Quem foi o relator do acórdão 051/03?

O relator foi Jorge Manuel Lopes de Sousa, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 051/03?

O acórdão foi proferido em 02 de março de 2006.

051/03 - STA

Sumário

I – Têm legitimidade para recorrer hierarquicamente os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pelo acto administrativo (art. 160.º, n.º 1, do C.P.A.). II – Há um interesse legalmente protegido quando a lei não protege directamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for correctamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual. III – Têm legitimidade para interpor recurso hierárquico de actos administrativos relativos a mudança de instalação de um centro de inspecções de veículos, entidades que são titulares de outros centros idênticos e se consideram lesadas pelos actos referidos. IV – Pode ser invocada na impugnação de actos administrativos a ilegalidade de actos regulamentares, independentemente da declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral. V – Não pode basear-se a exclusão da legitimidade para interpor recurso hierárquico em norma regulamentar cuja legalidade é objecto de impugnação nesse recurso. VI – Embora os poderes de cognição do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo estejam limitados a matéria de direito (art. 21.º, n.º 3, do E.T.A.F. de 1984), incluem-se nesses poderes «o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa», quando está em causa a apreciação de meios de prova com valor fixado na lei» (art. 722.º, n.º 2, do C.P.C.). VII – Não tem força probatória plena para demonstrar a existência de transmissão de um centro de inspecções um documento em que é referido pela Direcção-Geral de Viação que foi autorizada essa transmissão, nos termos do art. 23.º do Decreto-Lei n.º 550/99, de 15 de Dezembro.

Texto

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A… e B… interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna de 23-4-2003, que rejeitou o recurso hierárquico que as Recorrentes haviam interposto de quatro actos: – o despacho do Director-Geral de Viação, de 20-10-1999, que autorizara provisoriamente que a C…., mudasse para a Póvoa de Lanhoso o centro de inspecção de veículos automóveis que ela tinha em Fafe; – o despacho do mesmo Director-Geral, de 5-4-2001, que aprovou condicionalmente o projecto de mudança das instalações desse centro; – o despacho do mesmo Director-Geral, de 8-6-2001, que aprovou condicionalmente o mesmo centro; e – o despacho do Subdirector-Geral de Viação, de 29-6-2001, que autorizou que se reiniciasse a actividade do aludido centro. Interveio no recurso contencioso, como recorrida particular, a referida empresa C…. Por acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto recorrido. Inconformadas, a Autoridade Recorrida e a Recorrida Particular C… interpuseram recursos para este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo. A Autoridade Recorrida apresentou alegações com as seguintes conclusões: I – O douto acórdão recorrido equivocou-se quanto ao verdadeiro itinerário seguido pela autoridade administrativa para decidir da ilegitimidade das então recorrentes particulares; II – O douto acórdão recorrido equivocou-se igualmente no tocante ao critério apto para se detectar a existência de um “interesse legalmente protegido”; III – Com efeito, o critério escolhido – “a situação de serem titulares de centros de inspecção de veículos automóveis” e por isso estarem “colocadas numa situação particular relativamente à generalidade das pessoas” – é, isso sim, legalmente adequado para afirmar a existência de um prejuízo “especial e anormal’, no quadro da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas por actos lícitos; IV – O douto acórdão também errou ao sufragar o modo como as recorrentes particulares se propuseram impugnar os despachos do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 1997 e 1999, que fixavam as condições a que devia obedecer a mudança de instalações dos centros de inspecção já instalados, e que, por isso, tinham uma vocação marcadamente normativa; V – O douto acórdão errou também, e terá afinal incorrido na previsão do artigo 668º, nº 1, alínea d), do Código do Processo Civil, ao concluir que “o despacho contenciosamente recorrido errou ao rejeitar o recurso hierárquico dos autos com fundamento na ilegitimidade das recorrentes”, sem que tivesse demonstrado (previamente) que as recorrentes particulares dispunham efectivamente de legitimidade procedimental no caso de os critérios fixados pelos despachos do SEAMAI se manterem firmes na ordem jurídica; VI – E, por outro lado, o douto acórdão também não demonstrou ou que tais critérios não estariam em vigor ou, simplesmente, que podiam ser atacados em 26 de Outubro de 2001, pela via usada pelas recorrentes particulares. VII – Nesse sentido, o douto acórdão deixou de pronunciar-se sobre a questão central que lhe cabia apreciar (cfr. artigo 668º, nº 1, alínea d), do CPC); VIII – E incorreu na violação do artigo 160º, nº 1, do CPA (cfr. Conclusões II e III), do artigo 120º do CPA e dos artigos 63º e seguintes da LPTA (cfr. conclusão IV). Assim, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve o douto acórdão de 19 de Janeiro de 2005 ser revogado. A Recorrida Particular concluiu da seguinte forma: 17.1 - O acto recorrido da autoria do Secretário de Estado da Administração Interna datado de 23/04/03, apropriou-se dos fundamentos e conclusões do parecer da Auditoria Jurídica do M.A.I. de 10/04/03. 17.2 - Desse parecer resulta a demonstração da extemporaneidade dos recursos hierárquicos das Recorrentes, razão pela qual tais recursos foram também rejeitados por terem sido apresentados fora do prazo legal estatuído pelo Art. 168º do C.P.A., que é de trinta dias. 17.3 - Se o Tribunal recorrido entendia que o tal parecer não havia sido conclusivo sobre esta questão, então deveria ser o mesmo Tribunal a apreciá-lo e decidir quanto à validade ou invalidade do acto recorrido pela extemporaneidade ou não dos recursos hierárquicos. 17.4 – Ao não fazê-lo, o Tribunal "a quo" incorreu em omissão de pronúncia, sendo assim nulo o acórdão recorrido nos termos do Art. 668º n.º 1, alínea d), do C.P.Civil aplicável ao recurso contencioso "ex vi" Art. 1º da L.P.T.A.. 17.5 – Sendo o regime regra o da anulabilidade dos actos administrativos (Art. 133º e 148º do C.P.A.) o acto recorrido mesmo que fosse declarado inválido, nunca poderia ser declarado eivado do vício de nulidade face ao disposto no Art. 134º do mesmo diploma legal. 17.6 – E assim sendo, deveria entender-se que os recursos hierárquicos foram bem rejeitados pela autoridade recorrida pela sua apresentação fora de prazo legal nos termos dos artigos 168º e 173º do C.P.A.. 17.7 – As recorrentes não são parte ilegítimas no recurso hierárquico que apresentaram já que não demonstraram lesão de interesses e prejuízos como o exige o Art. 160º do C.P.A. 17.8 - O tribunal "a quo" ao anular o acto que rejeitou o recurso hierárquico por tal razão, por entender que a mera alusão a danos ou prejuízos ou à mera eventualidade de tais danos ocorrerem, satisfaz os requisitos da legitimidade activa, violou, entre outros, aquele preceito legal do C.P.A.. 17.9 – A co-recorrida C…. à data da interposição do recurso contencioso, já não tinha interesse em agir por haver cedido o centro em causa a terceira entidade que identificou, devendo ser considerada parte ilegítima nos termos do art. 26º e seguintes do C.P.Civil. 17.10 - Requerendo a intervenção do terceiro interessado de harmonia com o disposto no art. 270º alínea b) do mesmo diploma legal. 17.11 - Assim como provou nos autos, com documento autêntico exarado pela autoridade pública competente – a Direcção Geral de Viação – de que havia sido autorizada a ceder o referido centro a terceiro. 17.12 - Autorização essa que é a única formalidade essencial que a lei exige nos termos do art. 23º do Dec. Lei 550/99, de 15 de Dezembro. 17.13 - Ao referir-se no douto acórdão recorrido que a co-recorrida C… não apresentou documento bastante que provasse o negócio e ao exigir o recurso ao mecanismo legal previsto no art. 271º do C.P.Civil, viola a um só tempo o Art. 270º alínea b) do mesmo diploma legal que permite o recurso à intervenção de terceiros o que foi requerido pela co-recorrida e o Art. 23º do citado Dec. Lei n.º 550/99. 17.14 - Desta forma não se pode dizer como se refere no acórdão recorrido que a C… por ter sido beneficiária no acto recorrido, se terá de manter na instância, já que se foi beneficiária de tal acto, foi-o ao abrigo dum direito que lhe foi reconhecido por um acto praticado pela autoridade pública competente que é a Direcção Geral de Viação. 17.15 - Todavia, o facto de ter sido beneficiária de tal acto, não significa que "ad aeternum" mantenha um interesse em agir, pois esta desapareceu quando cedeu a terceiro o centro em questão e o negócio que dele emergia. Nestes termos Deve ser revogado o acórdão recorrido com o que se fará justiça. As Recorrentes contenciosas contra-alegaram, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: Improcederão, nos termos do douto Acórdão de sustentação, a que inteiramente aderimos, as nulidades arguidas ao douto Acórdão recorrido. Improcederão também, em nosso parecer, os erros de julgamento que lhe são imputados pela recorrente particular, em matéria de ilegitimidade passiva e de extemporaneidade do recurso hierárquico face, respectivamente, à falta de prova documental da transmissão do seu centro de inspecções a outra sociedade, necessária a fundar a cessação do seu interesse na manutenção do acto contenciosamente impugnado, e à parte dispositiva deste suportada nos pontos 4.10 e 5 do parecer que o precedeu. Finalmente, improcederá o alegado erro de julgamento de procedência do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, determinante da rejeição do recurso hierárquico em causa, por ilegitimidade das recorrentes contenciosas, entendendo-se, na esteira das razões expendidas no parecer anteriormente emitido na Secção, não merecer o douto Acórdão recorrido a censura que ambas as recorrentes lhe dirigem. A Secção proferiu acórdão, nos termos do art. 668.º, n.º 4, do C.P.C., em que entendeu que não há nulidades a suprir. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto: 1 – A recorrente A…, é titular dos centros de inspecção de veículos de automóveis n.ºs … e …, localizados, respectivamente, no Parque Industrial de Sete Fontes, Pavilhão 2, em Braga, e em Ribeiros Altos, freguesia de Mouriz, Paredes. 2 – A recorrente B…, é titular do centro de inspecção de veículos automóveis n.º …, localizado no Parque Industrial de Adaúfe, Lote H8, em Braga. 3 – A recorrida particular C…, era titular do centro de inspecção de veículos automóveis n.º …, localizado em Fafe. 4 – Por despacho de 20/10/99, o Director-Geral de Viação autorizou provisoriamente a mudança de instalações do centro n.º 062, de Fafe para a Póvoa de Lanhoso. 5 – Por despacho de 5/4/01, o mesmo Director-Geral de Viação aprovou condicionalmente o projecto de mudança de instalações daquele centro n.º …. 6 – Por despacho de 29/6/01, o Subdirector-Geral de Viação autorizou o reinício da actividade do mesmo centro n.º …. 7 – A localização, na Póvoa de Lanhoso, do centro n.º … coloca-o à distância de 10,393 Km e de 10,911 Km dos centros n.ºs … e …. 8 – Em 19/10/01, as aqui recorrentes interpuseram, para o Secretário de Estado da Administração Interna, recurso hierárquico dos três despachos atrás mencionados e, ainda, do despacho do Director-Geral de Viação, de 8/6/01, «que aprovou condicionalmente o mesmo centro» n.º 062, constando de fls. 49 a 92 dos autos a cópia da respectiva minuta. 9 – A C… interveio no lado passivo desse recurso hierárquico, aí apresentando a sua resposta. 10 – A propósito desse recurso hierárquico, foi proferido, na Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, o parecer cuja cópia consta de fls. 101 a 119 dos autos e que aqui damos por integralmente reproduzido. 11 – No rosto desse parecer, a autoridade recorrida exarou o seguinte despacho: «Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, rejeito o recurso hierárquico interposto por A…, e B…, identificadas nos autos. Comunique-se à DGV, que notificará, com urgência, as recorrentes e o respectivo advogado. Entregue-se no STA a resposta, com este despacho e demais elementos de instrução.» 12 – O Director-Geral de Viação remeteu ao STA o ofício junto a fls. 278, com o seguinte teor útil: «Em cumprimento do ofício identificado em epígrafe, cuja cópia se junta, informa-se Vossa Excelência que o Centro de Inspecções da Póvoa de Lanhoso (cod. 062) da entidade C…, foi transmitido para a entidade autorizada …, após autorização prévia da DGV, concedida por despacho de 27 de Dezembro de 2002. Mais se informa que a transmissão ocorreu em 1 de Janeiro de 2003, conforme informação da C….» 3 – A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.]. Esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no artigo 660.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. A autoridade recorrida imputa ao acórdão recorrido nulidade por omissão de pronúncia, por ter concluído que “o despacho contenciosamente recorrido errou ao rejeitar o recurso hierárquico dos autos com fundamento na ilegitimidade das recorrentes”, sem que tivesse demonstrado (previamente) que as recorrentes particulares dispunham efectivamente de legitimidade procedimental no caso de os critérios fixados pelos despachos do SEAMAI se manterem firmes na ordem jurídica (conclusão V). Refere ainda a Autoridade Recorrida que o acto não demonstrou ou que tais critérios não estavam em vigor ou que podiam ser atacados em 26-10-2001, pela via usada pelas Recorrentes (conclusão VI). A Recorrida Particular imputa também ao acórdão recorrido nulidade por omissão de pronúncia, por não ter apreciado a questão da extemporaneidade do recurso hierárquico. No acórdão recorrido, interpretando-se o acto recorrido à luz do parecer de que se apropriou, entendeu-se que a rejeição do recurso hierárquico se baseou unicamente na ilegitimidade procedimental das recorrentes e não também na extemporaneidade do meio impugnatório ou na ilegalidade da sua pretensão. Definido desta forma o conteúdo do acto impugnado e estando-se num contencioso de mera anulação (art. 6.º do E.T.A.F. de 1984), é apenas a legalidade do fundamento que efectivamente do invocado para rejeição o recurso hierárquico que pode ser apreciada no recurso contencioso, para além de questões de conhecimento oficioso. Assim, tendo o acórdão recorrido, através de interpretação do acto recorrido, concluído que ele se baseou apenas na ilegitimidade das Recorrentes, e não também na intempestividade do recurso hierárquico ou na ilegalidade das pretensões formuladas, ficou prejudicado o conhecimento destas questões, pois nenhuma delas é de conhecimento oficioso. Por isso, tendo sido apreciada no acórdão recorrido essa questão da ilegitimidade, definida como a única que havia a apreciar, não há nulidade por omissão de pronúncia. Poderá é haver erro de julgamento, se se puder considerar errada a interpretação do acto recorrido. Improcedem, assim, as arguições de nulidades feitas pela Autoridade Recorrida e pela Recorrida Particular. 4 – Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender uniformemente, que os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na pendência do recurso contencioso (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: – de 1-2-79, recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230; – de 7-7-83, recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405; – de 25-7-85, recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037; – de 20-6-89, recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391; – de 21-4-94, recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055; – de 10-11-98, do Pleno, recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207; – de 19-6-2002, recurso n.º 47787, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-2-2004, página 4289; e – de 9-10-2002, recurso n.º 600/02; – de 7-7-2004, recurso n.º 567/04. Em sentido idêntico, podem ver-se: – MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»; – MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ). Por outro lado, vem também sendo jurisprudência deste Pleno, que «a interpretação do acto administrativo feita pela Secção, através dos elementos factuais da sua literalidade e das circunstâncias em que foi proferido, constitui matéria de facto, que o Pleno, funcionando como tribunal de revista, tem de acatar (art. 21º, nº 3 do E.T.A.F.)». «Quando para o resultado interpretativo do acto, alcançado pelo acórdão da Secção, foram também decisivos o tipo legal do acto, ou a interpretação de normas, princípios ou conceitos jurídicos, a que aquele acórdão fez apelo, nada impede, nesse domínio estrito, o exame crítico do Pleno, como tribunal de revista». (Acórdão deste Pleno de 28-3-96, proferido no recurso n.º 32268, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-1-98, página 271. Em sentido idêntico, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Pleno: – de 1-10-97, proferido no recurso n.º 12047, publicado em Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 1830; – de 10-11-98, proferido no recurso n.º 40848, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1275; e – de 6-6-2002, proferido no recurso n.º 45074, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 492, página 1650; – de 12-11-2003, recurso n.º 41291.) No caso em apreço, o acórdão recorrido entendeu que o único fundamento da rejeição do recurso hierárquico foi a ilegitimidade das Recorrentes para o interporem. Para fazer esta interpretação, o acórdão recorrido não fez apelo ao tipo legal do acto ou a interpretação de normas, princípios ou conceitos jurídicos, mas apenas à análise dos pontos 4.1, 4.10. e 5 do parecer com que o autor do acto recorrido manifestou concordância, que entendeu conter uma proposta de rejeição apenas com fundamento em ilegitimidade das Recorrentes. Nestas condições, a questão da interpretação do acto recorrido é uma questão de facto, pelo que, atenta a referida limitação dos poderes de cognição deste Pleno, tem de se considerar assente que foi apenas por esta razão que o acto recorrido rejeitou o recurso hierárquico. Sendo assim, fica prejudicado o conhecimento da questão, suscitada pela autoridade recorrida e pela Recorrida particular, da extemporaneidade do recurso hierárquico, pois, embora ela tivesse sido objecto de apreciação no parecer em que se baseou o acto recorrido, não foi efectuada proposta de rejeição com esse fundamento, nem o acto recorrido, lhe faz qualquer referência. 5 – A questão a apreciar, assim, é a de saber se é correcta a posição assumida no acto recorrido ao entender que as Recorrentes não têm legitimidade para interporem o referido recurso hierárquico. A legitimidade para recorrer hierarquicamente é definida no art. 160.º do C.P.A. em que se estabelece que «têm legitimidade para reclamar ou recorrer os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pelo acto administrativo». Como resulta da matéria de facto fixada, as Recorrentes Contenciosas e a Recorrida Particular são titulares de centros de inspecção de veículos automóveis. Pelos despachos do Senhor Director-Geral de Viação e do Senhor Subdirector-Geral de Viação referidos no probatório foi autorizada a mudança de instalações do centro de inspecção de que Recorrida particular para um local a 10,393 Km e 10,911 Km dos locais em que estão situados os centros de inspecção de que são titulares as Recorrentes, foi aprovado condicionalmente aprovado o projecto de mudança dessas instalações e foi autorizado o reinício de actividade do mesmo centro da Recorrida particular. Foi destes actos que a Recorrentes recorreram hierarquicamente. O art. 160.º do C.P.A. estabelece que têm legitimidade para recorrer hierarquicamente «os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pelo acto administrativo». Está-se perante um direito subjectivo dos particulares perante a Administração quando estes têm interesses próprios protegidos directamente pela lei como interesses individuais, atribuindo-lhes o poder de exigirem da Administração o comportamento necessário para a satisfação desses interesses. (FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, 1988, volume II, página 89. ) Há um interesse legalmente protegido quando a lei não protege directamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for correctamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual; neste caso, o particular não pode exigir da Administração a satisfação do seu interesse, apenas podendo exigir-lhe que não o prejudique ilegalmente. Por isso, para ser possível esta exigência, é necessário que exista uma norma que estabeleça a forma de a Administração realizar o interesse público na situação conexa com o interesse particular, com a consequente proibição de esta actuar de forma ilegal. Está-se, aqui, perante um direito à legalidade das decisões da Administração que possam afectar um interesse próprio. (Essencialmente neste sentido, o Autor, obra citada, páginas 90 e 98. ) Como se vê pela petição do recurso hierárquico, cuja cópia consta de fls. 49 a 92, para que se remete no ponto 8 da matéria de facto fixada, as ora Recorrentes afirmam serem titulares de centros de inspecção, que têm o direito de explorar. Por outro lado, consideraram-se lesadas pelos actos de que recorreram hierarquicamente, que, em sem entender, ao permitirem o funcionamento do centro de inspecção da Recorrida Particular, terão como consequência redução da actividade dos seus centros em grande percentagem, provocando a sua asfixia (arts. 13.º e 14.º da petição do recurso hierárquico, a fls. 52-53). As normas sobre criação de centros de inspecção de veículos visam satisfazer, em primeira linha, o interesse público da segurança rodoviária, mas é atendido também o interesse comercial das entidades que exploram os centros, como ressalta de algumas normas sobre os concursos públicos para a sua abertura, como a que condiciona a abertura de um novo centro ao encerramento de outro e a que interdita da localização de novos centros a menos de 20 km de outro, ou de 5 km, se se tratar de centro situado na mesma localidade [alíneas c) e d) do n.º 6.º da Portaria n.º 262/95, de 1 de Abril]. A tutela legal dos interesses comerciais das ora Recorrentes que se constata nestas normas impõe que, no mínimo, se lhes reconheça a titularidade de interesses legalmente protegidos em matéria de criação ou mudança de instalações de centros de inspecção. Por isso, invocando as Recorrentes que os actos impugnados lhes provocam prejuízos, é inequívoco que se verificam os requisitos exigidos pelo referido n.º 1 do art. 160.º para o reconhecimento da legitimidade para interposição de recurso hierárquico. Com efeito, o que é relevante, para efeitos de legitimidade para interposição de recurso hierárquico não é que o recorrente demonstre a lesão de um direito ou interesse legalmente protegido, mas antes que invoque a titularidade de um direito ou interesse legalmente protegido e considere que ele é afectado pelo acto recorrido. Saber se essa lesão está ou não demonstrada é matéria que não tem a ver com o pressuposto procedimental da legitimidade, de carácter formal, mas sim com o mérito da pretensão formulada. São questões diferentes a de saber se os interessados têm legitimidade para discutir no procedimento administrativo se um acto é ilegal e a de saber se essa ilegalidade ocorre efectivamente: as Recorrentes, considerando-se afectadas nas suas esferas jurídicas pelos actos impugnados hierarquicamente, que defendem serem ilegais, têm o direito de discutir no procedimento administrativo se essa ilegalidade existe ou não, pois a eventual anulação dos actos com fundamento em ilegalidade tem potencialidade para satisfazer os seus interesses. 6 – A Autoridade Recorrida defende, porém, que havendo despachos, de natureza normativa, proferidos do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, datados de 13-11-97 e 17-8-99, os considerou firmes ou consolidados, por eles não terem sido impugnados pelas Recorrentes através do processo de impugnação de normas previsto nos arts. 63.º e seguintes da L.P.T.A. e que é à face deles que se tem de desenhar o círculo dos interesses com protecção jurídica. Os actos normativos dos órgãos da Administração Central podem ser objecto de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do art. 66.º da L.P.T.A. (O recurso previsto nos arts. 63.º a 65.º aplica-se apenas à impugnação de normas da Administração Regional e local e de concessionários, como resulta da referência ao art. 51.º, n.º 1, alínea e), do E.T.A.F. de 1984, que é feita naquele art. 63.º. ). Esta declaração de ilegalidade de normas pode ser pedida a todo o tempo, como decorre do facto de não ser previsto qualquer prazo. Por isso, não tem qualquer sentido falar, a propósito de normas, em actos firmes ou consolidados, com o sentido que a tais expressões é atribuído a propósito de actos administrativos, que é o de inimpugnabilidade dos actos, pelo decurso de tempo, com fundamento em vícios geradores de mera anulabilidade. Por outro lado, o facto de poder pedir a declaração de ilegalidade de normas quem for prejudicado pela aplicação da norma ou venha a sê-lo, previsivelmente, em momento próximo, não afasta a possibilidade de qualquer interessado poder invocar essa ilegalidade, sem subsequente declaração com força obrigatória geral, no âmbito da impugnação contenciosa de actos administrativos, com efeitos restritos ao acto impugnado. Isso mesmo ressalta, aliás, do texto do n.º 1 do art. 66.º, em que até se fixa a obrigatoriedade de o Ministério Público pedir a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de quaisquer tribunais, transitadas em julgado, que recusem a aplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade: estas três decisões, naturalmente, não foram proferidas em processos de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, mas sim em processos em que a ilegalidade da norma foi apreciada para efeitos de apreciação da legalidade do acto ou actos que a aplicaram. A existir ilegalidade de normas regulamentares que sejam aplicadas num acto administrativo, este acto estará afectado de ilegalidade, que pode ser invocada como qualquer outro vício de violação de lei consubstanciado por erro sobre os pressupostos de direito. Assim, é inquestionável que a ilegalidade de normas de carácter regulamentar que sejam aplicadas por actos administrativos pode ser invocada pelos meios próprios para impugnação de actos administrativos, quer de natureza administrativa, quer de natureza contenciosa. (Idêntico é o que sucede com as próprias normas legislativas, cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade por violação de norma de hierarquia superior é susceptível de invocação como vício do acto administrativo.) Sendo assim, tendo as Recorrentes o direito de discutirem, no referido recurso hierárquico, a legalidade desses despachos normativos e tendo pretendido fazê-lo, não pode com base na sua hipotética legalidade «firme» ou «consolidada» recusar-se àquelas legitimidade para impugnarem os actos que foram objecto do recurso hierárquico. Trata-se, como se evidencia no acórdão recorrido, de petição de princípio basear em despachos cuja legalidade é impugnada (e que, por isso, não pode considerar-se assente) qualquer conclusão sobre a legitimidade para os impugnar, pois os efeitos que deles podem resultar dependem da sua legalidade. Por isso, não pode deixar de se reconhecer às Recorrentes legitimidade para impugnarem os actos de que interpuseram o recurso hierárquico. Sendo assim, o despacho que rejeitou o recurso hierárquico com fundamento na falta de legitimidade das Recorrentes enferma do erro sobre os pressupostos, que constitui vício de violação de lei, que justifica a sua anulação, pelo que não merece censura o acórdão recorrido. 7 – A Recorrida Particular defende que deve ser considerada parte ilegítima, por carecer de interesse em contradizer, já que, à data de interposição do recurso contencioso, havia cedido o centro de inspecções a terceira entidade, que identificou. No acórdão recorrido não se dá como provado que tal transmissão tenha ocorrido. A Recorrida particular defende, porém, que tal prova deve considerar-se efectuada, pois juntou ao processo documento comprovativo de autorização da Direcção-Geral de Viação para efectuar a transmissão e que essa é a única formalidade essencial que o art. 23.º do Decreto-Lei n.º 550/99, de 15 de Dezembro, exige para esse efeito. Embora os poderes de cognição do Pleno estejam limitados a matéria de direito (art. 21.º, n.º 3, do E.T.A.F. de 1984), o art. 722.º, n.º 2, do C.P.C., que define os fundamentos do recurso de revista, estabelece que «o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de recurso de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova». Assim, a questão de saber se o documento referido basta para dar com provada a transmissão ou se ela deve ser dada como provada à face de qualquer outro documento com força probatória fixada na lei inclui-se no âmbito dos poderes de cognição atribuídos ao tribunal em recurso de revista, pois tem de ser apreciada apenas com base na interpretação da lei. O documento que a Recorrida Particular juntou ao processo é aquele cuja cópia consta de fls. 253, em que a Direcção-Geral de Viação que informa que por despacho do Senhor Subdirector-Geral de Viação de 27-12-2002 foi autorizada a transmissão daquele centro de inspecções para a entidade TOP, S.A.. Posteriormente, a Direcção-Geral de Viação informou ainda que o referido centro de inspecções foi transmitido para esta entidade em 1-1-2003 «conforme informação» da ora Recorrida Particular (fls. 278). O art. 23.º do Decreto-Lei n.º 550/99, invocado pela Recorrida Particular, estabelece o seguinte: Artigo 23.º Transmissão de centros 1 - A transmissão de um centro de inspecção aprovado, por qualquer das formas legalmente previstas, só é permitida entre entidades autorizadas e depende de prévia autorização da Direcção-Geral de Viação. 2 - A autorização referida no número anterior depende da verificação, através da realização das vistorias e auditorias a que houver lugar, nos termos a fixar na portaria prevista no n.º 3 do artigo 26.º, de que estão cumpridos todos os requisitos legais e regulamentares, nomeadamente os previstos no n.º 6 do artigo 26.º. Os arts 369.º e 372.º do Código Civil estabelecem o seguinte: ARTIGO 369.º Competência da autoridade ou oficial público 1. O documento só é autêntico quando a autoridade ou oficial público que o exara for competente, em razão da matéria e do lugar, e não estiver legalmente impedido de o lavrar. 2. Considera-se, porém, exarado por autoridade ou oficial público competente o documento lavrado por quem exerça publicamente as respectivas funções, a não ser que os intervenientes ou beneficiários conhecessem, no momento da sua feitura, a falsa qualidade da autoridade ou oficial público, a sua incompetência ou a irregularidade da sua investidura. ARTIGO 371.º Força probatória 1. Os documentos autênticos fazem prova plena dos factos que referem como praticados pelo autoridade ou oficial público respectivo, assim como dos factos que neles são atestados com base nas percepções da entidade documentadora; os meros juízos pessoais do documentador só valem como elementos sujeitos à livre apreciação do julgador. 2. Se o documento contiver palavras emendadas, truncadas ou escritas sobre rasuras ou entrelinhas, sem a devida ressalva, determinará o julgador livremente a medida em que os vícios externos dos documentos excluem ou reduzem a sua força probatória. O referido documento junto pela Recorrida Particular e a posterior informação da Direcção-Geral de Viação foram emitidos em matéria da sua competência, pelo que têm força probatória plena quanto ao facto praticado por esta entidade, que é ter sido dada a autorização referida (art. 371.º, n.º 1, do C.P.C.). Mas, não têm força probatória plena quanto ao facto de a transmissão autorizada ter vindo a concretizar-se, pois a transmissão não foi efectuada pela Direcção-Geral de Viação nem a informação sobre a sua concretização se baseia nas percepções da entidade que emitiu a informação referida, o que é nela bem claro, ao referir-se que a informação prestada é feita «conforme informação» da ora Recorrida Particular. Por outro lado, o referido art. 23.º apenas prevê uma autorização de transmissão e a concretização da transmissão autorizada é um facto diferente da autorização, não havendo qualquer suporte legal para considerar efectuada a transmissão com a concessão de autorização. Por isso, não pode, com base nos documentos referidos dar-se como provado, com mera interpretação e aplicação de normas jurídicas, que tenha ocorrido a referida transmissão. Consequentemente, não pode este Pleno, em face da limitação dos seus poderes a matéria de direito, dar como provado que tal transmissão tenha ocorrido. Termos em que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em negar provimento aos recursos jurisdicionais e em confirmar o acórdão recorrido. Lisboa, 2 de Março de 2006. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Fernando Samagaio – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Maria Angelina Domingues – José Manuel Almeida Simões de Oliveira – Edmundo António Vasco Moscoso.

Sumário

I- Têm legitimidade para recorrer hierarquicamente os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pelo acto administrativo (art. 160.º, n.º 1, do C.P.A.).

II- Há um interesse legalmente protegido quando a lei não protege directamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for correctamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual.

III- Têm legitimidade para interpor recurso hierárquico de actos administrativos relativos a mudança de instalação de um centro de inspecções de veículos, entidades que são titulares de outros centros idênticos e se consideram lesadas pelos actos referidos.

IV- Pode ser invocada na impugnação de actos administrativos a ilegalidade de actos regulamentares, independentemente da declaração da sua ilegalidade com força obrigatória geral.

V- Não pode basear-se a exclusão da legitimidade para interpor recurso hierárquico em norma regulamentar cuja legalidade é objecto de impugnação nesse recurso.

VI- Embora os poderes de cognição do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo estejam limitados a matéria de direito (art. 21.º, n.º 3, do E.T.A.F. de 1984), incluem-se nesses poderes «o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa», quando está em causa a apreciação de meios de prova com valor fixado na lei» (art. 722.º, n.º 2, do C.P.C.).

VII- Não tem força probatória plena para demonstrar a existência de transmissão de um centro de inspecções um documento em que é referido pela Direcção-Geral de Viação que foi autorizada essa transmissão, nos termos do art. 23.º do Decreto-Lei n.º 550/99, de 15 de Dezembro.

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… e B… interpuseram neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna de 23-4-2003, que rejeitou o recurso hierárquico que as Recorrentes haviam interposto de quatro actos:

- o despacho do Director-Geral de Viação, de 20-10-1999, que autorizara provisoriamente que a C…., mudasse para a Póvoa de Lanhoso o centro de inspecção de veículos automóveis que ela tinha em Fafe;

- o despacho do mesmo Director-Geral, de 5-4-2001, que aprovou condicionalmente o projecto de mudança das instalações desse centro;

- o despacho do mesmo Director-Geral, de 8-6-2001, que aprovou condicionalmente o mesmo centro; e

- o despacho do Subdirector-Geral de Viação, de 29-6-2001, que autorizou que se reiniciasse a actividade do aludido centro.

Interveio no recurso contencioso, como recorrida particular, a referida empresa C….

Por acórdão da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto recorrido.

Inconformadas, a Autoridade Recorrida e a Recorrida Particular C… interpuseram recursos para este Pleno da Secção do Contencioso Administrativo.

A Autoridade Recorrida apresentou alegações com as seguintes conclusões:

I- O douto acórdão recorrido equivocou-se quanto ao verdadeiro itinerário seguido pela autoridade administrativa para decidir da ilegitimidade das então recorrentes particulares;

II- O douto acórdão recorrido equivocou-se igualmente no tocante ao critério apto para se detectar a existência de um “interesse legalmente protegido”;

III- Com efeito, o critério escolhido – “a situação de serem titulares de centros de inspecção de veículos automóveis” e por isso estarem “colocadas numa situação particular relativamente à generalidade das pessoas” – é, isso sim, legalmente adequado para afirmar a existência de um prejuízo “especial e anormal’, no quadro da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas por actos lícitos;

IV- O douto acórdão também errou ao sufragar o modo como as recorrentes particulares se propuseram impugnar os despachos do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 1997 e 1999, que fixavam as condições a que devia obedecer a mudança de instalações dos centros de inspecção já instalados, e que, por isso, tinham uma vocação marcadamente normativa;

V- O douto acórdão errou também, e terá afinal incorrido na previsão do artigo 668º, nº 1, alínea d), do Código do Processo Civil, ao concluir que “o despacho contenciosamente recorrido errou ao rejeitar o recurso hierárquico dos autos com fundamento na ilegitimidade das recorrentes”, sem que tivesse demonstrado (previamente) que as recorrentes particulares dispunham efectivamente de legitimidade procedimental no caso de os critérios fixados pelos despachos do SEAMAI se manterem firmes na ordem jurídica;

VI- E, por outro lado, o douto acórdão também não demonstrou ou que tais critérios não estariam em vigor ou, simplesmente, que podiam ser atacados em 26 de Outubro de 2001, pela via usada pelas recorrentes particulares.

VII- Nesse sentido, o douto acórdão deixou de pronunciar-se sobre a questão central que lhe cabia apreciar (cfr. artigo 668º, nº 1, alínea d), do CPC);

VIII- E incorreu na violação do artigo 160º, nº 1, do CPA (cfr. Conclusões II e III), do artigo 120º do CPA e dos artigos 63º e seguintes da LPTA (cfr. conclusão IV).

Assim, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve o douto acórdão de 19 de Janeiro de 2005 ser revogado.

A Recorrida Particular concluiu da seguinte forma:

17.1- O acto recorrido da autoria do Secretário de Estado da Administração Interna datado de 23/04/03, apropriou-se dos fundamentos e conclusões do parecer da Auditoria Jurídica do M.A.I. de 10/04/03.

17.2- Desse parecer resulta a demonstração da extemporaneidade dos recursos hierárquicos das Recorrentes, razão pela qual tais recursos foram também rejeitados por terem sido apresentados fora do prazo legal estatuído pelo Art. 168º do C.P.A., que é de trinta dias.

17.3- Se o Tribunal recorrido entendia que o tal parecer não havia sido conclusivo sobre esta questão, então deveria ser o mesmo Tribunal a apreciá-lo e decidir quanto à validade ou invalidade do acto recorrido pela extemporaneidade ou não dos recursos hierárquicos.

17.4- Ao não fazê-lo, o Tribunal "a quo" incorreu em omissão de pronúncia, sendo assim nulo o acórdão recorrido nos termos do Art. 668º n.º 1, alínea d), do C.P.Civil aplicável ao recurso contencioso "ex vi" Art. 1º da L.P.T.A

17.5- Sendo o regime regra o da anulabilidade dos actos administrativos (Art. 133º e 148º do C.P.A.) o acto recorrido mesmo que fosse declarado inválido, nunca poderia ser declarado eivado do vício de nulidade face ao disposto no Art. 134º do mesmo diploma legal.

17.6- E assim sendo, deveria entender-se que os recursos hierárquicos foram bem rejeitados pela autoridade recorrida pela sua apresentação fora de prazo legal nos termos dos artigos 168º e 173º do C.P.A

17.7- As recorrentes não são parte ilegítimas no recurso hierárquico que apresentaram já que não demonstraram lesão de interesses e prejuízos como o exige o Art. 160º do C.P.A.

17.8- O tribunal "a quo" ao anular o acto que rejeitou o recurso hierárquico por tal razão, por entender que a mera alusão a danos ou prejuízos ou à mera eventualidade de tais danos ocorrerem, satisfaz os requisitos da legitimidade activa, violou, entre outros, aquele preceito legal do C.P.A

17.9- A co-recorrida C…. à data da interposição do recurso contencioso, já não tinha interesse em agir por haver cedido o centro em causa a terceira entidade que identificou, devendo ser considerada parte ilegítima nos termos do art. 26º e seguintes do C.P.Civil.

17.10- Requerendo a intervenção do terceiro interessado de harmonia com o disposto no art. 270º alínea b) do mesmo diploma legal.

17.11- Assim como provou nos autos, com documento autêntico exarado pela autoridade pública competente – a Direcção Geral de Viação – de que havia sido autorizada a ceder o referido centro a terceiro.

17.12- Autorização essa que é a única formalidade essencial que a lei exige nos termos do art. 23º do Dec. Lei 550/99, de 15 de Dezembro.

17.13- Ao referir-se no douto acórdão recorrido que a co-recorrida C… não apresentou documento bastante que provasse o negócio e ao exigir o recurso ao mecanismo legal previsto no art. 271º do C.P.Civil, viola a um só tempo o Art. 270º alínea b) do mesmo diploma legal que permite o recurso à intervenção de terceiros o que foi requerido pela co-recorrida e o Art. 23º do citado Dec. Lei n.º 550/99.

17.14- Desta forma não se pode dizer como se refere no acórdão recorrido que a C… por ter sido beneficiária no acto recorrido, se terá de manter na instância, já que se foi beneficiária de tal acto, foi-o ao abrigo dum direito que lhe foi reconhecido por um acto praticado pela autoridade pública competente que é a Direcção Geral de Viação.

17.15- Todavia, o facto de ter sido beneficiária de tal acto, não significa que "ad aeternum" mantenha um interesse em agir, pois esta desapareceu quando cedeu a terceiro o centro em questão e o negócio que dele emergia.

Nestes termos

Deve ser revogado o acórdão recorrido com o que se fará justiça.

As Recorrentes contenciosas contra-alegaram, defendendo que deve ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Improcederão, nos termos do douto Acórdão de sustentação, a que inteiramente aderimos, as nulidades arguidas ao douto Acórdão recorrido.

Improcederão também, em nosso parecer, os erros de julgamento que lhe são imputados pela recorrente particular, em matéria de ilegitimidade passiva e de extemporaneidade do recurso hierárquico face, respectivamente, à falta de prova documental da transmissão do seu centro de inspecções a outra sociedade, necessária a fundar a cessação do seu interesse na manutenção do acto contenciosamente impugnado, e à parte dispositiva deste suportada nos pontos 4.10 e 5 do parecer que o precedeu.

Finalmente, improcederá o alegado erro de julgamento de procedência do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, determinante da rejeição do recurso hierárquico em causa, por ilegitimidade das recorrentes contenciosas, entendendo-se, na esteira das razões expendidas no parecer anteriormente emitido na Secção, não merecer o douto Acórdão recorrido a censura que ambas as recorrentes lhe dirigem.

A Secção proferiu acórdão, nos termos do art. 668.º, n.º 4, do C.P.C., em que entendeu que não há nulidades a suprir.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1- A recorrente A…, é titular dos centros de inspecção de veículos de automóveis n.ºs … e …, localizados, respectivamente, no Parque Industrial de Sete Fontes, Pavilhão 2, em Braga, e em Ribeiros Altos, freguesia de Mouriz, Paredes.

2- A recorrente B…, é titular do centro de inspecção de veículos automóveis n.º …, localizado no Parque Industrial de Adaúfe, Lote H8, em Braga.

3- A recorrida particular C…, era titular do centro de inspecção de veículos automóveis n.º …, localizado em Fafe.

4- Por despacho de 20/10/99, o Director-Geral de Viação autorizou provisoriamente a mudança de instalações do centro n.º 062, de Fafe para a Póvoa de Lanhoso.

5- Por despacho de 5/4/01, o mesmo Director-Geral de Viação aprovou condicionalmente o projecto de mudança de instalações daquele centro n.º ….

6- Por despacho de 29/6/01, o Subdirector-Geral de Viação autorizou o reinício da actividade do mesmo centro n.º ….

7- A localização, na Póvoa de Lanhoso, do centro n.º … coloca-o à distância de 10,393 Km e de 10,911 Km dos centros n.ºs … e ….

8- Em 19/10/01, as aqui recorrentes interpuseram, para o Secretário de Estado da Administração Interna, recurso hierárquico dos três despachos atrás mencionados e, ainda, do despacho do Director-Geral de Viação, de 8/6/01, «que aprovou condicionalmente o mesmo centro» n.º 062, constando de fls. 49 a 92 dos autos a cópia da respectiva minuta.

9- A C… interveio no lado passivo desse recurso hierárquico, aí apresentando a sua resposta.

10- A propósito desse recurso hierárquico, foi proferido, na Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna, o parecer cuja cópia consta de fls. 101 a 119 dos autos e que aqui damos por integralmente reproduzido.

11- No rosto desse parecer, a autoridade recorrida exarou o seguinte despacho:

«Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, rejeito o recurso hierárquico interposto por A…, e B…, identificadas nos autos. Comunique-se à DGV, que notificará, com urgência, as recorrentes e o respectivo advogado. Entregue-se no STA a resposta, com este despacho e demais elementos de instrução.»

12- O Director-Geral de Viação remeteu ao STA o ofício junto a fls. 278, com o seguinte teor útil:

«Em cumprimento do ofício identificado em epígrafe, cuja cópia se junta, informa-se Vossa Excelência que o Centro de Inspecções da Póvoa de Lanhoso (cod. 062) da entidade C…, foi transmitido para a entidade autorizada …, após autorização prévia da DGV, concedida por despacho de 27 de Dezembro de 2002.

Mais se informa que a transmissão ocorreu em 1 de Janeiro de 2003, conforme informação da C….»

3- A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 668.º, n.º 1, alínea d), do C.P.C., aplicável por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A.].

Esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no artigo 660.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

A autoridade recorrida imputa ao acórdão recorrido nulidade por omissão de pronúncia, por ter concluído que “o despacho contenciosamente recorrido errou ao rejeitar o recurso hierárquico dos autos com fundamento na ilegitimidade das recorrentes”, sem que tivesse demonstrado (previamente) que as recorrentes particulares dispunham efectivamente de legitimidade procedimental no caso de os critérios fixados pelos despachos do SEAMAI se manterem firmes na ordem jurídica (conclusão V). Refere ainda a Autoridade Recorrida que o acto não demonstrou ou que tais critérios não estavam em vigor ou que podiam ser atacados em 26-10-2001, pela via usada pelas Recorrentes (conclusão VI).

A Recorrida Particular imputa também ao acórdão recorrido nulidade por omissão de pronúncia, por não ter apreciado a questão da extemporaneidade do recurso hierárquico.

No acórdão recorrido, interpretando-se o acto recorrido à luz do parecer de que se apropriou, entendeu-se que a rejeição do recurso hierárquico se baseou unicamente na ilegitimidade procedimental das recorrentes e não também na extemporaneidade do meio impugnatório ou na ilegalidade da sua pretensão.

Definido desta forma o conteúdo do acto impugnado e estando-se num contencioso de mera anulação (art. 6.º do E.T.A.F. de 1984), é apenas a legalidade do fundamento que efectivamente do invocado para rejeição o recurso hierárquico que pode ser apreciada no recurso contencioso, para além de questões de conhecimento oficioso.

Assim, tendo o acórdão recorrido, através de interpretação do acto recorrido, concluído que ele se baseou apenas na ilegitimidade das Recorrentes, e não também na intempestividade do recurso hierárquico ou na ilegalidade das pretensões formuladas, ficou prejudicado o conhecimento destas questões, pois nenhuma delas é de conhecimento oficioso.

Por isso, tendo sido apreciada no acórdão recorrido essa questão da ilegitimidade, definida como a única que havia a apreciar, não há nulidade por omissão de pronúncia. Poderá é haver erro de julgamento, se se puder considerar errada a interpretação do acto recorrido.

Improcedem, assim, as arguições de nulidades feitas pela Autoridade Recorrida e pela Recorrida Particular.

4- Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender uniformemente, que os recursos contenciosos são de mera legalidade (art. 6.º da L.P.T.A.), visando-se neles apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não podendo o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a sua actuação poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na pendência do recurso contencioso (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 1-2-79, recurso n.º 11415, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 210, página 741, e em Apêndice ao Diário da República de 24-3-83, página 230;

- de 7-7-83, recurso n.º 17570, publicado em Apêndice ao Diário da República de 22-10-86, página 3405;

- de 25-7-85, recurso n.º 20966, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-4-89, página 3037;

- de 20-6-89, recurso n.º 27011, publicado em Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4391;

- de 21-4-94, recurso n.º 33071, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 3055;

- de 10-11-98, do Pleno, recurso n.º 32702, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1207;

- de 19-6-2002, recurso n.º 47787, publicado em Apêndice ao Diário da República de 10-2-2004, página 4289; e

- de 9-10-2002, recurso n.º 600/02;

- de 7-7-2004, recurso n.º 567/04.

Em sentido idêntico, podem ver-se:

- MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume I, 10.ª edição, página 479 em que refere que é «irrelevante que a Administração venha, já na pendência do recurso contencioso, invocar como motivos determinantes outros motivos, não exarados no acto», e volume II, 9.ª edição, página 1329, em que escreve que «não pode (...) a autoridade recorrida, na resposta ao recurso, justificar a prática do acto recorrido por razões diferentes daquelas que constam da sua motivação expressa»;

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Direito Administrativo, Volume I, página 472, onde escreve que «as razões objectivamente existentes mas que não forem expressamente aduzidas, como fundamentos do acto, não podem ser tomadas em conta na aferição da sua legalidade». ).

Por outro lado, vem também sendo jurisprudência deste Pleno, que «a interpretação do acto administrativo feita pela Secção, através dos elementos factuais da sua literalidade e das circunstâncias em que foi proferido, constitui matéria de facto, que o Pleno, funcionando como tribunal de revista, tem de acatar (art. 21º, nº 3 do E.T.A.F.)». «Quando para o resultado interpretativo do acto, alcançado pelo acórdão da Secção, foram também decisivos o tipo legal do acto, ou a interpretação de normas, princípios ou conceitos jurídicos, a que aquele acórdão fez apelo, nada impede, nesse domínio estrito, o exame crítico do Pleno, como tribunal de revista». (Acórdão deste Pleno de 28-3-96, proferido no recurso n.º 32268, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-1-98, página 271.

Em sentido idêntico, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Pleno:

- de 1-10-97, proferido no recurso n.º 12047, publicado em Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 1830;

- de 10-11-98, proferido no recurso n.º 40848, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-4-2001, página 1275; e

- de 6-6-2002, proferido no recurso n.º 45074, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 492, página 1650;

- de 12-11-2003, recurso n.º 41291.)

No caso em apreço, o acórdão recorrido entendeu que o único fundamento da rejeição do recurso hierárquico foi a ilegitimidade das Recorrentes para o interporem.

Para fazer esta interpretação, o acórdão recorrido não fez apelo ao tipo legal do acto ou a interpretação de normas, princípios ou conceitos jurídicos, mas apenas à análise dos pontos 4.1, 4.10. e 5 do parecer com que o autor do acto recorrido manifestou concordância, que entendeu conter uma proposta de rejeição apenas com fundamento em ilegitimidade das Recorrentes.

Nestas condições, a questão da interpretação do acto recorrido é uma questão de facto, pelo que, atenta a referida limitação dos poderes de cognição deste Pleno, tem de se considerar assente que foi apenas por esta razão que o acto recorrido rejeitou o recurso hierárquico.

Sendo assim, fica prejudicado o conhecimento da questão, suscitada pela autoridade recorrida e pela Recorrida particular, da extemporaneidade do recurso hierárquico, pois, embora ela tivesse sido objecto de apreciação no parecer em que se baseou o acto recorrido, não foi efectuada proposta de rejeição com esse fundamento, nem o acto recorrido, lhe faz qualquer referência.

5- A questão a apreciar, assim, é a de saber se é correcta a posição assumida no acto recorrido ao entender que as Recorrentes não têm legitimidade para interporem o referido recurso hierárquico.

A legitimidade para recorrer hierarquicamente é definida no art. 160.º do C.P.A. em que se estabelece que «têm legitimidade para reclamar ou recorrer os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pelo acto administrativo».

Como resulta da matéria de facto fixada, as Recorrentes Contenciosas e a Recorrida Particular são titulares de centros de inspecção de veículos automóveis.

Pelos despachos do Senhor Director-Geral de Viação e do Senhor Subdirector-Geral de Viação referidos no probatório foi autorizada a mudança de instalações do centro de inspecção de que Recorrida particular para um local a 10,393 Km e 10,911 Km dos locais em que estão situados os centros de inspecção de que são titulares as Recorrentes, foi aprovado condicionalmente aprovado o projecto de mudança dessas instalações e foi autorizado o reinício de actividade do mesmo centro da Recorrida particular.

Foi destes actos que a Recorrentes recorreram hierarquicamente.

O art. 160.º do C.P.A. estabelece que têm legitimidade para recorrer hierarquicamente «os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos que se considerem lesados pelo acto administrativo».

Está-se perante um direito subjectivo dos particulares perante a Administração quando estes têm interesses próprios protegidos directamente pela lei como interesses individuais, atribuindo-lhes o poder de exigirem da Administração o comportamento necessário para a satisfação desses interesses. (FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, 1988, volume II, página 89. )

Há um interesse legalmente protegido quando a lei não protege directamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for correctamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual; neste caso, o particular não pode exigir da Administração a satisfação do seu interesse, apenas podendo exigir-lhe que não o prejudique ilegalmente. Por isso, para ser possível esta exigência, é necessário que exista uma norma que estabeleça a forma de a Administração realizar o interesse público na situação conexa com o interesse particular, com a consequente proibição de esta actuar de forma ilegal. Está-se, aqui, perante um direito à legalidade das decisões da Administração que possam afectar um interesse próprio. (Essencialmente neste sentido, o Autor, obra citada, páginas 90 e 98. )

Como se vê pela petição do recurso hierárquico, cuja cópia consta de fls. 49 a 92, para que se remete no ponto 8 da matéria de facto fixada, as ora Recorrentes afirmam serem titulares de centros de inspecção, que têm o direito de explorar. Por outro lado, consideraram-se lesadas pelos actos de que recorreram hierarquicamente, que, em sem entender, ao permitirem o funcionamento do centro de inspecção da Recorrida Particular, terão como consequência redução da actividade dos seus centros em grande percentagem, provocando a sua asfixia (arts. 13.º e 14.º da petição do recurso hierárquico, a fls. 52-53).

As normas sobre criação de centros de inspecção de veículos visam satisfazer, em primeira linha, o interesse público da segurança rodoviária, mas é atendido também o interesse comercial das entidades que exploram os centros, como ressalta de algumas normas sobre os concursos públicos para a sua abertura, como a que condiciona a abertura de um novo centro ao encerramento de outro e a que interdita da localização de novos centros a menos de 20 km de outro, ou de 5 km, se se tratar de centro situado na mesma localidade [alíneas c) e d) do n.º 6.º da Portaria n.º 262/95, de 1 de Abril].

A tutela legal dos interesses comerciais das ora Recorrentes que se constata nestas normas impõe que, no mínimo, se lhes reconheça a titularidade de interesses legalmente protegidos em matéria de criação ou mudança de instalações de centros de inspecção.

Por isso, invocando as Recorrentes que os actos impugnados lhes provocam prejuízos, é inequívoco que se verificam os requisitos exigidos pelo referido n.º 1 do art. 160.º para o reconhecimento da legitimidade para interposição de recurso hierárquico.

Com efeito, o que é relevante, para efeitos de legitimidade para interposição de recurso hierárquico não é que o recorrente demonstre a lesão de um direito ou interesse legalmente protegido, mas antes que invoque a titularidade de um direito ou interesse legalmente protegido e considere que ele é afectado pelo acto recorrido.

Saber se essa lesão está ou não demonstrada é matéria que não tem a ver com o pressuposto procedimental da legitimidade, de carácter formal, mas sim com o mérito da pretensão formulada.

São questões diferentes a de saber se os interessados têm legitimidade para discutir no procedimento administrativo se um acto é ilegal e a de saber se essa ilegalidade ocorre efectivamente: as Recorrentes, considerando-se afectadas nas suas esferas jurídicas pelos actos impugnados hierarquicamente, que defendem serem ilegais, têm o direito de discutir no procedimento administrativo se essa ilegalidade existe ou não, pois a eventual anulação dos actos com fundamento em ilegalidade tem potencialidade para satisfazer os seus interesses.

6- A Autoridade Recorrida defende, porém, que havendo despachos, de natureza normativa, proferidos do Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, datados de 13-11-97 e 17-8-99, os considerou firmes ou consolidados, por eles não terem sido impugnados pelas Recorrentes através do processo de impugnação de normas previsto nos arts. 63.º e seguintes da L.P.T.A. e que é à face deles que se tem de desenhar o círculo dos interesses com protecção jurídica.

Os actos normativos dos órgãos da Administração Central podem ser objecto de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do art. 66.º da L.P.T.A. (O recurso previsto nos arts. 63.º a 65.º aplica-se apenas à impugnação de normas da Administração Regional e local e de concessionários, como resulta da referência ao art. 51.º, n.º 1, alínea e), do E.T.A.F. de 1984, que é feita naquele art. 63.º. ).

Esta declaração de ilegalidade de normas pode ser pedida a todo o tempo, como decorre do facto de não ser previsto qualquer prazo.

Por isso, não tem qualquer sentido falar, a propósito de normas, em actos firmes ou consolidados, com o sentido que a tais expressões é atribuído a propósito de actos administrativos, que é o de inimpugnabilidade dos actos, pelo decurso de tempo, com fundamento em vícios geradores de mera anulabilidade.

Por outro lado, o facto de poder pedir a declaração de ilegalidade de normas quem for prejudicado pela aplicação da norma ou venha a sê-lo, previsivelmente, em momento próximo, não afasta a possibilidade de qualquer interessado poder invocar essa ilegalidade, sem subsequente declaração com força obrigatória geral, no âmbito da impugnação contenciosa de actos administrativos, com efeitos restritos ao acto impugnado.

Isso mesmo ressalta, aliás, do texto do n.º 1 do art. 66.º, em que até se fixa a obrigatoriedade de o Ministério Público pedir a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de quaisquer tribunais, transitadas em julgado, que recusem a aplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade: estas três decisões, naturalmente, não foram proferidas em processos de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, mas sim em processos em que a ilegalidade da norma foi apreciada para efeitos de apreciação da legalidade do acto ou actos que a aplicaram.

A existir ilegalidade de normas regulamentares que sejam aplicadas num acto administrativo, este acto estará afectado de ilegalidade, que pode ser invocada como qualquer outro vício de violação de lei consubstanciado por erro sobre os pressupostos de direito.

Assim, é inquestionável que a ilegalidade de normas de carácter regulamentar que sejam aplicadas por actos administrativos pode ser invocada pelos meios próprios para impugnação de actos administrativos, quer de natureza administrativa, quer de natureza contenciosa. (Idêntico é o que sucede com as próprias normas legislativas, cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade por violação de norma de hierarquia superior é susceptível de invocação como vício do acto administrativo.)

Sendo assim, tendo as Recorrentes o direito de discutirem, no referido recurso hierárquico, a legalidade desses despachos normativos e tendo pretendido fazê-lo, não pode com base na sua hipotética legalidade «firme» ou «consolidada» recusar-se àquelas legitimidade para impugnarem os actos que foram objecto do recurso hierárquico.

Trata-se, como se evidencia no acórdão recorrido, de petição de princípio basear em despachos cuja legalidade é impugnada (e que, por isso, não pode considerar-se assente) qualquer conclusão sobre a legitimidade para os impugnar, pois os efeitos que deles podem resultar dependem da sua legalidade.

Por isso, não pode deixar de se reconhecer às Recorrentes legitimidade para impugnarem os actos de que interpuseram o recurso hierárquico.

Sendo assim, o despacho que rejeitou o recurso hierárquico com fundamento na falta de legitimidade das Recorrentes enferma do erro sobre os pressupostos, que constitui vício de violação de lei, que justifica a sua anulação, pelo que não merece censura o acórdão recorrido.

7- A Recorrida Particular defende que deve ser considerada parte ilegítima, por carecer de interesse em contradizer, já que, à data de interposição do recurso contencioso, havia cedido o centro de inspecções a terceira entidade, que identificou.

No acórdão recorrido não se dá como provado que tal transmissão tenha ocorrido.

A Recorrida particular defende, porém, que tal prova deve considerar-se efectuada, pois juntou ao processo documento comprovativo de autorização da Direcção-Geral de Viação para efectuar a transmissão e que essa é a única formalidade essencial que o art. 23.º do Decreto-Lei n.º 550/99, de 15 de Dezembro, exige para esse efeito.

Embora os poderes de cognição do Pleno estejam limitados a matéria de direito (art. 21.º, n.º 3, do E.T.A.F. de 1984), o art. 722.º, n.º 2, do C.P.C., que define os fundamentos do recurso de revista, estabelece que «o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de recurso de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova».

Assim, a questão de saber se o documento referido basta para dar com provada a transmissão ou se ela deve ser dada como provada à face de qualquer outro documento com força probatória fixada na lei inclui-se no âmbito dos poderes de cognição atribuídos ao tribunal em recurso de revista, pois tem de ser apreciada apenas com base na interpretação da lei.

O documento que a Recorrida Particular juntou ao processo é aquele cuja cópia consta de fls. 253, em que a Direcção-Geral de Viação que informa que por despacho do Senhor Subdirector-Geral de Viação de 27-12-2002 foi autorizada a transmissão daquele centro de inspecções para a entidade TOP, S.A

Posteriormente, a Direcção-Geral de Viação informou ainda que o referido centro de inspecções foi transmitido para esta entidade em 1-1-2003 «conforme informação» da ora Recorrida Particular (fls. 278).

O art. 23.º do Decreto-Lei n.º 550/99, invocado pela Recorrida Particular, estabelece o seguinte:

Artigo 23.º

Transmissão de centros

1- A transmissão de um centro de inspecção aprovado, por qualquer das formas legalmente previstas, só é permitida entre entidades autorizadas e depende de prévia autorização da Direcção-Geral de Viação.

2- A autorização referida no número anterior depende da verificação, através da realização das vistorias e auditorias a que houver lugar, nos termos a fixar na portaria prevista no n.º 3 do artigo 26.º, de que estão cumpridos todos os requisitos legais e regulamentares, nomeadamente os previstos no n.º 6 do artigo 26.º.

Os arts 369.º e 372.º do Código Civil estabelecem o seguinte:

ARTIGO 369.º

Competência da autoridade ou oficial público

1. O documento só é autêntico quando a autoridade ou oficial público que o exara for competente, em razão da matéria e do lugar, e não estiver legalmente impedido de o lavrar.

2. Considera-se, porém, exarado por autoridade ou oficial público competente o documento lavrado por quem exerça publicamente as respectivas funções, a não ser que os intervenientes ou beneficiários conhecessem, no momento da sua feitura, a falsa qualidade da autoridade ou oficial público, a sua incompetência ou a irregularidade da sua investidura.

ARTIGO 371.º

Força probatória

1. Os documentos autênticos fazem prova plena dos factos que referem como praticados pelo autoridade ou oficial público respectivo, assim como dos factos que neles são atestados com base nas percepções da entidade documentadora; os meros juízos pessoais do documentador só valem como elementos sujeitos à livre apreciação do julgador.

2. Se o documento contiver palavras emendadas, truncadas ou escritas sobre rasuras ou entrelinhas, sem a devida ressalva, determinará o julgador livremente a medida em que os vícios externos dos documentos excluem ou reduzem a sua força probatória.

O referido documento junto pela Recorrida Particular e a posterior informação da Direcção-Geral de Viação foram emitidos em matéria da sua competência, pelo que têm força probatória plena quanto ao facto praticado por esta entidade, que é ter sido dada a autorização referida (art. 371.º, n.º 1, do C.P.C.).

Mas, não têm força probatória plena quanto ao facto de a transmissão autorizada ter vindo a concretizar-se, pois a transmissão não foi efectuada pela Direcção-Geral de Viação nem a informação sobre a sua concretização se baseia nas percepções da entidade que emitiu a informação referida, o que é nela bem claro, ao referir-se que a informação prestada é feita «conforme informação» da ora Recorrida Particular.

Por outro lado, o referido art. 23.º apenas prevê uma autorização de transmissão e a concretização da transmissão autorizada é um facto diferente da autorização, não havendo qualquer suporte legal para considerar efectuada a transmissão com a concessão de autorização.

Por isso, não pode, com base nos documentos referidos dar-se como provado, com mera interpretação e aplicação de normas jurídicas, que tenha ocorrido a referida transmissão.

Consequentemente, não pode este Pleno, em face da limitação dos seus poderes a matéria de direito, dar como provado que tal transmissão tenha ocorrido.

Termos em que acordam neste Pleno da Secção do Contencioso Administrativo em negar provimento aos recursos jurisdicionais e em confirmar o acórdão recorrido.

Lisboa, 2 de Março de 2006. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – António Fernando Samagaio – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Maria Angelina Domingues – José Manuel Almeida Simões de Oliveira – Edmundo António Vasco Moscoso.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC67 ART371 N1 ART660 N1 ART668 N1 D ART722.
LPTA85 ART1 ART6 ART63 ART66.
ETAF84 ART6 ART21 N3.
CPA91 ART160 N1.
PORT 262/95 DE 1995/04/01 ART6 C D.
DL 550/99 DE 1999/12/15 ART23.
CCIV66 ART369 ART371 ART372.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC567/04 DE 2004/07/07.; AC STA PROC47787 DE 2002/06/19.; AC STA PROC600/02 DE 2002/10/09.; AC STAPLENO PROC32702 DE 1998/11/10.; AC STAPLENO PROC32268 DE 1996/03/28.; AC STAPLENO PROC41291 DE 2003/11/12.

Doutrina

MARCELLO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO VOL1 10ED PAG479.
ESTEVES DE OLIVEIRA DIREITO ADMINISTRATIVO VOL1 PAG472.
FREITAS DO AMARAL DIREITO ADMINISTRATIVO VOL2 PAG89 PAG90 PAG98.

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