidade do seu Acórdão (cfr. artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do NCPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA). Não podia, portanto, o Tribunal a quo, nem o TAF do Porto, ter anulado a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto, dado não possuir, em concreto, poderes jurisdicionais para este efeito. E, ao fazê-lo, violou, para além do mais, a norma do artigo 4.º do ETAF e o princípio constitucional da separação de poderes (artigo 111.º, n.º 1 da CPR). Sem prescindir, e por dever de ofício, deve-se considerar que a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 é plenamente válida e eficaz, tendo sido cumpridas todas as normas aplicáveis ao instituto da delegação interna de competências no âmbito das áreas metropolitanas. II. Pretende-se através do presente recurso, que, sendo julgados procedentes os vícios de violação de lei processual e de lei substantiva explicitados nas presentes alegações, o Tribunal ad quem proceda a revogação do Acórdão do Tribunal a quo , mantendo a Deliberação da Junta Metropolitana na ordem jurídica e absolvendo a Ré da instância ou do pedido, como se impõe. III. O presente recurso de revista tem por fundamento a violação de normas jurídico-administrativas de fonte legal e de natureza jurídico-processual e jurídico-material. O Tribunal a quo ao anular um ato de delegação de poderes com eficácia meramente interna, e ao não pronunciar-se, como era devido por ser de conhecimento oficioso, sobre a inimpugnabilidade autónoma do mesmo, violou, pelo menos, as normas dos artigos 51.º, n.º 1, 89.º, n.º 1, alínea c) e 95.º do CPTA, bem como as normas dos artigos 4.º do ETAF e 110.º, n.º 1 da CRP, pois, não possuía poderes jurisdicionais bastantes para apreciar a legalidade do ato e, muito menos, para o anular. Para além disso, sendo a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato de conhecimento oficioso, a omissão do conhecimento (prévio) da mesma é geradora de violação de lei processual, a saber, pelo menos, dos artigos 89.º, n.º 1, alínea c) e 95.º, n.º 1 do CPTA, incorrendo, assim, em omissão de pronúncia, geradora da nulidade do Acórdão recorrido (cfr. artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do NCPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA). VI. Por outro lado, o Tribunal a quo, ao considerar inválida a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, com fundamento em alegada falta de lei habilitante, procedeu a uma errada determinação das normas aplicáveis à repartição interna de competências nas áreas metropolitanas, bem como, quanto às normas que aplicou, a uma errada interpretação e aplicação, com consequente violação, pelo menos, dos artigos 7.º , 15.º , n.º 2, 18.º , n.º 1, alínea g) , da Lei n.º 46/2008 , 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99 , e 35.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 36.º do CPA, bem como, dos princípios constitucionais da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2 da CRP), da autonomia de organização dos municípios e das áreas metropolitanas, e ainda dos princípios da unidade, eficácia e eficiência da gestão administrativa e financeira ( artigo 267.º , n.º 2 e 5 da CRP e 10.º do CPA ), ao abrigo dos quais compete às estruturas administrativas definirem o seu modelo de organização interna e, por via do instituto da delegação interorgânica intrasubjetiva, o sistema de repartição de competências, tendo em vista uma gestão adequada e operacional dos interesses públicos locais. VII. Considerando todo o alegado nos artigos 32.º a 60.º da fundamentação de admissão do recurso junto com o requerimento de interposição do mesmo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, deve-se concluir que existe uma imperiosa necessidade de o presente recurso de revista ser admitido de modo a assegurar uma melhor aplicação do Direito Processual e do Direito da Organização Administrativa, designadamente para se determinar o sentido e o alcance do conceito de ato administrativo contenciosamente impugnável pela via da ação administrativa e assim se delimitar com rigor a fronteira da jurisdição administrativa. VIII. Considerando todo o alegado nos artigos 61.º a 71.º da fundamentação de admissão do recurso junto com o requerimento de interposição do mesmo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para todos os devidos efeitos, deve-se concluir que as questões que conformam o objeto do presente recurso se revelam de magna importância para a comunidade jurídica portuguesa, tornando-se necessária a imediata revogação do Acórdão do Tribunal a quo, de modo a evitar a verificação de graves danos para a Área Metropolitana do Porto e para todos os operadores económicos que com esta se relacionaram, assegurando-se, ainda, a segurança e certeza do tráfego jurídico. A Área Metropolitana do Porto (Recorrente), à data dos factos, assumia a natureza jurídica de pessoa coletiva de direito público (administrativo), cujo substrato assentava na associação obrigatória dos municípios integrados na NUTS III do grande Porto e de Entre Douro e Vouga (cfr. artigo 2.º da Lei n.º 46/2008 , de 27/08). Daqui se conclui que, sendo a Área Metropolitana do Porto uma entidade administrativa, os seus órgãos têm natureza administrativa, e a sua organização e atividade encontram-se regulados, em primeira linha, pelo regime especial constante da Lei n.º 46/2008 , de 27/08, bem como pelo regime geral de organização e gestão das entidades administrativas autónomas e locais, designadamente, pelo CPA e pelos princípios constitucionais da organização e atividade administrativa (cfr. artigos 266.º e 267.º da CRP), e ainda, subsidiariamente, pelo regime aplicável aos órgãos municipais (cfr. artigo 7.º da Lei n.º 46/2008 ). XI. A Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 tinha por objeto à delegação de competências em matéria de autorização da realização de despesas e da prática de atos conexos para o seu presidente e vice-presidentes e para o presidente da Comissão Executiva Metropolitana. Ou seja, tal ato deve qualificar-se como uma delegação (interna) de competências entre órgãos de uma mesma pessoa coletiva administrativa. XII. A delegação (interna) de competências deve descrever-se como "o acto pelo qual um órgão da Administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria" (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3.ª edição, 2006, pág. 839). XIII. Deve-se concluir que, nesta matéria, “ A normalidade é que um órgão competente possa delegar a sua competência noutro órgão ou agente. Só assim não será quando se estiver perante competências indelegáveis por determinação da lei ou por natureza ” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/12/2011, proferido no processo n.º 0924/10). XIV. Deve-se concluir que a Deliberação de delegação de poderes da Junta Metropolitana do Porto não é vedada, proibida, pela Lei (especial) n.º 46/2008 e encontra o seu fundamento imediato nesta mesma lei e no artigo 35.º do CPA . XV. Deve-se concluir, conforme explanado nos artigos 33.º a 35.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, tem por fundamento a autonomia de organização interna das entidades administrativas e o princípio da desconcentração de poderes, tendo por função descongestionar o órgão de topo da Recorrente, permitir uma gestão administrativa e financeira mais ágil, eficaz e eficiente, reforçando ainda o controlo político-administrativo dessa mesma gestão pelos municípios. XVI. Considerando o entendimento doutrinal e Jurisprudencial maioritário, temos de concluir que a delegação de poderes é um mecanismo que respeita apenas e tão só à organização interna da pessoa coletiva; matéria essa que, embora sujeita aos ditames do Direito (princípio da juridicidade), constitui ainda o núcleo duro da “reserva de Administração”, por princípio geral, subtraída ao âmbito da jurisdição administrativa e do Ministério Público. XVII. O ato de delegação de competências deve ser qualificado como ato administrativo, ainda que imperfeito quanto à sua estrutura interna, pois, comporta-se esse, em certa medida, como um ato normativo, embora não o sendo (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo , vol. I, cit., págs. 838 e segs.; José Manuel Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo , vol. I, Lisboa, Danúbio, 1982, págs. 216 e segs.; Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português , AAFDL, 1987, pág. 167; Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo , vol. I, Almedina, 1980, pág. 274; Mário Esteves de Oliveira/ Pedro Costa Gonçalves/João Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado , 2.ª edição, Almedina, 2007, pág. 215). XVIII. A delegação de poderes é um ato individual, em que o único destinatário da mesma é o órgão ou agente delegado, que dá origem a uma relação (juridicamente) de tipo organizatório, intraadministrativa, intrasubjetiva e interorgânica, que liga um órgão a outro órgão ou agente da mesma pessoa coletiva e cujo conteúdo, do lado ativo, está densificado pelos poderes próprios que o CPA atribui ao delegante, sendo tal relação, portanto, puramente interna. XIX. Por isso, a esmagadora maioria da doutrina defende, sem quaisquer dúvidas ou reservas, que o ato de delegação (intrasubjetiva) de competências é um ato (administrativo) interno, isto é, um ato administrativo com eficácia meramente interna (Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo , vol. II, 2.ª edição, Almedina, 2011, pág. 274; Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português , cit., pág. 172; Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo I, cit., pág. 274). XX. Essa mesma doutrina conclui, pacificamente, que, sendo um ato interno, o ato de delegação é contenciosamente inimpugnável, isto é, que o ato de delegação de competências não pode ser impugnado autonomamente (Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português , cit., pág. 172; Mário Esteves de Oliveira, Direito Administrativo I, cit., pág. 274; Mário Esteves de Oliveira/Pedro Costa Gonçalves/João Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Comentado, cit., pág. 216). XXI. A Jurisprudência dos Tribunais Superiores é também perentória ao afirmar que o ato de delegação interna de competências não pode ser impugnado autonomamente, ou seja, que se trata de um ato inimpugnável no seio da Jurisdição Administrativa e Constitucional (entre outros, Acórdão do Tribunal Constitucional de 05/12/2001, processo n.º 349/01; e os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 14/03/1991, recurso n.º 27 838, de 12/02/1981 e, mais recentemente, de 04/03/2009, processo n.º 0211/08). XXII. Logo, considerando que o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA apenas permite a impugnação de atos administrativos com eficácia externa, e devendo concluir-se que o ato de delegação tem apenas eficácia interna, mais não resta do que constatar que a Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010 conforma um ato contenciosamente inimpugnável. XXIII. O Tribunal a quo, ao anular um ato contenciosamente inimpugnável, e, portanto, insuscetível de anulação judicial, violou frontalmente a norma do artigo 51.º, n.º 1 do CPTA, bem como a norma do artigo 4.º do ETAF, na medida em que não possuía poderes jurisdicionais para proferir aquela decisão judicial. Do mesmo passo, foi violado o princípio da separação de poderes (artigo 110.º, n.º 1 da CRP), tendo o Tribunal a quo extravasado o âmbito da jurisdição administrativa. XXIV. A inimpugnabilidade do ato administrativo constitui exceção dilatória nominada, insuprível – pois não é possível tornar o ato impugnável se, na sua essência, ele não o for – e de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento de mérito da causa e importa necessariamente a absolvição da Ré da instância (artigo 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA). XXV. Sendo a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato de conhecimento oficioso, e tendo sido a mesma invocada expressamente, verifica-se que existe uma omissão de pronúncia geradora da nulidade do Acórdão do TCAN (cfr. artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do NCPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA). XXVI. Não obstante, considerando o alegado nos artigos 57.º e 58.º das alegações, deve-se concluir que estão reunidas todas as condições para o Tribunal ad quem proceder a revogação do Acórdão do TCAN, julgando por si a procedência da exceção de inimpugnabilidade do ato administrativo e, consequentemente, absolvendo a Ré Área Metropolitana do Porto da instância (cfr. artigos 51.º, n.º 1 e 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA). XXVII. Se o Tribunal ad quem julgar procedente a exceção de inimpugnabilidade da Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010, a apreciação das questões referentes à validade desta delegação interna de competências ficam prejudicadas: se o ato é inimpugnável, apenas resta anular o Acórdão recorrido e absolver a Ré da instância. Mas, e só por dever de ofício, importa reiterar que o mesmo é, em qualquer caso, plenamente válido e eficaz. XXVIII. O Tribunal a quo revelou, no Acórdão recorrido, por um lado, uma errada compreensão do modelo de organização das áreas metropolitanas e, por outro, uma errada interpretação e aplicação das normas reguladoras da atribuição e repartição de competências em matéria de gestão administrativa e financeira. XXIX. A interpretação e aplicação das normas de organização interna constituem matéria reservada à própria entidade administrativa, cabendo só a esta determinar qual a melhor forma de se organizar e de atuar, desde que sejam cumpridas as normas jurídicas aplicáveis. XXX. A avaliação do mérito (oportunidade e conveniência) de uma desconcentração de poderes é uma matéria que apenas respeita aos órgãos da pessoa coletiva e aos próprios municípios, sendo intolerável que uma entidade externa se pronuncie sobre um ato que, por seu fundamento e alcance jurídico, respeita à discricionariedade de organização da Área Metropolitana do Porto. XXXI. Deve-se concluir que, à data dos factos, é a Junta Metropolitana do Porto que assumia a natureza de órgão executivo, com competência para a autorização da realização de despesas com locação e aquisição de bens e serviços sem limite de valor (cfr. artigo 18.º , n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 197/99 ). XXXII. A Comissão Executiva Metropolitana era concebida, na vigência da Lei n.º 46/2008 , como uma estrutura permanente destinada a dar apoio em matéria executiva à Junta Metropolitana. Era composta por técnicos habilitados e experientes (“gestores”), nomeados e exonerados pela Junta Metropolitana após ratificação da Assembleia Metropolitana; e a sua função consistia em permitir descongestionar a Junta Metropolitana e agilizar e operacionalizar a gestão administrativa e financeira da Área Metropolitana, mas sempre sob o apertado controlo dos municípios associados através da Junta Metropolitana e da Assembleia Metropolitana. XXXIII. Do exposto, nomeadamente, nos artigos 94.º a 102.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, deve concluir-se que a delegação de competências operada pela Junta Metropolitana no seu Presidente (ponto 1 da Deliberação de 29/01/2010) é plenamente válida e eficaz, encontrando no artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99 a sua norma de habilitação. XXXIV. Caso assim não se entenda, e sem conceder, do exposto nos artigos 103.º a 120.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, deve concluir-se que a supra citada delegação de poderes encontra a sua norma habilitante no n.º 3 do artigo 35.º do CPA . XXXV. Um ato de administração, para ser qualificado como de administração ordinária, não depende de um qualquer critério quantitativo e, por outro lado, não existe consenso suficiente para se definir um elemento qualitativo que permita realizar um exercício seguro de qualificação jurídica. Tudo depende, portanto, da análise das atribuições da pessoa coletiva, da sua atividade habitual e de outros elementos factuais. XXXVI. Não pode um Tribunal, sem qualquer elemento factual e apenas com base numa citação doutrinal (que não tem valor normativo), considerar que o ato em causa não é de administração ordinária. Apenas aos próprios órgãos da pessoa coletiva cabe, no âmbito da sua esfera de discricionariedade organizativa, interpretar o conceito indeterminado de administração ordinária e determinar, concretamente, se um certo ato é ou não de administração ordinária. XXXVII. Do alegado nos artigos 121.º a 124.º das presentes alegações, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, deve-se concluir, em qualquer caso, que a delegação de competências exarada no ponto 1. da Deliberação da Junta Metropolitana do Porto é válida e eficaz e que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação, e consequente violação de lei substantiva, mais especificamente das normas constantes dos artigos 35.º , n.º 1 e 36.º , n.º 1 do CPA , 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 197/99 , e 15.º, n.º 2 da Lei n.º 46/2008 e 30.º dos Estatutos da Área Metropolitana do Porto. XXXVIII. Do alegado nos artigos 126.º a 140.º das presentes alegações, deve-se concluir que os pontos 3, alíneas a) e b) da Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010 são plenamente válidos e eficazes, encontrando o seu imediato fundamento (habilitação) na norma do artigo 18.º , n.º 1, alínea g) da Lei n.º 46/2008 , de 27/08, bem como no n.º 2 do artigo 35.º do CPA . XXXIX. Assim, incorre o Acórdão do Tribunal a quo , também nesta parte, em erro de julgamento de direito, por errada interpretação e aplicação, e consequente violação de lei substantiva, designadamente das normas constantes dos artigos 35.º , n.ºs 1 e 2 do CPA , 18.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 197/99 , e 18.º, n.º 1, alínea g) da Lei n.º 46/2008 . XL. Pelo exposto, todas as delegações de competências da Junta Metropolitana exaradas na Deliberação deste órgão, nos seus pontos 1 e 3, alíneas a) e b), datada de 29/01/2010, são plenamente válidas e eficazes. XLI. Concluindo, o Tribunal a quo, ao julgar improcedente o recurso de apelação e ao anular a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, e ao não pronunciar-se, como era devido por ser de conhecimento oficioso, sobre a inimpugnabilidade da mesma, violou, pelo menos, as normas dos artigos 51.º, n.º 1, 89.º, n.º 1, alínea c) e 95.º do CPTA, bem como as normas dos artigos 4.º do ETAF e 110.º, n.º 1 da CRP, pois, não possuía poderes jurisdicionais bastantes para apreciar a legalidade do ato e, muito menos, para o anular. XLII. Para além disso, sendo a exceção dilatória de inimpugnabilidade do ato de conhecimento oficioso, a omissão do conhecimento (prévio) da mesma é geradora de violação de lei processual, a saber, pelo menos, dos artigos 89.º, n.º 1, alínea c) e 95.º, n.º 1 do CPTA, incorrendo, assim, em omissão de pronúncia, geradora da nulidade do Acórdão recorrido (cfr. artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do NCPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA). XLIII. O Tribunal a quo, ao considerar inválida a Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, com fundamento em alegada falta de lei habilitante, procedeu a uma errada determinação das normas aplicáveis à repartição interna de competências nas áreas metropolitanas, bem como, quanto às normas que aplicou, a uma errada interpretação e aplicação, com consequente violação, pelo menos, dos artigos 7.º , 15.º , n.º 2, 18.º , n.º 1, alínea g), da Lei n.º 46/2008 , 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99 , e 35.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 36.º do CPA, bem como, dos princípios constitucionais da desconcentração administrativa (artigo 267.º, n.º 2 da CRP), da autonomia de organização dos municípios e das áreas metropolitanas, e ainda dos princípios da unidade, eficácia e eficiência da gestão administrativa e financeira ( artigo 267.º , n.º 2 e 5 da CRP e 10.º do CPA ). XLIV. Consequentemente, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e, consequentemente, ser o douto Acórdão recorrido revogado e a Ré Área Metropolitana do Porto absolvida da instância ou, caso assim não se entenda, deve a Ré ser absolvida do pedido, mantendo-se a Deliberação da Junta Metropolitana de 29/01/2010 na ordem jurídica. Termos em que, e nos melhores de Direito, sempre com o mui douto suprimento de V.ªs Ex.ªs: 1) Deve o presente recurso de revista ser julgado procedente, por provado, e, em consequência, ser o Acórdão recorrido revogado, e julgada procedente a exceção dilatória, insuprível e de conhecimento oficioso, da inimpugnabilidade da Deliberação da Junta Metropolitana do Porto de 29/01/2010, absolvendo a Ré Área Metropolitana do Porto da instância; Subsidiariamente, 2) Deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente, por provado, e em consequência ser o Acórdão recorrido revogado e a Ré Área Metropolitana do Porto absolvida do pedido. 1.1. O Ministério Público conclui as suas contra-alegações da seguinte forma: “I- O acto em crise é impugnável e, por isso, susceptível de reacção contenciosa. II- O Ministério Público tem legitimidade e interesse processual em agir. III- A delegação de poderes em causa é ilegal, tendo violado o disposto no artº 35º do CPA , e os actos praticados ao abrigo dela estão feridos do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade, nos termos do art.° 135° do Código de Procedimento Administrativo. 2. Por acórdão datado de 18-12-2014, o recurso de revista interposto, foi admitido nos seguintes termos: O acórdão recorrido manteve a sentença que anulou a deliberação impugnada – acto de delegação de poderes – por entender que não havia norma legal habilitante, violando assim o disposto no art. 35º do CPA . A recorrente entende além do mais que o acto, objecto do pedido de impugnação, não é impugnável por ser meramente interno e que o acto de delegação é válido e eficaz. A nosso ver é evidente a relevância jurídica das questões suscitadas. Com efeito, a delegação de poderes é um importante instrumento de organização interna das pessoas colectivas de Direito Público, sendo portanto de importância jurídica fundamental determinar se tais actos são desde logo impugnáveis. Do mesmo modo que o regime jurídico da delegação de poderes, no caso concreto da Junta metropolitana do Porto, merece ser abordado pelo STA com vista a uma orientação em casos futuros. 4. Decisão Face ao exposto admite-se a revista.” FUNDAMENTAÇÃO FACTOS QUE RELEVAM PARA A DECISÃO DO RECURSO: 1- A matéria de facto assente no TCA Norte é a seguinte: “A. No dia 29 de Janeiro de 2010, a Junta Metropolitana do Porto, tomou, por unanimidade (e aprovou-a em acta por minuta), a seguinte deliberação: “(…) a AMP tem património e finanças próprios, nos termos do artigo 25.º da Lei n.º 46/2008 , de 27/8; o Decreto-Lei n.º 197/99 , de 8 Junho, no seu artigo 18.º, estipula as entidades competentes para a autorização de despesas com locação e aquisição de serviços; é necessário a Junta Metropolitana do Porto deliberar o modo de funcionamento no que concerne a abertura de procedimento concursal, a realização da despesa e o respectivo pagamento para os contratos; A Junta Metropolitana do Porto delibera o seguinte: 1 - Delegar no órgão constituído pelo Presidente e pelos dois Vice-presidentes da Junta Metropolitana do Porto, de acordo com a parte final do n.º 2 do artigo 13º da Lei 46/2008 , de 27 de Agosto, a autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 206.000,00 € e a abertura dos competentes procedimentos concursais, nos termos do Código dos Contratos Públicos, Decreto-Lei n.º 18/2008 , de 29 de Janeiro (CCP). 2 - Delegar na Comissão Executiva Metropolitana a autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 125.000,00 € e a abertura dos adequados procedimentos concursais, nos termos do CCP; 3- Delegar no Presidente da Comissão Executiva Metropolitana do Porto: A autorização de realização de despesas e o respectivo pagamento para os contratos até ao montante de 75.000,00 € e abertura dos respectivos procedimentos, nos termos do CCP; A realização de despesas correntes, como o pagamento de vencimentos dos funcionários da Área Metropolitana do Porto, o pagamento de água, telefone, seguros, serviços de limpeza, prestação de serviços de assistência técnica e outras que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular e normal funcionamento dos serviços da AMP; 4- Esta deliberação produz efeitos imediatos e ratifica todos os procedimentos de despesa, no seu âmbito, realizados desde 19 de Janeiro de 2010.(…)” B) A deliberação anteriormente referida foi publicitada através do site da Área Metropolitana do Porto, no dia 14 de Junho de 2011, onde permanece ininterruptamente até à presente data. C) A presente acção foi intentada no dia 7 de Julho de 2011.” III O DIREITO 1. Questões de que cumpre conhecer: _Nulidade do acórdão recorrido por omissão de pronúncia _ Inimpugnabilidade do ato recorrido _ Violação dos artigos 7.º , 15.º , n.º 2, 18.º , n.º 1, alínea g) , da Lei n.º 46/2008 , 18.º, n.º 1, alínea b) e 29.º do Decreto-Lei n.º 197/99 , e 35.º, n.ºs 1, 2 e 3 e 36.º do CPA, caso tal se imponha. 2. NULIDADE ACÓRDÃO RECORRIDO Alega o recorrente que o Tribunal a quo não se pronunciou sobre a questão prévia da inimpugnabilidade a qual para além de ser de conhecimento oficioso, foi por si expressamente invocada em sede de recurso de apelação do Acórdão do TAF do Porto (ver conclusões IV a VI). Pelo que, devia o Tribunal a quo ter revogado a decisão de primeira instância, absolvendo a Ré da instância (cfr. artigo 89.º, n.º 1, alínea c) do CPTA), incorrendo, em omissão de pronúncia, geradora da nulidade do seu Acórdão (cfr. artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do NCPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA. Então vejamos. No art.º 615º do novo CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença” , que: “1 - É nula a sentença: ...d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento...” Esta alínea d) está em conjugação com o art. 608º nº 2 do novo CPC que dispõe que: “ o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras” . Ora, jurisprudência e doutrina têm entendido que há que distinguir “questões” de “razões” (ou seja, argumentos), e que a falta de apreciação de todos os motivos indicados, não constituem causa de nulidade de sentença ou acórdão. Conforme resulta deste preceito e do art. 608º nº 2 do CPC o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Neste sentido ver o Ac. STJ proc. n.º 03B659 de 25/09/2003. Como diz o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) é “... corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264.º, n.º 1 e 664.º 2ª parte) …” o que “… significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com exceção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões. (...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia …”. sendo questões “... todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer ato (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes …” (cfr. Prof. A. Varela in RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “... as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” cfr. Prof. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. Efetivamente a decisão recorrida não se pronunciou sobre a questão da inimpugnabilidade do ato aqui em causa. A exceção de inimpugnabilidade do ato apenas foi expressamente invocada em sede de recurso de apelação do Acórdão do TAF do Porto (ver conclusões IV a VI). Ocorreu uma 1ª interposição de recurso da decisão proferida por juiz singular em 1ª instância, que foi objeto de decisão do TCAN no sentido de o recurso ser convolado em reclamação para a conferência e determinar a baixa ao TAF. Nessa interposição de recurso a questão da inimpugnabilidade não foi suscitada. Contudo, em sede de recurso da decisão proferida pela conferência, nos pontos IV e V das conclusões deste 2º recurso para o TCAN diz-se: "IV- A delegação de competências em causa ... configura matéria integrada no foro das relações internas entre órgãos de uma mesma pessoa coletiva. V - inexistindo, portanto, qualquer interesse ou fundamento bastante, à luz do ordenamento jurídico português para submeter tal questão à jurisdição administrativa, sendo, ipso facto, inimpugnável judicialmente o citado ato de delegação . Como resulta do artigo 87º do CPTA: “1 - Findos os articulados, o processo eì concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva: a) Conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo; (...) 2 - As questões prévias referidas na alínea a) do número anterior que não tenham sido apreciadas no despacho saneador não podem ser suscitadas nem decididas em momento posterior do processo e as que sejam decididas no despacho saneador não podem vir a ser reapreciadas.” Contudo, este nº 2 não é aqui aplicável por estarmos perante um saneador-sentença que ainda não transitou em julgado. Pelo que, o TCAN devia ter conhecido de questão que lhe foi suscitada e era de conhecimento oficioso. Na verdade, se o tribunal ad quem pode conhecer oficiosamente de uma questão também a parte há-de poder suscitar em sede de recurso jurisdicional essa mesma questão de conhecimento oficioso, não obstante a mesma nunca se tenha colocado em 1ª instância, a qual se traduz numa verdadeira questão a ser conhecida como tal para efeitos do art. 615º do CPTA. Pelo que, na situação dos autos a questão da inimpugnabilidade do ato era uma questão prévia de que cumpria conhecer, por ser de conhecimento oficioso e suscitada em sede de recurso jurisdicional, padecendo de nulidade por omissão de pronúncia o acórdão que não se pronuncia sobre a mesma, ainda que o fosse para dizer os motivos porque não conhecia. Sendo assim, padece de nulidade o acórdão recorrido devendo os autos baixar ao TCAN para efeitos de prolação de acórdão que conheça da referida questão de inimpugnabilidade do ato. Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em: _ declarar a nulidade do acórdão recorrido; _determinar a baixa dos autos ao TCAN para efeitos de prolação de novo acórdão onde venha suprida a referida omissão de pronúncia. Sem custas. Lisboa, 4 de Novembro de 2015. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro. Existe Acórdão retificativo de Reforma Quanto a Custas em 07/01/2016.