00215/98 - Porto - Tribunal Central Administrativo Norte

1. Em sede de recurso jurisdicional - e face ao disposto no artigo 676º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos -, apenas podem ser tratadas questões quem tenham sido colocadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso.

2. O n.º 2 do artigo 3º do Decreto-Lei n.º 14/97, de 17 de Janeiro, não deixa margem para dúvidas quanto ao elemento relevante para se determinar qual a carreira e categoria em que o funcionário deve ser integrado dentro deste quadro normativo, as “funções efectivamente desempenhadas”.

3. Mas o índice remuneratório, não sendo o elemento decisivo, funciona como indício da natureza e complexidade das funções desempenhadas, e, por isso, como elemento auxiliar para determinar a semelhança ou dissemelhança entre as funções desempenhadas por determinado funcionário e determinada carreira ou categoria.

4. A escala salarial de técnico superior assessor varia entre o índice 530 e 720 (ver mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro) enquanto a escala salarial de técnico economista assessor varia entre 680 e 830 (ver mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho).

5. Sendo certo que o autor, antes de ser integrado na DGCI, detinha a categoria de assessor economista, letra "C", encontrando-se posicionado no índice 650, cabia-lhe provar, por ser seu ónus, que as funções por si exercidas correspondiam às de técnico economista assessor – artigo 88º do Código de Procedimento Administrativo, e artigo 516º do Código de Processo Civil -, pelo que, não fazendo essa prova, a acção tem de claudicar.*

* Sumário elaborado pelo Relator

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

H… veio interpor, a fls. 182 e seguintes, o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 30.06.2010, a fls. 152 e seguintes, pela qual foi julgada improcedente a acção para reconhecimento de direito que intentou contra o Director Geral dos Impostos, pedindo a condenação do Réu a reconhecer-lhe o direito de ser integrado no quadro da D.G.C.I. na carreira técnica de economista e com a categoria de assessor, tudo com efeitos a partir de 29 de Janeiro de 1997 e demais consequências legais.

Invocou para tanto que a sentença recorrida violou o disposto n.º 2 do art. 3° do DL 14/97, de 17 de Janeiro; adiantou ainda que, em todo o caso, ao abrigo do disposto no art. 15 º do DL 497/99, de 19 de Novembro, também reunia as condições para ser reclassificado.

A Entidade Recorrida contra-alegou, defendendo a manutenção do decidido.

O Ministério Público emitiu parecer também no sentido de ser negado provimento ao recurso.

A fls. 76 e 83 e seguintes, o Director-Geral dos Impostos tinha interposto recurso do despacho de 16.09.1998 pelo qual lhe foi indeferido o pedido de dar sem efeito a condenação em multa pela apresentação da contestação para além do termo do prazo legal, nos termos do disposto no artigo 145º, n.ºs 5 e 6, do Código de Processo Civil.

Alegou, em síntese, que o Estado, seus órgãos e organismos estão isentos do pagamento desta multa, de acordo com jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo.

O Ministério Público, a fls. 70, tinha emitido parecer no sentido de ser deferido o pedido.

Cumpre decidir já que nada a tal obsta.

A- Recurso do Autor:

São estas as conclusões das alegações do recurso jurisdicional interposto pelo Autor (fls.456 e seguintes) e que definem respectivo objecto:

A. - A carreira e a categoria de origem do interessado não estão previstas no quadro de pessoal da D.G.C.I

B. - Não estando especialmente prevista no quadro da D.G.C.1. a carreira e categoria detidas pelo Autor, a regra de integração a considerar deveria ser a prevista no n.º 2 do art. 3° do DL 14/97:

"No caso de a carreira e a categoria do pessoal integrado não estarem previamente previstas no quadro de integração, o pessoal será, no prazo de 30 dias, reclassificado para carreira e categoria que integre as funções efectivamente desempenhadas, em escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório ou quando não se verificar coincidência de índice, em escalão a que corresponda o índice superior mais aproximado na estrutura da carreira para que se opera a transição".

C. - O disposto nesta norma claramente demonstra o erro de julgamento cometido na sentença. Pois nela não se refere que a identidade de categorias se define em função da identidade dos índices remuneratórios.

D. - Dizer-se que duas categorias diferentes em duas carreiras diferentes (que têm diferentes conteúdos funcionais) são equivalentes porque têm o mesmo escalão remuneratório não faz sentido nenhum.

E. - Nem é isso que está previsto pelo art. 3° do DL 14/97, pois nos casos em que no quadro de integração não exista a carreira e categoria do pessoal integrado existe uma obrigação em reclassificar o funcionário para a carreira e categoria que integre as funções efectivamente desempenhadas. Mesmo que não exista correspondência de índice remuneratório, pois neste caso o funcionário será reclassificado para a carreira e categoria que integre as funções efectivamente desempenhadas em escalão a que corresponda o índice superior mais aproximado - art. 3°/2 do DL 14/97.

F. - É de referir que, pouco depois da propositura desta acção, entrou em vigor DL no 497/99, de 19/11, que no seu art. 15° estabelecia um regime especial de reclassificação de funcionários, de carácter obrigatório, aplicável apenas a situações de desajustamento funcional subsistentes à data da sua entrada em vigor (Neste sentido Ac. STA de 2/2/2006 e Ac. TCAS de 27/11/2008 (proc. N.º 05756/01).

H. - Pelo que o Recorrente ao abrigo do disposto no art. 15 º do DL 497/99 também reunia as condições para ser reclassificado.

I- A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

1. O A. pertenceu ao quadro de pessoal da extinta Junta Nacional dos Produtos Pecuários.

2. Tendo sido admitido em 02-12-1975 como Técnico de 2ª classe - publicação na Ordem de Serviço n.º 39/76 de 8 de Outubro da ex - Junta Nacional dos Produtos Pecuários.

3. 1978 - Promovido à categoria de Técnico Principal a partir de 8 de Agosto - despacho da mesma data do Sr. Secretário de Estado do Comércio e Indústrias Agrícolas, tendo sido nomeado, para exercer em Comissão Serviço, a partir de 18 de Agosto, o cargo de Chefe de Divisão de Gestão Financeira - despacho do Sr. Secretário de Estado do Comércio e Industrias Agrícolas da mesma data.

4. 1979 - Passou a designar-se Técnico Superior Principal, a partir de l de Julho de acordo com o D.L. no 191-C/79, da mesma data.

5. 1980 - Passou a designar-se Economista Principal, a partir de 1 de Outubro, de acordo com o despacho n° 97/80, da mesma data.

6. - Nomeado, para exercer em Comissão de Serviço, por despacho do Sr. Secretário de Estado da Transformação e Mercados de 15 de Abril, o cargo de Director de Serviços Administrativos – publicação feita na Ordem de Serviço n.º 13/81, da ex - Junta Nacional dos Produtos Pecuários.

7. 1986 - Promovido, mediante concurso, à categoria de Assessor Economista, letra "C" - a partir de 9 de Maio - despacho do Sr. Secretário e Estado da Alimentação da mesma data - visto do Tribunal de Contas em 8 de Agosto de 1986 - publicação feita no Diário da República II série, n.º 216, de 19/09/86.

8. Em 24 de Março de 1995, através de requisição, o A. passou a restar serviço na D.F.C.I. - D.D.F. de Braga.

9. Desde 01-05-1995, o A. foi integrado no "Quadro de Efectivos Interdepartamentais" conforme lista nominativa do pessoal publicada no D.R., II Série, n.º 74 de 28-03-1995.

10. Por despacho de 05-03-96 do Director Geral dos Impostos foi autorizado novo regime de requisição ao abrigo do art. 18°, n.º1, al. c) do DL n.º 247/92 (fls. 38-39 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);

11. Por despacho da Subdirectora-Geral (DGAP) de 28-03-96 foi autorizada a requisição do ora A., pelo período de um ano, com efeitos reportados à data da integração do QEI (01-05-1995) (fls. 36-37 do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);

12. Por despacho da Subdirectora-Geral (DGAP) de 30-05-96 foi autorizada, a título excepcional, a permanência em exercício de funções do Autor pelo prazo máximo de 90 dias, devendo a DGCI promover a sua integração dentro daquele prazo (fls. 32-32v. do PA apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido);

13. O Autor foi integrado no quadro de pessoal da DGCI como técnico Superior assessor com efeitos a 18-01-1997 (fls. 14-17 do PA apenso e fls. 9 e 20 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);

14. O Autor exerce funções na área da Fiscalização Tributária, sendo que desde 1996 exerce funções de coordenação de equipa constituída no âmbito da inspecção tributária.

15. A presente acção deu entrada neste Tribunal em 20-03-1998 (fls. 2 dos presentes autos).

II- Enquadramento jurídico.

O Recorrente vem invocar, em sede de alegações, que ao abrigo do disposto no art. 15 º do DL 497/99 também reunia as condições para ser reclassificado.

Sucede que em sede de recurso jurisdicional e face ao disposto no artigo 676º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicável por força do disposto no artigo 140º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, apenas podem ser tratadas questões quem tenham sido colocadas em primeira instância, salvo as de conhecimento oficioso, o que não é o caso (veja-se por todos, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 24.04.2007, no recurso 01181/06).

Não tendo a questão sido colocada ao Tribunal “a quo” não pode, portanto, se agora decidida.

No caso até não se trata apenas de uma simples questão nova.

Dado que estamos no âmbito de uma acção para reconhecimento de direito, a norma ao abrigo da qual se há-de operar, se for caso disso, a reclassificação que se pretende ver reconhecida, mostra-se como uma verdadeira causa de pedir.

A alteração da norma invocada para fundamentar o pedido de reclassificação surge, assim, como uma alteração da causa de pedir.

Ora a modificação da causa de pedir apenas pode surgir, na falta de acordo, até ao final dos articulados em primeira instância - artigos 268º e 273º, n.º1, do Código de Processo Civil, ex vi do artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Não pode, face ao exposto, ser agora apreciada esta questão.

A única questão que aqui se coloca é, pois, a da interpretação e aplicação ao caso concreto do disposto nos artigos 2º e 3º do Decreto-Lei n.º 14/97, de 17 de Janeiro:

Vejamos o que nos diz o preceito:

“(…)

Artigo 2.º

Integração de pessoal integrado no quadro de efectivos interdepartamentais

1- O pessoal integrado no QEI à data de entrada em vigor do presente diploma que se encontre em actividade nos serviços e organismos a que alude o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 247/92, de 7 de Novembro, é integrado no quadro dos serviços em que desempenha funções.

2- Se o serviço ou organismo se encontrar em regime de instalação, os funcionários e agentes oriundos do QEI passam a constar dos respectivos mapas ou quadros provisórios de pessoal.

3- A integração a que se refere o n.º 1 é independente de quaisquer formalidades, salvo publicação no Diário da República, e produz efeitos à data de entrada em vigor do presente diploma.

4- Para efeitos do disposto nos nºs 1 e 3, consideram-se automaticamente alterados os quadros dos serviços e organismos, sendo acrescidos do número de lugares necessários à integração, a extinguir quando vagarem.

Artigo 3.º

Regra de integração

1- A integração do pessoal a que se refere o artigo anterior é feita na mesma carreira, categoria e escalão que o interessado já possui.

2- No caso de a carreira e a categoria do pessoal integrado não estarem previamente previstas no quadro de integração, o pessoal será, no prazo de 30 dias, reclassificado para carreira e categoria que integre as funções efectivamente desempenhadas, em escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório ou, quando não se verificar coincidência de índice, em escalão a que corresponda o índice superior mais aproximado na estrutura da carreira para que se opera a transição, sem prejuízo das habilitações legalmente exigidas para o provimento.

3- Para execução do disposto no número anterior, os lugares consideram-se automaticamente criados, a extinguir quando vagarem.

(…)”

O recorrente tem razão quando afirma que a realidade relevante e decisiva para a regra da integração ao abrigo destas normas é a natureza das funções desempenhadas e não os índices remuneratórios.

Na verdade o n.º 2 do artigo 3º acima citado, ao aludir às “funções efectivamente desempenhadas”, não deixa margem para dúvidas quanto ao elemento relevante para se determinar qual a carreira e categoria em que o funcionário deve ser integrado dentro deste quadro normativo, aqui em causa.

Mas o índice remuneratório funciona como indício da natureza e complexidade das funções desempenhadas, e, por isso, como elemento auxiliar para determinar a semelhança ou dissemelhança entre as funções desempenhadas por determinado funcionário e determinada carreira ou categoria.

É de supor que funções de maior complexidade e responsabilidade sejam melhor remuneradas.

Como nos diz João Alfaia, em Conceitos fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, volume I, página 309, a identidade de categorias é definida, cumulativamente, pela mesma letra de vencimento, pela identidade ou afinidade de conteúdo funcional e identidade dos requisitos habilitacionais.

A importância do índice salarial para a determinação, em concreto, da categoria de um funcionário resulta, aliás, da própria lei.

Determinava, com efeito, o n.º 2, artigo 4º do Decreto-Lei n.º 248/85, de 15 de Julho, em vigor à data (com sublinhado nosso):

“Categoria é a posição que os funcionários ocupam no âmbito de uma carreira, fixada de acordo com o conteúdo e qualificação da função ou funções, referida à escala salarial da função pública.”

Por outro lado, a simples designação da carreira ou da categoria nem sempre tem coincidido no tempo e em relação a todos os sectores da função pública.

Exemplo disto mesmo é precisamente o facto de a categoria de assessor economista – que o Autor anteriormente detinha - não existir no quadro da DGCI mas apenas as categorias de técnico superior assessor, do regime geral, em que o Autor foi integrado, e de assessor da carreira de técnico economista, do regime especial.

Pelo que o termo “assessor” ou “economista” não é decisivo, embora possa auxiliar, na busca da carreira e categoria do quadro da DGCI em que o Autor deve ser integrado.

Ora, desde logo, verifica-se uma enorme diferença de escalas salariais entre a categoria de técnico superior assessor, do regime geral, e a categoria de técnico economista assessor, do regime especial.

A escala salarial de técnico superior assessor varia entre o índice 530 e 720 (ver mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro) enquanto a escala salarial de técnico economista assessor varia entre 680 e 830 (ver mapa anexo ao Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho).

O Autor antes de ser integrado na DGCI detinha a categoria de Assessor Economista, letra "C", encontrando-se posicionado no índice 650 (facto provado sob o n.º 7 e documento de fls. 63).

O que fica a 30 pontos do mínimo da escala indiciária de técnico economista assessor.

No regime especial, mais consentâneo com o seu anterior escalão de vencimento, seria a categoria de técnico economista principal da carreira de técnico economista, cuja escala indiciária varia entre 610 e 770.

Pretendendo o Autor receber pelo escalão mais elevado, cabia-lhe provar, por ser seu ónus, que as funções por si exercidas correspondiam às de técnico economista assessor – artigo 88º do Código de Procedimento Administrativo, e artigo 516º do Código de Processo Civil.

O Tribunal não pode substituir-se às partes no seu ónus de alegar e provar os factos que interessam a cada uma, porquanto o dever de investigação que a lei processual comete ao juiz apenas abarca a matéria de facto trazida ao processo os factos notórios ou de conhecimento geral (cfr. artigos 264º, 514º e 664.º, 2.ª parte, do Código de Processo Civil).

E no caso o Autor apenas alegou e logrou provar que exerce funções na área da Fiscalização Tributária, sendo que desde 1996 exerce funções de coordenação de equipa constituída no âmbito da inspecção tributária.

Ora não resulta da lei, por um lado, em concreto do disposto Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, na Portaria 663/94, de 19 de Julho, ou do Decreto-Lei n.º (diplomas aplicáveis ao caso), nem dos respectivos mapas anexos, que estas funções sejam exclusivas, no regime especial, do técnico economista assessor.

Nem resulta de igual modo da lei, em concreto do disposto no Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro, que as referidas funções não possam ser exercidas por um técnico superior assessor, categoria em que o autor foi colocado.

Em suma, o Autor não logrou provar os pressupostos de facto do direito que se arroga, o direito a ser colocado na categoria de técnico economista assessor.

Termos em que se impõe julgar improcedente a presente acção para reconhecimento de direito, tal como decidido em primeira instância.

B- Recurso do Director-Geral dos Impostos.

São estas as conclusões das alegações do recurso jurisdicional interposto pela Entidade Demandada (fls. 83 e seguintes) e que definem respectivo objecto:

1. O douto despacho recorrido indeferiu o pedido formulado pelo ora agravante, no sentido de ser dada sem efeito a multa liquidada nos autos, cominada no n.º 6 do artigo 145º do Código de Processo Civil.

2. Para tanto, o douto despacho recorrido considerou, em síntese, que o Estado, seus órgãos e organismos não estão isentos do pagamento da multa, cominada nos nºs 5 e 6 do artigo 145º do Código de Processo Civil, por inexistir disposição legal que isente os mesmos do pagamento da referida multa.

3. Segundo o douto despacho recorrido, o entendimento perfilhado pelo mesmo, no sentido da sujeição do Estado, dos seus órgãos e organismos ao pagamento das mutas processuais, impõe-se, quer por consideração do princípio da igualdade, consagrado na Lei Fundamental, quer por consideração da autonomia, m relação Estado, do Cofre Geral dos Tribunais.

4. A alegada circunstância de inexistir norma legal que isente o Estado, seus órgãos e organismos do pagamento da multa causa não constitui obstáculo ao ferimento do enunciado pedido formulado pelo ora agravante.

5. Como considerou o douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Julho de 1993, aliás na esteira de outros arestos, há que entender que a não sujeição do Estado e dos seus órgãos ao pagamento das multas processuais decorre da própria natureza e fins e interesses públicos a prosseguir pelos mesmos.

6. Como demonstra o mesmo douto Acórdão de 13 de Julho de 1993, o deferimento do enunciado pedido formulado pelo ora agravante não atenta contra o invocado princípio da igualdade.

7. A alegada autonomia do Cofre Geral dos Tribunais em relação ao Estado deve ceder perante as enunciadas razões que presidem à não sujeição do Estado e dos seus órgãos ao pagamento da multa em causa.

8. Outros Tribunais Administrativos, designadamente o do Círculo de Coimbra, têm aderido ao entendimento perfilhado pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Julho e 1993 e, nessa conformidade, têm deferido pedidos idênticos ao que foi objecto de deferimento pelo despacho recorrido.

9. O douto despacho impugnado assenta em pressupostos errados, perfilha um entendimento que se distancia da jurisprudência firmada, designadamente pelo Supremo Tribunal Administrativo, e está em dissonância com despachos proferidos em casos idênticos, que correram termos no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, não merecendo, em consequência, ser confirmado.

I- Factos com relevo:

a. A Entidade demandada apresentou a sua contestação, a fls. 52 e seguintes para além do prazo legal de que dispunha para o efeito pelo que a Secretaria do Tribunal a quo lhe liquidou e emitiu guias para pagamento da multa a que alude o n.º 6 do artigo 145º do Código de Processo Civil – fls. 67.

b. Notificada para pagar a multa, a Entidade Demandada veio requerer, invocando jurisprudência favorável, a isenção do pagamento desta multa – fls. 68-69.

c. Pedido este que lhe foi indeferido pelo despacho, ora recorrido, de 16.09.1998 – fls. 73.

II- Enquadramento jurídico:

Não se desconhece a mais recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo produzida a este propósito e que vai no sentido de que a multa a que aludem os n.ºs 5 e 6 do artigo 145º do Código de Processo Civil é também devida pelo Estado, em consideração do princípio da paridade de estatuto das partes no processo judicial – ver, por exemplo, os Acórdãos de 18.11.2009, recurso n.º 0952/09 e de 25.11.2009, processo n.º 0794/09

Sucede que esta jurisprudência se firmou no domínio da mais recente legislação processual da jurisdição administrativa em que foi claramente estabelecido o princípio da paridade das partes, tal como no processo civil.

No domínio da lei vigente ao tempo da prolação do despacho ora recorrido este princípio não tinha, no entanto, acolhimento, pelo que não vemos razão para nos afastarmos do entendimento sufragado no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.07.1993, no recurso 31.144, invocado por este Recorrente:

O Estado e os seus órgãos não se encontram sujeitos ao pagamento de multas processuais.

Assim, é tempestiva e válida a resposta de uma entidade governamental apresentada no 3 dia útil subsequente à expiração de prazo contemplado na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos desacompanhada do pagamento da multa cominada nos ns. 5 e 6 do artigo 145º do Código de Processo Civil.

Termos em que se impõe revogar o despacho recorrido, deferindo o pedido de isenção do pagamento de multa.

Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em:

A) Conceder provimento a recurso interposto pelo Director Geral dos Impostos, pelo que revogam o despacho de 16.09.1998 e deferem o pedido para dar sem efeito a multa liquidada nos termos do disposto nos nºs 5 e 6 do artigo 145º do Código de Processo Civil.

B) Negar provimento ao recurso interposto pelo Autor H…, pelo que mantêm a sentença recorrida e, assim, julgam improcedente a presente acção para reconhecimento de direito.

Custas deste recurso pelo Autor, ora Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC (seis unidades de conta).

Porto, 8 de Julho de 2011

Ass. Rogério Martins

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Antero Pires Salvador