0921/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Se a questionada norma, cuja declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral havia sido pedida, não prejudica efectivamente a recorrente nem, dentro de um juízo normal de previsibilidade, pode ser, em momento próximo, pela mesma norma prejudicada, não sendo a mesma norma imediatamente eficaz, contra a recorrente, é de manter a decisão recorrida que rejeitou aquele pedido.

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., recorre da sentença que, no Tribunal Tributário de 1ª Instância do Funchal, rejeitou o pedido de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral. Alegou formulando o seguinte quadro conclusivo: A Recorrente foi notificada do despacho do Conselho de Administração do Centro de Segurança Social da Madeira (C.S.S.M), datado de 3 de Janeiro de 2000, de que aqui se junta cópia (Doc. 1). De acordo com aquele despacho, comunicava-se que eram “devidas as contribuições respeitantes às remunerações pagas aos guias-intérpretes”, Que prestaram serviço à Recorrente “desde o mês de Julho do corrente ano”. De acordo com o despacho do Conselho de Administração do C.S.S.M., o acto administrativo aí materializado baseia-se na Resolução 1690/99, de 16 de Novembro, do Governo Regional da Madeira (G.R.M.). Esta Resolução (que tem por referência o Despacho Normativo n.º 38/87, de 10 de Abril e o Despacho n.º 39/SESS/92, de 14 de Abril e publicado em 11 de Maio) vem exigir ao C.S.S.M. que diligencie junto dos interessados no sentido da imediata normalização da situação contributiva das guias intérpretes perante a Segurança Social, com a retoma, a partir de Julho de 1999, do regime contributivo anteriormente adoptado, ou seja, o regime contributivo dos trabalhadores por conta de outrém. O aludido Despacho constitui um regulamento administrativo. Na verdade, se atendermos à definição de regulamento administrativo que nos é transmitida pelo Prof. Freitas do Amaral, vemos que regulamentos administrativos são “as normas jurídicas emanadas por uma autoridade administrativa no desempenho do poder administrativo’ (in “Direito Administrativo” do Professor Freitas do Amaral, Vol. III, 1989, pág. 13). Do conceito de regulamento administrativo avançado pelo Professor Freitas do Amaral decorre que o Despacho em causa integra todas as características de um verdadeiro regulamento administrativo, pois trata-se de uma norma j urídica porquanto exprime regras de conduta (verdadeiras e próprias regras de direito que podem ser impostas) dotadas de generalidade e abstracção, i.e., aplicam-se a uma pluralidade de destinatários (leia-se agências de viagens e turismo e hotéis), definidos através de conceitos ou categorias universais, e os seus comandos não se esgotam numa aplicação; aplicam-se sempre que se verifiquem as situações típicas que nele se encontrem previstas. Por outro lado, verifica-se também que as normas são editadas por uma autoridade administrativa, qual seja, o Secretário de Estado da Segurança Social (cfr. “Direito Administrativo” do Prof. Freitas do Amaral, Vol. III, 1989, pág. 16). Ora, da sua leitura atenta resulta a verificação de uma série de vícios, que, em primeira análise, tornam o Despacho inaplicável a qualquer situação e, em última análise, tornam-no verdadeiramente ilegal. Relativamente aos vícios acima aludidos, e por uma questão metodológica, passa-se, desde já, a enunciá-los: Má técnica legislativa; Violação de normas de valor reforçado, e consequente inconstitucionalidade indirecta (por violação do princípio da hierarquia das normas, plasmado no art.º 112º da Constituição da República Portuguesa) ; Violação de outras normas hierarquicamente superiores, e consequente inconstitucionalidade indirecta (por violação do princípio da hierarquia das normas, plasmado no art.º 112º da Constituição da República Portuguesa) ; Este Despacho tem por âmbito de aplicação subjectiva (i) “as entidades públicas e privadas, nomeadamente as agências de viagens e de turismo e os hotéis, que contratem trabalhadores nas condições referidas na norma I ...” (cfr. Norma III) e (ii) “os profissionais de informação turística que sejam contratados, com carácter eventual , por empresas ou outras entidades que beneficiam do exercício da sua actividade, sem que façam parte dos respectivos quadros de pessoal ...” (cfr. Norma I). É que, como é sabido, à altura da publicação do Despacho 39/SESS/92 já não existiam trabalhadores contratados com carácter eventual (ou “trabalhadores eventuais” como refere o preâmbulo daquele diploma). No entanto, a lógica inerente ao Despacho 39/SESS/92 parece ser a de alargar o regime geral da segurança social dos trabalhadores por conta de outrém a todos os P.I.T.. Depois de se fazer menção a “trabalhadores eventuais da actividade turística” no preâmbulo do Despacho, a Norma I refere-se a “profissionais de informação turística que sejam contratados, com carácter eventual ...”. Ou seja, o legislador, depois de efectuar um preâmbulo “justificador” e “legalizante” do corpo do Despacho, vem, de forma atabalhoada, alargar o âmbito de aplicação do mesmo a P.I.T.’s sem qualquer relação laboral com as entidades que ficariam vinculadas ao pagamento das contribuições no regime geral da segurança social dos trabalhadores por conta de outrém. De facto, ao fazer uso da expressão “... sem que façam parte dos respectivos quadros de pessoal ...” (cfr. Norma I), o legislador parece procurar a aplicação deste Despacho aos profissionais independentes. Se assim for, entramos no campo da ilegalidade do Despacho, senão vejamos: se o despacho visa contemplar no seu âmbito os P.I.T. que mantêm com as agências de viagens e turismo e hotéis vínculos de natureza não laboral, i.e., que são prestadores de serviços, necessário se torna concluir que este Despacho enferma de inconstitucionalidade indirecta e ilegalidade por violação de norma de valor reforçado, dado contrariar o princípio da hierarquia das normas, uma vez que tal matéria está regulada em Leis da Assembleia da República ou Decretos-Lei do Governo, e No que ao regime geral da segurança social diz respeito, refira-se que a Lei 28/84 , de 14 de Agosto, estabelece, desde logo, uma diferenciação entre o regime dos trabalhadores por conta de outrém e os trabalhadores independentes (vd. art.ºs 18º e 20º), diferenciação esta igualmente estabelecida na sucessiva legislação relativa a esta matéria, pelo que também se viola a Lei de Bases da Segurança Social, não sendo respeitado o art.º 112º da Constituição da República Portuguesa - princípio da hierarquia das normas. De facto, da leitura do art.º 5º , nº1, do Decreto-Lei 328/93 resulta que são considerados trabalhadores independentes os indivíduos que, sem subordinação jurídica (traço distintivo das relações laborais), prestem a outrém o resultado da sua actividade. Pelo que, perante o mesmo feixe de casos - P.I.T.’s que desenvolvam materialmente o seu trabalho como trabalhadores independentes – encontramos duas previsões normativas em si mesmo antagónicas, quais sejam: As diversas normas do Despacho 39/SESS/92, que, nestas situações, estipulam que será aplicável o regime dos trabalhadores por conta de outrém; O Decreto-Lei 328/93 , nomeadamente o art.º 5º, que, nestas situações, estipula que será aplicável o regime dos trabalhadores independentes; Os requisitos para intentar uma acção de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral são, a saber, (I) que a citada Resolução tenha sido julgada ilegal por três decisões judiciais ou, ainda, (ii) que se trate de norma regulamentar que se dirija e seja imediatamente eficaz contra os impugnantes e como tal lesiva dos interesses destes. O acto em causa é uma decisão que visa produzir, por si só, efeitos lesivos na situação individual concreta da recorrente e, como tal, encontra-se abrangido pela garantia de recurso contencioso assegurada constitucionalmente pelo art.20º e 268º da CRP, sendo susceptível de declaração de ilegalidade nos termos do art.66º da Lei de processo dos Tribunais Administrativos. A Resolução 1690/99 apresenta-se como directamente operativa perante a recorrente , podendo a mesma socorrer-se da tutela que a própria CRP lhe assegura no art. 268 n.º 4 em virtude de estarem a ser lesados interesses constitucionalmente protegidos. Nos termos do art.66º e respectiva remissão para o art.63º da Lei de Processo, a Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida “por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou venha a sê-lo, previsivelmente num futuro próximo”, o que acontece. Face a todo o exposto, é manifesta a ilegalidade do Despacho em crise, pelo que deverá a mesma ser declarada, com os legais efeitos devendo o Despacho 39/SESS/92 ser declarado ilegal por contrariar (i) o regime jurídico das contribuições dos trabalhadores independentes, nomeadamente o art.º 5º do Decreto-Lei 328/93 , de 25 de Setembro e, consequentemente, (ii) a Lei de Bases da Segurança Social ( Lei 28/84 , de 14 de Agosto), bem como (iii) o art. 6º nº1 do Decreto-Lei 519-F/79 , de 28 de Dezembro (com as sucessivas alterações) e (iv) do princípio da hierarquia das normas previsto no artº 112º da Constituição da República Portuguesa. Sob promoção do EMMP foi notificada a recorrente para apresentar conclusões das suas alegações, nos termos do artº 690º 4 do CPCivil (cfr. fls. 161). Juntas as conclusões que se deixaram transcritas promoveu o EMMP que se fizesse funcionar a cominação deste preceito normativo. 2. Conforme consta de fls. 110 e 111 a decisão recorrida sustentou, em síntese, que, no caso presente, está em causa a Resolução nº 1690/99 do Conselho de Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, dirigida ao Centro de Segurança Social da Madeira (CSSM), a quem o Governo determina, com base em considerandos vários que lhe dão aparente natureza de norma administrativa em matéria tributária, que diligencie junto dos interessados no sentido dos guias intérpretes passarem a ser integrados no regime contributivo dos trabalhadores por conta de outrém. Que não se alega nesta acção que tal Resolução foi julgada ilegal por 3 decisões judiciais e que por outro lado, trata-se de norma regulamentar que não se dirige e não é imediatamente eficaz contra a impugnante. Conclui, por isso, que se não verificam os requisitos exigidos na 2ª parte da al. j) do nº 1 do art. 62º ETAF pelo que decidiu rejeitar o pedido de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral. 3.1. Sob promoção do EMMP foi notificada a recorrente para apresentar conclusões das suas alegações, nos termos do artº 690º 4 do CPCivil (cfr. fls. 161). É que a recorrente havia apresentado as alegações, em 14 páginas (fls. 134 a 147), não tendo formulado conclusões. Após aquela notificação apresentou, em 7 páginas (fls. 162 a 168), as conclusões que se deixaram transcritas. Estas não podem ser consideradas modelares pois se afastam da forma sintética exigida pelo nº 1 do mencionado artº 690º 1 do citado CPCivil. Contudo não sendo objectivamente sintéticas sempre se poderá concluir que a recorrente algum esforço de síntese fez ao apresentar conclusões em 7 páginas quando havia alegado em 14 páginas. Do exposto parece-nos podermos concluir que o presente recurso deve ser apreciado particularmente tendo em consideração o princípio informador do processo da prevalência da substância sobre a forma e das decisões de mérito às de forma. 3.2. A decisão recorrida julgou procedente a questão prévia da falta de requisitos para este tipo de pedido. É que se com o ETAF de 1984 poderia pensar-se que o recurso foi concebido sobretudo para uma consideração da situação concreta do particular, enquanto o pedido de declaração de ilegalidade sugeria uma fiscalização abstracta da norma a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos 1985 veio "nublar” as coisas ainda que permaneçam algumas diferenças claras entre os dois tipos de processo (v. arts. 66º e 67-1º parte da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos). No "recurso" não é exigível a existência das 3 decisões de quaisquer tribunais a que alude o nº 1 do art. 66º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos», não tendo sentido falar em norma de efeitos imediatos na esfera jurídica do particular recorrente, uma vez que a lei de 1985 (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) exige apenas a previsibilidade do prejuízo no particular que recorre (art. 63º Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) até porque «os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ...» (art. 268º-5 Constituição da República Portuguesa). Acrescentou, ainda, que a norma aqui impugnada foi emitida no âmbito da função administrativa da Administração Pública Regional (da Região Autónoma da Madeira) - art. 51º-1-e)-1ª parte do ETAF. Contudo fazendo-se a distinção entre regulamentos exequíveis por si mesmos e não exequíveis por si mesmos resultará do ETAF 1984 conjugado com a Lei de Processo nos Tribunais Administrativos 1985 que o “recurso de impugnação de normas" tem a ver apenas com normas regulamentares que prejudiquem ou possam prejudicar o particular; e o "pedido de declaração de ilegalidade” tem a ver com aquelas mesmas normas mas com a especificidade exigida na 2ª parte da al. e) do nº 1 do art. 51º ETAF (v. ainda art. 40º-c), 41º-1-b), e 62º-1-j) ETAF), ou seja, terem as normas sido julgadas ilegais por 3 vezes ou serem elas imediatamente operativas. Referiu, ainda, que o que a lei exige para o pedido de declaração de ilegalidade é o que consta do art. 63º Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e ainda que tais normas tenham sido desaplicadas 3 vezes por quaisquer tribunais ou que sejam de efeitos imediatos contra o particular (art. 51º-1-e)-2ª parte do ETAF e 66º ss Lei de Processo nos Tribunais Administrativos) tendo o pressuposto processual especifico contido na 2ª parte da al. e) do nº 1 do art. 51º ETAF a ver apenas com o pedido de declaração de ilegalidade de normas. Concluiu, por isso, que caso presente, está em causa a Resolução nº 1690/99 do Conselho de Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, dirigida ao Centro de Segurança Social da Madeira (CSSM), a quem o Governo determina, com base em considerandos vários que lhe dão aparente natureza de norma administrativa em matéria tributária, que diligencie junto dos interessados no sentido dos guias intérpretes passarem a ser integrados no regime contributivo dos trabalhadores por conta de outrém. Que não se alega nesta acção que tal Resolução foi julgada ilegal por 3 decisões judiciais e que por outro lado, trata-se de norma regulamentar que não se dirige e não é imediatamente eficaz contra a impugnante. Que não se verificando os requisitos exigidos na 2ª parte da al. j) do nº 1 do art. 62º ETAF é de rejeitar o pedido de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral. 3.3. Este STA apreciou já em 8-12-2002, Rec. 25763 e 12-11-2003, Rec. 567-02 o acto consubstanciado no ofício de fls. 24 tendo-se pronunciado pela sua irrecorribilidade contenciosa no entendimento de que estamos perante actos informativos, não lesivos por não constituírem acto final do procedimento tributário respectivo. E este ofício é, conforme consta de fls. 24, do seguinte teor: “REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA - Secretaria Regional dos Assuntos Parlamentares - Centro de Segurança Social da Madeira. Assunto: Pagamento de contribuições à Segurança Social respeitantes aos guias-intérpretes ao seu serviço. No cumprimento do disposto na Resolução nº 1690/99 do Conselho de Governo publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira (JORAM) nº 126, Suplemento, I Série, de 16 de Novembro de 1999, comunica-se a V. Ex.as que são devidas as contribuições respeitantes às remunerações pagas aos guias-intérpretes que vos prestaram serviço, desde o mês de Julho do corrente ano, uma vez que é entendimento da Administração Regional, face à legislação em vigor, que aqueles profissionais, na sua generalidade, se enquadram no regime geral da segurança social dos trabalhadores por conta de outrém. Mais se informa que a apresentação das folhas de remunerações e o respectivo pagamento de contribuições, referentes aos meses de Julho a Outubro do corrente ano, deverá ler lugar até ao fim do mês de Janeiro do ano 2000, sem lugar a encargos adicionais, os quais serão considerados após aquela data. Com os melhores cumprimentos. O Conselho de Administração.” Entendeu aquele primeiro acórdão que este ofício não faz referência a qualquer deliberação do Conselho de Administração da Segurança Social ou a qualquer despacho de algum dos seus membros, que tenha decidido a aplicação à recorrente da obrigação de pagamento de contribuições pois que dos seus termos resulta apenas que se comunica que se entende que são devidas as contribuições respeitantes às remunerações pagas aos guias-intérpretes e se informa que a apresentação das folhas de remunerações e respectivo pagamento de contribuições referentes aos meses de Julho a Outubro de 1999 podia ser feita até ao fim de Janeiro de 2000, sem encargos adicionais, os quais seriam considerados após aquela data. Acrescenta que não se fixa qualquer prazo para a recorrente efectuar qualquer pagamento nem se indica qualquer quantia que deva pagar pelo que é de entender que a finalidade do ofício referido é informar a recorrente da possibilidade de efectuar tal entrega de folhas e pagamento sem encargos, não resultando dele, por si só, qualquer alteração da esfera jurídica da recorrente pois que se a recorrente não efectuar tal entrega de folhas e não efectuar qualquer pagamento, a sua esfera jurídica permanecerá intocada, pois enquanto não for praticado um acto que determine a quantia a pagar, não haverá possibilidade de cobrança coerciva de qualquer quantia. Refere, ainda, que se for praticado um acto que determine a quantia que a recorrente tem de pagar, através da aplicação da taxa legal à matéria colectável constituída pelas remunerações, esse acto é um acto de liquidação de tributos, que é contenciosamente impugnável, como resulta do preceituado nos arts. 95º nº 2, alínea a), da L.G.T., 62º nº 1, alínea a), do E.T.A.F. e 97º nº 1, alínea a), do C.P.P.T. Ainda segundo o mesmo acórdão nestes casos, em que a esfera jurídica dos interessados não pode ser atingida sem a prática de um acto de liquidação, este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender, uniformemente, que é este, e apenas este o acto materialmente definitivo e lesivo e, por isso, é ele, e apenas ele, o acto contenciosamente impugnável, à face do preceituado nos arts. 25º nº 1, da L.P.T.A. e 268º nº 4, da C.R.P. o que igualmente resulta do preceituado no art. 54.º, nº 1 do C.P.P.T, (aplicável ao presente processo, instaurado no ano 2000) que estabelece que «salvo quando forem imediatamente lesivos dos direitos do contribuinte ou disposição expressa em sentido diferente, não são susceptíveis de impugnação contenciosa autónoma os actos interlocutórios do procedimento, sem prejuízo de poder ser invocada na impugnação da decisão final qualquer ilegalidade anteriormente cometida». Para o mesmo acórdão na situação em apreço, sem qualquer acto ulterior, a administração não tem a possibilidade de extrair imediatamente uma certidão para efeitos de execução fiscal pois que, não constando do acto que pode estar subjacente ao ofício referido qualquer determinação do valor das quantias a pagar pela recorrente, será inviável para a administração instaurar uma execução sem fazer tal determinação, o que só pode vir a ser efectuado através da aplicação da taxa legal das contribuições para a segurança social às remunerações dos trabalhadores em causa, seja na sequência da apresentação das folhas respectivas, seja através da obtenção desses dados através de inspecção. E este acto de aplicação de uma taxa de um tributo à matéria colectável apurada, será qualificável como de liquidação estando sempre a sua eficácia em relação ao destinatário dependente da sua notificação (arts. 77.º, n.º 6, da L.G.T. e 36.º do C.P.P.T.). Conclui o acórdão que vimos acompanhando que, em qualquer caso, antes ou depois da instauração da execução fiscal, haverá possibilidade legal de impugnar contenciosamente o acto que determina o tributo a pagar não sendo o acto em apreciação contenciosamente recorrível. E na situação concreta dos presentes autos a recorrente sustenta (cfr. fls. 2) que foi notificada do despacho constante de fls. 24 comunicando-lhe que eram devidas as contribuições respeitantes às remunerações pagas às guias intérpretes (artº 1º), que prestavam serviço à recorrente desde o mês de Julho de 1999 (artº 3º), que de acordo com o despacho do Conselho de administração do CSSM, o acto aí materializado baseia-se na Resolução 1690/99, de 16-11, do Governo Regional da Madeira (artº 4º) e que (esta) Resolução ... vem exigir ao CSSM que diligencie junto dos interessados no sentido da imediata normalização da situação contributiva das guias intérpretes perante a Segurança Social, com a retoma, a partir de Julho de 1999, do regime contributivo anteriormente adoptado, ou seja, o regime contributivo dos trabalhadores por conta de outrém (artº 5º). E esta Resolução 1690/99, de 16-11, com o conteúdo que a recorrente lhe imputa e que se deixa transcrita não se dirige nem é imediatamente eficaz contra a recorrente conforme se sustenta na decisão recorrida. É que, conforme a recorrente alega, esta Resolução não tem como destinatária imediata a recorrente mas antes o dito CSSM que por sua vez dirigiu à recorrente o ofício de fls. 24. E ao ser dirigida à recorrente apenas a informa do entendimento desta entidade e do entendimento do Governo Regional da Madeira. Daí que seja de manter a decisão recorrida que rejeitou o pedido de declaração de ilegalidade da norma indicada com força obrigatória geral. Com efeito por uma lado não é fundamento do presente pedido de declaração a invocação de que tal norma foi julgada ilegal por 3 decisões judiciais e por outro a questionada norma não prejudica efectivamente a recorrente nem, dentro de um juízo normal de previsibilidade, pode ser, em momento próximo pela mesma norma prejudicada pois que a mesma norma não é imediatamente eficaz contra a impugnante. Daí que, nos termos do artº 66º 1, 63º da LPTA e da 2ª parte da al. j) do nº 1 do art. 62º do ETAF seja de manter a decisão recorrida. 4. Nos termos expostos nega-se provimento ao recurso. Custas pela recorrente fixando-se em 400 € a taxa de justiça e em 60% a procuradoria. Lisboa, 11 de Fevereiro de 2004 António Pimpão – Relator – Pimenta do Vale – Almeida Lopes