016/22 - Tribunal dos Conflitos

I - Compete aos Tribunais Administrativos apreciar acção sobre um contrato de cedência da parcela de terreno, o qual funcionou verdadeiramente como uma alternativa a um processo de expropriação visando um fim de interesse público prosseguido pelo R. Município. II - Através de tal contrato o dito prédio passou a pertencer ao domínio público municipal, pretendendo agora os AA., com a resolução do contrato, por alegado incumprimento do R., ver “revertida” a situação do referido bem (como pedido principal), sendo a situação reconduzível ao disposto no art. 4º, nº 1, alínea o), do ETAF.

Acordam no Tribunal dos Conflitos Relatório A presente acção administrativa foi intentada por B…….. e mulher A……… no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (TAF de Viseu), contra o Município de Mangualde sendo formulados, nomeadamente, os pedidos de ser declarado o incumprimento definitivo e gravemente culposo do acordo pelo Réu [de cedência de terreno de propriedade dos AA. celebrado entre estes e o R. em 13.06.2007], com a consequente resolução do mesmo e consequentemente, ser o R. condenado a restituir o terreno cedido pelos AA., em toda a sua largura e extensão, livre de pessoas e bens; ou, caso não seja possível essa restituição, subsidiariamente, pedem a condenação do R. no pagamento aos AA. do valor de tal terreno, na execução de obras de nivelamento, drenagem e aterro dos terrenos, ou, caso tal não seja possível, no custo desses trabalhos e no pagamento de diversos valores (discriminados nas alíneas C, D, E, F e G dos pedidos). Alegam os AA., em síntese, que, em 13.06.2007, tinham celebrado com o Réu um acordo de cedência de terreno, área retirada do prédio da sua propriedade, sita à ….. e identificado nos autos, acordo de cedência esse destinado a servir o interesse público de “construção de uma rotunda no âmbito da reabilitação da EM 595 no cruzamento de ….. com …..”. Evitando assim “o R. o dispendioso processo de expropriação e como contrapartida obrigou-se a realizar determinadas obras de urbanização”, tendo aquando dos preliminares que antecederam o acordo e na celebração deste proposto aos AA., em troca da cedência do terreno, a garantia de um loteamento no local, sem quaisquer custos ou encargos para estes [cabendo aos AA. custear a construção a fazer no loteamento, com o empreiteiro que escolhessem]. No entanto, apesar de ter iniciado obras no local, o R. nunca construiu qualquer rotunda dado que abandonou as obras mantendo-se até hoje a situação conforme descrevem. Tendo o terreno dos AA. ficado fraccionado, dividido e impedido de circulação de equipamentos agrícolas para tratamento da vinha no espaço sobrante, e, por outro lado, exigindo ainda o pagamento de taxas e despesas administrativas no loteamento ao contrário do acordado. Mais alegam que o R. colocou um tubo de condução de água que desemboca no terreno dos AA., enchendo-o de água, tendo depois parado a obra que executava, e que determinou a cedência pelo AA. do seu terreno, ficando o espaço abandonado, com lixo. Invocam ainda que a construção do loteamento se tornou demasiado dispendiosa, face à não execução pelo R. das obras a que se obrigou, o que causa prejuízos aos Autores – que perderam o interesse na manutenção do contrato, face à recusa prolongada no tempo de cumprimento por parte daquele. O R. Município contestou defendendo a improcedência da acção e, consequentemente, a sua absolvição do pedido. O TAF de Viseu por despacho de 08.03.2022 considerou, nomeadamente, após citar o art. 4º, nº 1, al. e) do ETAF [fazendo referência a que o contrato em causa nos autos, não assume natureza de contrato administrativo, nem se integra no âmbito da contratação pública, por o nº 2, al. c) do art. 4º do CCP, o excluir do seu âmbito, referindo em abono da sua tese o disposto nos arts. 220º do CPA e 280º do CCP], que: “ (…), tendo presente o bloco de legalidade acabado de expor, conclui-se que um contrato celebrado por particulares (na qualidade de doadores) com uma autarquia local (na qualidade de donatária) tendo por objecto a cedência de uma faixa de terreno da propriedade daqueles, ainda que seja para a construção de uma rotunda, com determinadas contraprestações por banda da autarquia local ao nível da construção de infra-estruturas urbanísticas, não assume a natureza de um contrato administrativo, porquanto não preenche qualquer dos referidos critérios, sendo um puro contrato de direito privado. ” Assim, concluiu pela incompetência em razão da matéria dos tribunais administrativos, recaindo nos tribunais judiciais a competência para o julgamento da causa, conforme delineada pelos Autores, absolvendo o R. da instância ( arts. 14º , nº 2 do CPTA, e arts. 96º , al. a), 99º e 297º , nº 1, al. a), todos do CPC ). O Tribunal da Comarca de Viseu –Juízo Central Cível – Juiz 1 proferiu sentença em 10.01.2019 na qual se declarou incompetente em razão da matéria para conhecer da acção, por entender que, “ (…) para caracterizar uma relação contratual em que intervenha como parte uma pessoa coletiva de direito público, como sucede com o Município R., é necessário, para além dessa natureza subjetiva, que a finalidade do contrato esteja patenteado o objetivo de prossecução do interesse público (cfr. a título exemplificativo, os acs. do Tribunal de Conflitos de 20.1.2010, no proc. 5/09, e de 7.2.2016, no proc. 023/16, in www.dgsi .pt). No caso dos autos, conforme decorre do acordo subscrito pelas partes, a cedência do terreno por parte dos AA. destinou-se claramente a servir o interesse público, a saber, a “construção de uma rotunda no âmbito da reabilitação da EM 595 no cruzamento de ….. com ……”, e teve como contrapartida a assunção pelo Município da obrigação de realizar determinadas obras de urbanização. Tal contrato é qualificado como contrato administrativo igualmente por aplicação do Código dos Contratos Públicos, não se encontrando excluído nos arts. 4º e 5-A de tal Código, envolvendo inclusive a transferência de propriedade de uma parcela de terreno para o setor público administrativo. ” Assim, o Tribunal Judicial da Comarca de Viseu declarou-se materialmente incompetente para conhecer do presente litígio, julgando competente a jurisdição administrativa e absolvendo os Réus da instância. Por despacho de 05.05.2002, o TAF de Viseu ordenou que os autos fossem remetidos os autos a este Tribunal dos Conflitos. Foi dado cumprimento ao disposto no art. 11º, nº 3 daquele diploma. A Exma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de dever ser emitida decisão que atribua a competência material para conhecer da presente acção à jurisdição administrativa. 2. Os Factos Os factos relevantes para a decisão são os constantes do relatório. O Direito Os Autores intentaram a acção supra indicada pedindo que seja declarado o incumprimento definitivo e gravemente culposo do acordo pelo Réu [de cedência de terreno de propriedade dos AA. celebrado entre estes e o R. em 13.06.2007], com a consequente resolução do mesmo e consequentemente, ser o R. condenado a restituir o terreno cedido pelos AA., em toda a sua largura e extensão, livre de pessoas e bens; ou, caso não seja possível essa restituição, subsidiariamente, pedem a condenação do R. no pagamento aos AA. do valor de tal terreno, na execução de obras de nivelamento, drenagem e aterro dos terrenos, ou, caso tal não seja possível, no custo desses trabalhos e no pagamento de diversos valores (discriminados nas alíneas C, D, E, F e G dos pedidos). Cabe aos tribunais judiciais a competência para julgar as causas « que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional » [ arts . 211º , nº1, da CRP , 64º do CPC e 40º, nº1, da Lei nº 62/2013 , de 26/8 (LOSJ)], e aos tribunais administrativos e fiscais a competência para julgar as causas « emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais » (artigos 212º, nº 3, da CRP e 1º, nº 1, do ETAF). A competência dos tribunais administrativos e fiscais é concretizada no art . 4º do ETAF ( Lei nº 13/2002 , de 19 de Fevereiro), com delimitação do “ âmbito da jurisdição” mediante uma enunciação positiva (nºs 1 e 2) e negativa (nºs 3 e 4). Tem sido reafirmado por este Tribunal, e constitui entendimento jurisprudencial e doutrinário consensual, que a competência material do tribunal se afere em função do modo como o A. configura a acção e que a mesma se fixa no momento em que a acção é proposta. Como se afirmou no Acórdão deste Tribunal de 01.10.2015, Proc. nº 08/14, « A competência é questão que se resolve de acordo com os termos da pretensão do Autor, aí compreendidos os respectivos fundamentos e a identidade das partes, não importando averiguar quais deviam ser os termos dessa pretensão, considerando a realidade fáctica efectivamente existente ou o correcto entendimento do regime jurídico aplicável. O Tribunal dos Conflitos tem reafirmado constantemente que o que releva, para o efeito do estabelecimento da competência, é o modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo». (cfr. igualmente o Acórdão deste Tribunal dos Conflitos de 04.02.2016, Proc. nº 046/15, disponíveis em www.dgsi.pt ) . Da petição inicial dos AA. resulta clara a alegação de que a parcela de terreno em causa nos autos passou a integrar o domínio público municipal, cedida por força do acordo celebrado entre os ditos AA. e o R. Município [cfr. doc. 2, junto com a p.i. a fls. 22 dos autos]. É consabida a jurisprudência deste Tribunal dos Conflitos segundo a qual a acção em que se peça a declaração de propriedade sobre uma coisa e a condenação do réu, que a detenha, a restitui-la, consubstancia uma reivindicação, e que esse tipo de acções reais não se incluem em qualquer das hipóteses do art. 4º, nºs 1 e 2 do ETAF, devendo ser julgadas pelos tribunais comuns, cuja competência é residual (cfr., v.g., os acs. de 13.12.2010, Proc. nº 043/18, de 24.05.2017, Proc. nº 01/17, de 26.01.2017, Proc. nº 052/14 e de 04.02.2016, Proc. nº 04.02.2016, todos consultáveis no sítio supra indicado). No entanto, no caso presente não estamos perante uma reivindicação de propriedade, já que a alegação dos AA. é a de que entre estes e o R. foi celebrado um acordo pelo qual cederam àquele a parcela de terreno em causa nos autos, mediante determinadas contrapartidas. Acordo de cedência esse destinado a servir o interesse público prosseguido pelo Município de “construção de uma rotunda no âmbito da reabilitação da EM 595 no cruzamento de …… com ……”. Evitando assim “o R. o dispendioso processo de expropriação e como contrapartida obrigou-se a realizar determinadas obras de urbanização”, tendo aquando dos preliminares que antecederam o acordo e na celebração deste proposto aos AA., em troca da cedência do terreno, a garantia de um loteamento no local, sem quaisquer custos ou encargos para estes. Acordo este, que pelas suas características não pode ser considerado uma doação (cfr. art. 940º e seguintes do Código Civil ). Tal acordo não tem, pois, uma natureza jurídico-privada mas, antes, consubstancia uma relação jurídica administrativa. Sobre a noção de “relação jurídica administrativa escreveu J.C. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa , 18ª ed. Coimbra, 2020, pág. 53, o seguinte: “ na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…) A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. (…) lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido ”. Ora, no caso concreto o R. Município actuou no exercício de um poder público e com vista à realização de um interesse público - a de integrar no domínio autárquico a parcela de terreno constante do contrato celebrado, sem necessidade de proceder a uma expropriação - (como os próprios AA. alegam), comprometendo-se em contrapartida a “realizar os arruamentos conforme planta em anexo” e “a realizar as obras de urbanização conforme as medições e orçamento em anexo” [cfr. o referido doc. nº 2 – Acta da Reunião Ordinária de 27 de Junho de 2007 da Câmara Municipal de Mangualde]. Tem plena aplicação ao caso a jurisprudência no acórdão deste Tribunal dos Conflitos, de 23.01.2020, Proc. nº 32/20: “ (…) Sendo certo que foi celebrado um contrato de compra e venda entre os AA. e o R. MPorto, a verdade é que ele funcionou como sucedâneo da expropriação amigável, impossibilitada a mesma, como acima se disse, pela indisponibilidade manifestada pelos AA. em vender a sua parcela de terreno. Antes da celebração do contrato em questão, o MPorto conseguiu que a parcela de terreno dos AA. fosse declarada como de interesse público para efeitos de expropriação. Com a declaração de utilidade pública, o direito de propriedade dos interessados é sacrificado e os bens por ela atingidos ficam de imediato adstritos ao fim específico da expropriação. A substituição da expropriação amigável pela compra e venda dos bens expropriados, in casu, da parcela de terreno dos AA., não transmuta a relação jurídico-administrativa decorrente da expropriação numa relação jurídico-privada. O contrato de compra e venda apenas serve como meio mais expedito para concluir rapidamente o procedimento de expropriação, pelo que, mantendo-se a natureza expropriativa do contrato, o pedido de resolução do mesmo contrato por pretenso incumprimento do fim expropriativo move-se no âmbito da relação jurídico-administrativa de expropriação, transportando a resolução dos litígios dela emergentes para a jurisdição administrativa. Efectivamente, cumpre sublinhar que o pedido de resolução do contrato de compra e venda visa a reversão da parcela expropriada (artigo 5º do CE). A reversão traduz-se no direito conferido ao expropriado de recuperar os bens expropriados quando os mesmos se mostrarem desnecessários para a realização do interesse público que justificou a expropriação. E esse fenómeno de reversão baseia-se em fundamentos de direito público e a sua competência é deferida à entidade que houver declarado a utilidade pública da expropriação ou que haja sucedido na respetiva competência (artigo 74º/1 do CE) . ” (cfr. ainda o ac. deste Tribunal de 09.03.2022, Proc. nº 08389/19.1T8STB.E1.S1 ). No caso dos autos o contrato de cedência da parcela de terreno celebrado funcionou igualmente como uma alternativa a um processo de expropriação visando um fim de interesse público prosseguido pelo R. Município, sendo que através de tal contrato o dito prédio passou a pertencer ao domínio público municipal, pretendendo agora os AA., com a resolução do contrato, por alegado incumprimento do R., ver “revertida” a situação do referido bem (como pedido principal). De acordo com o art. 4º, nº 1, alínea o), do ETAF, está incluída no âmbito da jurisdição administrativa “ Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores. ”. Deste modo, tem de concluir-se que nas circunstâncias do caso, é a jurisdição administrativa e fiscal a competente para conhecer da acção. Pelo exposto, acordam em julgar competente para apreciar a acção o TAF de Viseu. Sem custas. Lisboa, 14 de Julho de 2022. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Maria dos Prazeres Couceiro Pizarro Beleza.