IIIO DIREITO
Invocam os recorrentes que a decisão aqui recorrida que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do ato do presidente da câmara municipal, de 03.07.2002, que indeferira o seu requerimento, de 21.01.2002, com vista ao licenciamento das obras de urbanização e à emissão do alvará de loteamento incorre nos seguintes erros de julgamento:
1_Erro sobre os pressupostos na interpretação dada ao requerimento 664 já que a sua pretensão tinha por objecto o licenciamento das obras de urbanização a que respeitavam os projetos anexos ao requerimento em causa e não se limitava a pretender a emissão do alvará de loteamento.
2_ Violação do art. 14º do DL 448/91 por ter como fundamento um pressuposto errado, a caducidade do licenciamento do loteamento.
3 _Violação do art. 140º nº1 al. b) do CPA já que o ato recorrido, ao indeferir o requerimento nº 664, implicitamente revogou o deferimento tácito do pedido de licenciamento das obras de urbanização constante de tal requerimento, da mesma forma que operou a revogação implícita do ato tácito de deferimento do pedido de loteamento.
4_ Violação das diversas alíneas do n.º 2 do art.º 22.º do D.L. 448/91, de 29 de Novembro já que os pedidos de licenciamento das obras de urbanização apenas podem ser indeferidos nos casos aí taxativamente previstos, sendo que, no caso dos autos, o requerimento n.º 664 foi indeferido com motivação diversa da prevista no referido preceito.
5_Violação do princípio da boa-fé uma vez que a CMS, entendeu que estava em causa apenas a emissão do alvará, quando bem sabia que os Recorrentes pretendiam o licenciamento das obras de urbanização e ao invés de os convidar a suprir ou sanar as eventuais omissões ou deficiências do requerimento n.º 664, apenas o indefere.
Então vejamos.
1. Em 1º lugar enquadremos o objeto do recurso aqui em causa.
Estamos perante um recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Presidente da C.M. de Sintra, de 3/7/02, que indeferiu o pedido apresentado pelos Recorrentes em 21.01.2002, no âmbito do processo LT199600839.
O referido despacho recorrido de “ Concordo” teve na sua base o seguinte parecer:
“(...)Veio agora o requerente pronunciar-se no âmbito da audiência prévia em 24/06/02, alegando que não deverá ser proferida decisão final de indeferimento, mas antes de deferimento do pedido de licenciamento de obras de urbanização, uma vez que a operação de loteamento foi aprovada tacitamente, não tendo a mesma aprovação sido revogada, conforme foi reconhecido pelo Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa.
Compulsado o processo, somos a informar o seguinte:
O pedido objecto do requerimento n.° 664 de 21/01/02 mencionado não se consubstanciou no licenciamento de obras de urbanização, mas antes na emissão do alvará de loteamento, ao abrigo do DL 555/99 de 16 de Dezembro, tendo apresentado projectos de especialidade, para esse fim, conforme documentos juntos com o respectivo requerimento datado de 21/01/02 a fls. 155 156.
Ora, como diz e bem o mandatário do requerente no ponto 21 da pronúncia, o citado diploma não é aplicável ao caso em concreto, nos termos do art. 128 n.° 1 do mesmo, uma vez que o pedido de licenciamento da operação de loteamento data de 1996 e, portanto, anterior à sua entrada em vigor. Mesmo a entender-se a vontade do requerente nessa aplicação, que o artigo referido até prevê, sempre necessário seria a autorização do Presidente da Câmara (n.° 2 do art. 128 daquele DL).
Independentemente da questão relativa ao diploma legal aplicável, certo é que, tanto no regime previsto no DL 448/91 de 29 de Novembro, como no actual regime em vigor aprovado pelo DL 555/99 de 16 de Dezembro, alterado pelo DL 177/01 de 4 de Junho, a emissão do alvará de loteamento tem de ser precedida do licenciamento (ou autorização, tipo de controlo prévio introduzido no licenciamento da edificação e urbanização com o DL em vigor) das obras de urbanização, o qual deve ser requerido após a notificação da aprovação da operação de loteamento (respectivamente art. 27 e art. 53), o que não se verificou. Nessa medida, não podemos deixar de considerar que o pedido datado de 21/01/02, a fls. 155, é extemporâneo, o que constitui fundamento de indeferimento.
Nem se diga que foi ultrapassada a fase de saneamento e apreciação liminar por decurso do prazo previsto no n.°5 do art. 11 do DL 555/99 de 16 de Dezembro, alterado pelo DL 177/01 de 4 de Junho. É que, a extemporaneidade do pedido é conhecida a todo o tempo, nos termos do n.° 6 do art. 11 [1 ALEGRE, Carlos, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Lisboa, 2001, pág. 35 e 36.].
Mesmo a considerar-se o aproveitamento do pedido, o que não se concede, o mesmo não pode proceder. É um facto que os requerentes intentaram acção de reconhecimento de direito, nos termos do art. 68 do DL n.° 334/95 de 28 de Dezembro, contra a Câmara Municipal de Sintra, pedindo que fosse reconhecido o direito constituído pelo deferimento tácito de pedido de licenciamento da operação de loteamento apresentado em 28/02/96, a que corresponde o processo n.° 856/00 da 3ª secção do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa. Posteriormente foi a instância julgada extinta por inutilidade superveniente da lide.
Contudo, não pode o requerente, como faz nos n.° 11, 12, 13 al. c) da pronúncia, afirmar simplesmente que os fundamentos da decisão de extinguir a instância por inutilidade superveniente da lide foram a existência de deferimento tácito e o reconhecimento do mesmo pela CMS. (...)
Face ao exposto e, em conclusão, propõe-se que:
- 1.Seja proferida decisão final de indeferimento do pedido objecto do requerimento n.° 664 de 21/01/02, uma vez que o pedido é extemporâneo, porquanto:
- •O mesmo se consubstancia no pedido de emissão de alvará, não tendo ainda sido licenciadas as obras de urbanização;
- •As obras de urbanização não podem ser licenciadas, porque não foi até ao momento aprovada qualquer operação de loteamento, uma vez que os requerentes se conformaram com os fundamentos da proposta de indeferimento ao aceitarem reverem o projecto apresentado, conforme foi considerado pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, no âmbito do processo n.° 856/00 da 3ª secção, para efeitos de extinção da instância com fundamento na inutilidade superveniente da lide;
- •Não tendo até ao momento sido aprovada qualquer operação de loteamento, não poderá verificar-se o licenciamento das obras de urbanização, nos termos do art. 27 do DL 448/91 de 29 de Novembro.
- 2.Os particulares sejam notificados do despacho e seus fundamentos, nos termos da al. a) do art. 66 do CPA;
É esta, salvo melhor, a minha opinião.
Este despacho foi proferido num processo de licenciamento iniciado por requerimento, de 28.02.1996, de licenciamento da operação de loteamento do prédio identificado em 1 da matéria de facto.
Atenta a referida data, este procedimento regia-se ainda pelo Decreto-Lei nº448/91, de 29 de Novembro.
Os aqui recorrentes haviam invocado em 1ª instância erro na fundamentação deste ato por se ter entendido no mesmo, e com excesso de formalismo, que o pedido que dera origem ao ato aqui recorrido “não se consubstanciou no licenciamento de obras de urbanização mas antes na emissão de alvará de loteamento....”
A decisão recorrida, quanto a esta questão diz:
“Importa apreciar e decidir quanto a todos os vícios invocados, nos termos já expostos. Ou seja, das alegadas violações ao preceituado nos artigos 22º/2 do DL 448/91 (não fundamento para indeferir o licenciamento das obras de urbanização), 6º-A, do CPA (violação do principio da boa fé) e 140º, nº 1, b), do CPA (revogação ilegal de acto constitutivo de direitos).
Os dois primeiros foram objecto de conhecimento na primeira sentença, de 19.3.2005, sendo o segundo apreciado e decidido pela segunda sentença, de 28.10.2013.
Não encontrando motivo para alterar o que então nessas sentenças se decidiu, mantém-se a mesma fundamentação, que a seguir se transcreve (...).
“...Importa, por conseguinte, em primeiro lugar, definir com precisão o conteúdo do requerimento apresentado pelos recorrentes.
Da análise do requerimento nº 664, de 21.1.2002, constante do processo instrutor verifica-se que o impresso supra aludido entregue pelos recorrentes nos Serviços da CMS é intitulado de “Licenciamento de Operações de Loteamento Urbano e do seu texto retira-se o seguinte conteúdo “(…) requer, nos termos do artº 18º e restantes do DL 555/99 de 16.12, o licenciamento das operações de loteamento urbano do referido prédio (…). Pelo que se requer a emissão de alvará de loteamento”.
Face ao texto supra sumariado, dele se extrai, com alguma margem de segurança, ser a emissão do alvará de loteamento a pretensão dos recorrentes.
Mas, se dúvidas existissem quanto à vontade real dos ora recorrentes, as mesmas apresentam-se, definitivamente, dissipadas face ao teor do requerimento da lavra dos próprios administrados, que acompanhou o antecedente impresso fornecido pelo GAM, no qual, de forma expressa e inequívoca, os interessados concluem pelo pedido de “emissão do alvará de loteamento”.
Assim sendo, o acto em crise ao considerar, por remissão, que o objecto do assinalado requerimento não se consubstanciou no licenciamento de obras de urbanização, mas antes na emissão do alvará de loteamento, não viola o principio da materialidade subjacente, pois do conteúdo do dito impresso fornecido pelo GAM e preenchido pelos Recorrentes, em conjugação com o requerimento da autoria destes, apresentado na mesma data, resulta à evidência terem os administrados requerido a emissão do alvará de loteamento.”
Mas, depois, a fls 361 da decisão recorrida diz-se:
“Por outro lado, também têm razão os Recorrentes quando invocam que o seu requerimento de 21.01.2002 (indeferido pelo acto recorrido) deve ser entendido como um pedido de licenciamento das obras de urbanização e subsequente emissão do respectivo alvará de loteamento. Na verdade, apesar de ter sido formulado numa minuta utilizada para o "licenciamento de operações de loteamento urbano", resulta do seu teor que, verdadeiramente, os Recorrentes pretendiam, não esse licenciamento, mas o licenciamento das obras de urbanização e a emissão do alvará de loteamento: isso mesmo decorre da parte final do requerimento onde acrescentaram a expressão "Pelo que se requer a emissão de alvará de loteamento" e consistente com a juncão em anexo dos projectos de especialidade destinados a emissão do referido alvará”.
Pelo que, quanto a esta parte fica-se na dúvida de qual o entendimento da decisão recorrida.
De qualquer forma, e mesmo que se entenda, como entendemos, que a decisão recorrida entendeu mal quando refere que o referido requerimento 664 apenas visou o pedido de emissão do alvará e não também o pedido de licenciamento das obras de urbanização, e bem quando mais à frente diz o contrário, ainda assim, tal erro da decisão recorrida ao manter erro da fundamentação do ato, deixa de ser relevante se são invocados outros argumentos que fundamentem a decisão.
Ora, o ato impugnado, tem por base a informação 4/02 que termina propondo o indeferimento do requerimento 664 de 21/1/02 uma vez que o pedido é extemporâneo, invocando, para além de o mesmo apenas consubstanciar “pedido de emissão de alvará, não tendo ainda sido licenciadas as obras de urbanização”, também o facto de “as obras de urbanização não podem ser licenciadas, porque não foi até ao momento aprovada qualquer operação de loteamento....uma vez ...” e ainda o facto de “Não tendo até ao momento sido aprovada qualquer operação de loteamento....”
Pelo que, independentemente da bondade de um dos argumentos invocados, a verdadeira questão é a de saber se na data do referido requerimento tinha ou não sido aprovada qualquer operação de loteamento e, caso não tivesse, se a sua falta poderia justificar o ato de indeferimento constante do ato impugnado.
Quanto a esta parte, argumentam os aqui recorrentes, em 1ª instância, que, porque ocorrera ato tácito do referido pedido de licenciamento de operações de loteamento, não podia o seu pedido ter sido indeferido, por tal violar o art. 22º do DL 448/91 de 29/11, o art. 140º do CPA e ainda o art. 6º A do CPA.
E, interpõem recurso para este STA da decisão recorrida que assim não entendeu com o fundamento de ter ocorrido caducidade de deferimento tácito.
Aliás, a decisão recorrida, quando refere que os recorrentes têm razão quando invocam que o seu requerimento de 21.01.2002 deve ser entendido como um pedido de licenciamento das obras de urbanização e subsequente emissão do respectivo alvará continua:
“...Contudo, destas circunstâncias não resulta de imediato que o acto recorrido padeça do vício de revogação ilegal de acto constitutivo de direitos que lhe é imputado.
O despacho recorrido indeferiu o requerimento de 21.01.2002 com fundamento, em síntese, no facto de o mesmo ser extemporâneo, por não estar demonstrada a aprovação da 1ª fase do loteamento. Mesmo considerando que a operação de loteamento havia sido tacitamente deferida, a verdade é que o requerimento de 21.01.2002 (entendido, como referido, como pedido de licenciamento das obras de urbanização e de emissão de alvará de loteamento) foi apresentado muito depois de ter ocorrido tal deferimento tácito sobre o pedido de licenciamento da operação de loteamento, requerido em 28.02.1996. Tanto assim que, em 02.05.2000 os Recorrentes requereram o reconhecimento desse deferimento tácito e, em 07.11.2000, intentaram acção de reconhecimento do acto tácito de deferimento, a qual veio a ser extinta por inutilidade superveniente da lide, por sentença de 22.06.2001, na sequência de os Recorrentes terem manifestado disponibilidade para celebrar com a Câmara um protocolo para garantir a realização das obras acima referidas no ponto 9) dos factos provados.”
Ou seja, independentemente da bondade da decisão recorrida na interpretação dada ao requerimento 664, a questão relevante é se, efetivamente, havia fundamento para o ato impugnado quando conclui que, apesar de ter ocorrido deferimento tácito do pedido de loteamento, ainda assim, (entendendo-se como sendo o pedido o de licenciamento de obras de urbanização), o mesmo não podia ser relevado e, por isso, deferido, por extemporaneidade, do pedido de licenciamento de obras de urbanização com fundamento na aprovação do pedido de loteamento.
Ora, entendeu-se na decisão recorrida que, porque aquele deferimento tácito caducara, não havia qualquer direito que se tivesse constituído à aprovação do pedido de loteamento.
O que, os recorrentes também sindicam.
2. Invocam os aqui recorrentes que a decisão recorrida erra quando considera que o ato (tácito) de licenciamento da operação de loteamento caducou, já que, a seu ver, tal não poderia acontecer porque, conforme resulta do n.º 1 artigo 14.º do D.L. 448/91 de 29.11, a caducidade pressupõe a notificação ao particular / requerente do ato de licenciamento da operação de loteamento, notificação essa que a Câmara Municipal de Sintra nunca lhes efetuou, o que nem sequer alega.
Pretendem os recorrentes que não se pode iniciar o referido prazo de um ano para requerimento do licenciamento das obras de urbanização sem que tivessem sido notificados da aprovação do licenciamento das operações de loteamento, o que nunca foi feito.
Contudo, esta questão de saber se a decisão recorrida interpretou de forma deficiente aquele preceito por não resultar do mesmo, no caso concreto, a caducidade do referido ato tácito de licenciamento torna-se irrelevante quando a mesma sentença refere, também, que, em 02.05.2000, os recorrentes requereram o reconhecimento desse deferimento tácito e, em 07.11.2000, intentaram ação de reconhecimento do ato tácito de deferimento, a qual veio a ser extinta por inutilidade superveniente da lide, por sentença de 22.06.2001, na sequência de os Recorrentes terem manifestado disponibilidade para celebrar com a Câmara um protocolo para garantir a realização das obras acima referidas no ponto 9) dos factos provados.
É que, independentemente de se entender que se impunha o conhecimento dos recorrentes de que havia sido validamente reconhecido pela recorrida o deferimento tácito do ato de licenciamento da operação de loteamento, ou de que se impunha aos mesmos a contagem dos prazos legais para ficarem a saber, na falta de uma decisão expressa, que o deferimento tácito tinha ocorrido, o que é certo é que tal é irrelevante para a situação dos autos.
Senão vejamos.
Os recorrentes manifestaram-se disponíveis para procederem à celebração de um protocolo com a CMS, o qual garantia a realização de todas as obras descritas a fls. 151 do processo instrutor, e portanto renunciaram a que o projeto de loteamento, nos termos em que requeriam que o mesmo fosse reconhecido como tacitamente deferido, o fosse nesses termos.
Daí que a instância tenha sido extinta por inutilidade superveniente da lide.
Deixou de se colocar, assim, a questão do deferimento tácito se o aqui recorrente aceitou que o loteamento deveria ser feito em termos diferentes daqueles cujo deferimento tácito vinham invocar.
Aliás, consta do parecer que o ato aqui recorrido integrou que:
“...Com efeito, a inutilidade superveniente da lide resulta do facto dos requerentes “exerceram a faculdade de evitar o indeferimento do pedido de licenciamento da operação de loteamento, com base na 1ª parte da al. e) do n.° 2 do art. 68, através de protocolo a celebrar com a Câmara Municipal”. Na realidade, os requerentes dispuseram-se a “alterar o seu projecto de loteamento e comprometeram-se a dar satisfação às questões técnicas que, no exercer dos serviços camarários, constituíram obstáculo ao deferimento da operação de loteamento (...) dessa conduta — cuja interpretação como manifestação tácita do interesse da presente acção é corroborada pelo silêncio que os autores adoptaram, não respondendo à contestação acerca de tal matéria — se deve retirar a conclusão de a lide se ter tornado supervenientemente inútil”.
Tal significa que os particulares manifestaram vontade em desistir do pedido de reconhecimento do direito constituído pelo deferimento tácito, conformando-se ao indeferimento proposto da pretensão, pelo que não podem agora vir novamente invocar a formação do mesmo. Na realidade, esse comportamento obsta a qualquer novo pedido de reconhecimento desse acto de deferimento tácito. Tanto, assim, é que o requerente nada mais disse ao processo a partir de Fevereiro de 2001, nomeadamente em termos de alteração do projecto de loteamento. Não podemos deixar de considerar, por estes motivos, que qualquer direito do requerente relativo ao citado acto tácito perdeu eficácia jurídica no que diz respeito à obrigação de decidir da CM.
Caso os requerentes pretendam realizar qualquer operação de loteamento e obras de urbanização deverão iniciar novo procedimento de licenciamento de operação de loteamento, requerendo novo pedido ao abrigo do DL 555/99 de 16 de Dezembro, alterado pelo DL 177/01 de 4 de Junho.”
Portanto, esta fundamentação, também esteve na base da consideração de que não existia ato de aprovação do loteamento, o que é o suficiente para concluir pela irrelevância da referida questão sobre a caducidade ou não do deferimento tácito formado.
É que considerando os desenvolvimentos havidos no procedimento e aquilo que foi a conduta de aceitação por parte dos recorrentes quanto à necessidade duma reformulação daquilo que havia sido a sua pretensão [operação de loteamento formulada em 28.2.1996] e que terá motivado, aliás, a própria à aceitação do juízo de inutilidade da lide produzido no quadro da ação de reconhecimento da existência do deferimento tácito [cfr. n.ºs 8), 9) e 10) dos factos provados] impunha-se, então, a dedução duma nova pretensão de loteamento nesse enquadramento e à luz do quadro legal que nessa data vigorasse, irrelevando, então, um qualquer deferimento tácito que se tivesse formado e consequências do mesmo daí decorrentes.
Este entendimento implica, sempre, que o ato recorrido não viole, também, os artigos 22º do DL 448/91 e 140º do CPTA e ainda que alguns dos fundamentos utilizados na decisão recorrida não sejam os mais adequados ou até os mais relevantes.
Senão vejamos.
3. Invocam os recorrentes que a decisão recorrida viola o artº 22º nº2 al.a) do DL 448/91 de 29.11 ao não considerar que o recorrido viola este preceito ao indeferir o pedido de licenciamento de obras de urbanização quando se havia formado ato de deferimento tácito da operação de loteamento, o qual nunca foi revogado, consolidando-se dessa forma na ordem jurídica.
Extrai-se da decisão recorrida:
“O artº 22º do DL 448/91 elenca, taxativamente, os fundamentos do indeferimento do pedido de licenciamento de obras de urbanização, nomeadamente, a não aprovação da operação de loteamento (al. a).
In casu, é ponto assente, por acordo das partes, ter-se formado um acto de deferimento tácito do pedido de licenciamento da operação de loteamento, o qual nunca chegou a ser revogado.
No entanto, pelas razões já sobejamente explanadas nesta sentença, entendemos que o requerimento nº 664 consubstancia um pedido de emissão de alvará de loteamento e não de licenciamento de obras de urbanização. Por conseguinte, o pedido formulado pelos recorrentes não insere no âmbito de aplicação do artº 22º do DL 448/91, pois integra-se numa fase subsequente à do licenciamento das obras de urbanização (cfr. Artº 28º, nº 1 e 2).
Portanto, não tendo ainda sido licenciadas as obras de urbanização, a CMS dispõe de fundamento legal para indeferir o pedido de emissão de alvará, sem que a sua conduta infrinja o artº 22º, nº 2, al. a) do DL 448/91 pelos motivos supra expostos.
Assim, dado o indeferimento em apreço não se situar no âmbito de aplicação do citado preceito, impõe-se concluir pela não verificação do imputado vício de violação de lei, sem necessidade de mais e maiores considerações a esse respeito.
Dispõe o referido artigo 22º na redação dada pelo DL 334/95 de 28/12:
“ Deliberação final 1 - Compete à câmara municipal deliberar sobre o pedido de licenciamento de obras de urbanização.
2 - O pedido de licenciamento apenas é indeferido quando:
- a)A operação de loteamento não estiver aprovada pela entidade competente ou o projecto das obras de urbanização não se conformar com as condições impostas na respectiva aprovação;
- b)Os projectos das obras de urbanização desrespeitem disposições legais ou regulamentares;
- c)Houver manifesta deficiência técnica dos projectos;
- d)As obras a licenciar impliquem uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas ou serviços gerais existentes no município, nos termos e com as ressalvas previstas na alínea e) do nº 2 do artigo 13º 3 - (...)
4 - Caso o pedido de licenciamento das obras de urbanização seja efectuado em simultâneo com o pedido de licenciamento do loteamento, o prazo conta-se a partir da data em que tenha sido comunicada ao requerente a aprovação da operação de loteamento.
5 –(...).”
Ora, independentemente da bondade da argumentação invocada na decisão recorrida (e nomeadamente se se deve entender que o requerimento 664 era apenas um pedido de emissão de alvará), o que é certo é que se está perante uma situação em que o pedido de licenciamento é indeferido por a operação de loteamento não estar aprovada pela entidade competente.
Na verdade, ao terem transigido, no pedido de reconhecimento do deferimento tácito, quanto ao objeto da ação, comprometendo-se a apresentar outro pedido que satisfizesse as questões suscitadas pela aqui recorrida, os recorrentes abdicaram do reconhecimento do deferimento tácito do licenciamento de operações de loteamento, e dos efeitos dele decorrentes, carecendo de legitimação para invocação e apelo à existência de qualquer ato de aprovação de loteamento tácito anterior.
4. E, também implica que não foi violado o art. 140º/1-b) do CPA, com fundamento no ato recorrido ter alegadamente revogado ato tácito de deferimento do pedido de licenciamento da operação de loteamento.
Deixando de se poder valer dum alegado deferimento tácito constitutivo de direitos pretensamente existente à data em que foi praticado o ato impugnado, não poderão os mesmos invocar a violação do art. 140º/1-b) do CPA.
O que significa que o indeferimento aqui em causa não se traduziu numa revogação ilícita de ato constitutivo de direitos.
5. Resta-nos aferir se a decisão recorrida errou ao não considerar violado o princípio da tutela da confiança na vertente do princípio da boa-fé.
Pretendem os recorrentes que este princípio da boa-fé consagrado no art.º 6º-A do C.P.A., foi violado pelo ato impugnado já que a entidade demandada indefere o requerimento n.º 664 com base em que o mesmo se reporta à emissão do alvará, quando bem sabe que os Recorrentes pretendem o licenciamento das obras de urbanização e em vez de convidar os recorrentes a suprir ou sanar as eventuais omissões ou deficiências do requerimento n.º 664, conforme deveria ter feito ao abrigo do n.º 3 do artigo 11.º do D.L. 448/91, decide, pura e simplesmente, indeferir tal requerimento.
Dispõe o referido art. 6º A do CPA que:
“1 - No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.
2 - No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:
- a)A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
- b)O objectivo a alcançar com a actuação empreendida.”
Este princípio da boa-fé é, pois, um dos princípios gerais que servem de fundamento ao ordenamento jurídico e traduz-se num dos limites da atividade discricionária da Administração, deste modo se traduzindo numa das técnicas de controlo do uso dos poderes discricionários.
E, um dos seus corolários consiste no princípio da proteção da confiança legítima, incorporando à boa-fé o valor ético da confiança.
Pode dizer-se, numa formulação sintética, que a Administração viola a boa-fé quando falta à confiança que despertou num Particular ao atuar em desconformidade com aquilo que fazia antever o seu comportamento anterior, sendo que, enquanto princípio geral de direito, a boa-fé significa, como diz M. Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco Amorim, in “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª edição, a págs. 108 “que qualquer pessoa deve ter um comportamento correcto, leal e sem reservas, quando entra em relação com outros pessoas”.
Esta exigência da proteção da confiança é também ela mesmo uma decorrência do princípio da segurança jurídica, imanente ao Estado de Direito mas pressupõe que se esteja perante uma confiança “legítima” excluindo-se que a mesma possa ter por base um ato ilegal ou uma mera convicção psicológica antes se exigindo seriedade nas razões da referida convicção na validade dos atos ou condutas anteriores da Administração aos quais tenha ajustado a sua atuação.
A violação do princípio da confiança supõe, assim, que um destinatário normal, medianamente avisado e cuidadoso, face a determinada conduta da Administração, possa razoavelmente concluir que esta se autovinculou a proferir determinada decisão, ou seja, a boa-fé administrativa implica a criação de um clima de confiança e de previsibilidade nas relações com os particulares, adoptando comportamentos consequentes e não contraditórios.
Pelo que, não se pode falar em violação do princípio da boa-fé se ao requerente não foram criadas expectativas minimamente sólidas.
Ora, desde logo, não vemos de que forma tenham sido criadas quaisquer expectativas aos recorrentes quando eles mesmos transigiram quanto ao objeto do pedido de reconhecimento do deferimento tácito.
Quanto ao facto de se ter interpretado o seu requerimento como sendo apenas pedido de emissão de alvará ou antes pedido de licenciamento de obras de urbanização sempre se diga que tal interpretação ou padece de erro ou não, em nada interferindo com a referida criação de expectativas.
Quanto ao facto de se dever convidá-la a suprir qualquer deficiência do requerimento em causa relativamente ao entendimento de que não se tratara apenas de um pedido de emissão de alvará, face à irrelevância desse fundamento, pela existência de outros que justificam a mesma decisão, para além de ser uma questão em que se impunha ou não o convite, também não interfere a mesma com o referido princípio.
Na verdade, ou existia aprovação do pedido de licenciamento de loteamento (tácito ou não) ou não havia.
Tendo abdicado, por transação, na referida ação do reconhecimento do deferimento tácito de ato de licenciamento de loteamento, deixaram os aqui recorrentes de o poderem invocar.
Daí que a instância se tenha extinguido, por inutilidade superveniente da lide, pela aceitação pelos aqui recorrentes de uma proposta de solução diferente da tacitamente aprovada, renunciando eles, por isso, à aprovação nos termos daquele deferimento tácito.
Pelo que, da factualidade dada como provada não se vê de que forma foram violados os princípios da boa-fé e da proteção da confiança, isto é, de que forma houve incumprimento por parte do recorrido dos deveres de conduta exigíveis no plano ético em que se move uma pessoa normal, reta e honesta colocada na situação jurídica concreta da Administração.
Não existem, pois, elementos consistentes de que o Recorrido tivesse destruído expectativas legitimamente constituídas aos aqui recorrentes.
Nada, pois, a censurar à decisão recorrida ao entender que o ato recorrido não viola este princípio.
6_Vêm os recorrentes, nas suas alegações invocar a falta de fundamentação do ato recorrido já que a motivação do ato impugnado i) O requerimento n.º 664, de 21/01/2002, constitui o pedido de emissão do alvará de loteamento; ii) A operação de loteamento não tinha sido aprovada pelo que as obras de urbanização não poderiam ser licenciadas; iii) Por força do disposto no artigo 27.º do D.L. n.º 448/91 não poderão ser licenciadas as obras de urbanização é contraditória e incoerente nos seus próprios termos, uma vez que a CMS rejeitou a pretensão dos Recorrentes por considerar que a mesma dizia respeito à emissão do alvará, mas fundamenta tal decisão na inviabilidade de licenciamento das obras de urbanização (por ausência de loteamento aprovado), o que equivale a falta de fundamentação que, obviamente, afecta a validade do acto recorrido por força do disposto no n.º 2 do artigo 125.º do CPA.
Para tanto invocam os aqui recorrentes nas alegações que:
- “W.A motivação do acto impugnado radicou, em síntese na seguinte matéria de facto e de direito: i) O requerimento n.º 664, de 21/01/2002, constitui o pedido de emissão do alvará de loteamento; ii) A operação de loteamento não tinha sido aprovada pelo que as obras de urbanização não poderiam ser licenciadas; iii) Por força do disposto no artigo 27.º do D.L. n.º 448/91 não poderão ser licenciadas as obras de urbanização;
- X.Tal motivação é contraditória e incoerente nos seus próprios termos, uma vez que a CMS rejeitou a pretensão dos Recorrentes por considerar que a mesma dizia respeito à emissão do alvará, mas fundamenta tal decisão na inviabilidade de licenciamento das obras de urbanização (por ausência de loteamento aprovado), o que equivale a falta de fundamentação que, obviamente, afecta a validade do acto recorrido por força do disposto no n.º 2 do artigo 125.º do CPA”
Contudo, não tendo sido invocado em 1ª instância a existência do vício de falta de fundamentação do ato recorrido, não é o mesmo passível de agora ser objeto de conhecimento.
Aliás, esta questão não é inédita por parte dos recorrentes que, por duas vezes, invocaram nulidades das decisões de 1ª instância por falta de conhecimento deste vício de falta de fundamentação, o que lhes foi negado por dois acórdãos deste STA.
Veja-se o acórdão proferido por este Supremo Tribunal Administrativo, em 22.05.2007, que concedendo provimento ao recurso, declarou nula a decisão de 19/03/05, por omissão de pronúncia, com exceção da nulidade quanto ao conhecimento do vício de falta de fundamentação.
Como se extrai do mesmo:
“Entende-se que assiste razão aos Recorrentes quanto à alegada omissão de pronúncia no que diz respeito ao vício elencado em (iii) (revogação ilegal de acto constitutivo de direitos), mas já não quanto às ilegalidades referenciadas em i e ii e quanto ao vício de forma por falta de fundamentação.”
E veja-se, também, o acórdão deste STA de 15/01/015 que declarou nula a decisão de 28.10.2013, por omissão de conhecimento de um vício, com referência a de que o de de falta de fundamentação não fora invocado na petição.
Contudo, os referidos acórdãos deste STA, já transitados, limitaram-se à declaração de inexistência de nulidades quanto à falta de conhecimento do vício de falta de fundamentação nas decisões sob recurso, por tal vício não ter sido alegado na petição, pelo que fazem caso julgado nos seus precisos termos.
Ora, os recorrentes vêm, nesta sede de recurso de revista para o STA, invocar a existência deste vício.
O que, não obstante não ser possível, não se encontra, nesta parte abrangido pelo caso julgado, por se poder considerar que vêm suscitar questão nova.
Na verdade, nesta sede de recurso de revista imputam ao ato vício de falta de fundamentação e não vêm invocar que a decisão é nula por dele não conhecer ou de que a decisão errou quanto ao conhecimento do mesmo.
O que não podem.
É que, como é jurisprudência uniforme, os recursos são meios de impugnação de decisões judiciais que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova, estando o âmbito dos poderes cognitivos do tribunal de recurso balizado pela matéria de facto alegada em primeira instância, pelo pedido formulado pelo autor em primeira instância e pelo julgado na decisão proferida em primeira instância.
Como se extrai do Ac. deste STA 0750/07 de 10-01-2008:
“Este STA tem vindo a entender que só se pode conhecer de vícios geradores de anulabilidade se a respectiva arguição for feita na petição de recurso, não podendo posteriormente, em regra, formular-se novos pedidos nem invocar-se novos factos nem fazer-se imputação de outros vícios, designadamente nas alegações e respectivas conclusões. Este entendimento baseia-se no princípio da estabilidade da instância (art. 268.º do C.P.C. Este art. 268.º estabelece que «citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei»), e no ónus imposto ao recorrente de expor na petição de recurso os factos e as razões de direito que fundamentam o pedido [art. 36.º n.º 1, alínea d), da L.P.T.A.]. Por outro lado, os vícios geradores de mera anulabilidade, só podem ser arguidos no prazo previsto na lei (art. 136º, n.º 2, do C.P.A.), pelo que se eles não forem imputados ao acto nesse prazo, o interessado perderá o direito de os arguir. Assim, para além dos casos de conhecimento oficioso, só em casos excepcionais, quando factos subjectivamente supervenientes para o recorrente lhe proporcionem a tomada de conhecimento de vícios de que ele não podia ter conhecimento no momento da apresentação da petição (é o que sucede, frequentemente, quando os vícios derivam do conhecimento que é proporcionado pela junção do processo instrutor ou documentos ou de afirmações feitas pela autoridade recorrida), lhe será permitido invocar novos factos ou imputar novos vícios ao acto impugnado, o que está em sintonia com o preceituado no art. 506.º do C.P.C., sobre a admissibilidade de articulados supervenientes, que deve ser subsidiariamente aplicável, com adaptações, ao processo de recurso contencioso, por força do disposto no art. 1.º da L.P.T.A." - Acórdão de 18/06/2003 (rec. 1840/02) e numerosa jurisprudência nele citada e Acórdão de 22/02/2006 (rec. 728/05).
Não, é, pois, de conhecer deste vício.
7_ Quanto às referências em Y) das conclusões das alegações a que “a norma invocada é inaplicável ao caso, uma vez que o artigo 27.º do D.L. 448/91 reporta-se à caducidade da deliberação que tiver licenciado obras de urbanização”, também esta questão não foi tratada na decisão recorrida e não o foi porque, desde logo, os aqui recorrentes no artigo 47º da petição referem: “O referido artigo 27º refere-se, porém, à caducidade de licenciamento das obras de urbanização sendo, pois, a sua invocação, neste momento, descabida. Por dever de patrocínio, iremos desconsiderar o lapso e analisar o fundamento alegado por referência ao artigo 14º do mesmo diploma, disposição, esta sim, relativa à caducidade da deliberação de licenciamento ... da operação de licenciamento.”
8_Referem, também, os recorrentes nas conclusões das suas alegações que:
- “S.O acto tácito de licenciamento da operação de loteamento manteve-se na ordem jurídica pelo que o acto recorrido (Despacho de 03/07/2002) revogou, implicitamente, quer aquele acto tácito de licenciamento da operação de loteamento, quer o posterior acto tácito de aprovação das obras de urbanização, peticionada pelos Recorrentes no seu requerimento n.º 664 de 21/01/2002;
- T.Relativamente à aprovação tácita das obras de urbanização importa ter presente que o n.º 3 do art.º 22.º do D.L. 448/91, de 29 de Novembro, estatui que a deliberação final sobre o pedido de licenciamento das obras de urbanização deve ser proferida no prazo de 30 dias a contar da recepção do respectivo requerimento, determinando o art.º 67.º n.º 1 do mesmo diploma que a falta de deliberação, nos prazos fixados na lei, vale como deferimento, pelo que tendo decorrido mais de 30 dias desde a data de apresentação do requerimento n.º 664 até à data de prolação do acto sindicado, forçoso será reconhecer que o pedido constante de tal requerimento foi tacitamente deferido, conforme alegado na anterior conclusão;
- U.O acto recorrido, ao indeferir o requerimento n.º 664, implicitamente revogou o deferimento tácito do pedido de licenciamento das obras de urbanização constante de tal requerimento, da mesma forma que operou a revogação implícita do acto tácito de deferimento do pedido de loteamento, pelo que sendo estes actos constitutivos de direitos, conforme se demonstrou, é evidente que o Despacho impugnado violou o art.º 140.º, n.º 1, al. b) do C.P.A.”
Ora, na petição, nunca esteve em causa o deferimento tácito do pedido de licenciamento das obras de urbanização mas apenas do pedido de loteamento, daí que tal questão não tenha sido colocada nem conhecida na decisão recorrida, assim como não o pode ser neste momento.
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.
Custas pelos recorrentes.
R. e N.
Lisboa, 30 de Junho de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Carlos Luís Medeiros de Carvalho.
