22. O DIREITO:
O recorrente deduziu pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, do n.º 6 da Portaria conjunta dos Ministros da Finanças e do Comércio e Turismo n.º 603/89, de 3 de Agosto, alegando que contraria o disposto no artigo 6.º, n.ºs 1 e 3 do Decreto-Lei n.º 143/89, de 29/4, por produzir efeitos relativamente aos convites formulados e aos concursos realizados pelos trabalhadores do extinto quadro do Instituto do Investimento Estrangeiro (IIE) nos termos do Decreto-Lei n.º 143/89 que não tenham optado pela indemnização prevista no n.º 1 do seu artigo 6.º, quando considera que este diploma permite a cumulação dos benefícios previstos nos seus n.ºs 1 (indemnização) e 3 (possibilidade de concorrerem).
A sentença recorrida rejeitou o pedido, por, conforme foi salientado, ter considerado não se verificarem, in casu, os requisitos estabelecidos no artigo 40.º, alínea c) do ETAF, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29/11, em virtude da norma cuja declaração de ilegalidade vinha pedida se inserir em regulamento mediatamente operativo e não ter sido já julgada previamente ilegal por qualquer tribunal, em três casos, por decisões transitadas em julgado.
O recorrente apenas questiona a sentença quanto à sua decisão de considerar essa norma como apenas mediatamente operativa, alegando, para o efeito, que foi excluído do referido concurso para a categoria de técnico superior principal do quadro do GPEP, imediatamente, com fundamento e por aplicação da citada disposição regulamentar que foi, assim, imediata e não mediatamente operativa, sem dependência de qualquer outro acto jurisdicional ou administrativo (conclusão 9.ª das suas alegações, a única que ataca os fundamentos da sentença e que, por isso, poderia levar ao provimento do recurso, pois que as restantes, visando apenas demonstrar a ilegalidade da norma, ou seja, fundamentar a procedência do pedido de declaração de ilegalidade, de que a sentença recorrida não chegou a conhecer, não ataca os seus fundamentos e, por isso, terão necessariamente de improceder - cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 14/10/03 e de 16/10/03, recursos n.ºs 586/03 e 45 943 (Pleno), respectivamente).
O que está em causa, no presente recurso jurisdicional, é, portanto, apreciar se a norma constante do n.º 6 da Portaria n.º 603/89 é imediatamente operativa, como defende o recorrente, ou apenas mediatamente, como decidiu a sentença recorrida.
Previamente impõe-se, porém, delimitar o âmbito do pedido de ilegalidade formulado, pois que o n.º 6 da Portaria 603/89 proíbe a cumulação do benefício da indemnização prevista no n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 143/89 com os convites formulados para ingresso nos quadros de serviços e organismos da Administração Pública (n.º 2) e a candidatura excepcional a concursos internos gerais para esses serviços ou organismos (n.º 3). O que significa que apresenta dois segmentos distintos.
E se o requerente pediu a declaração de ilegalidade do n.º 6 dessa Portaria, sem se referir expressamente a qualquer um desses segmentos, resulta claramente, quer da sua petição inicial, quer das suas alegações de recurso jurisdicional, que o que questiona é apenas a proibição de cumulação da indemnização com a candidatura excepcional a concurso.
Com efeito, nos artigos 13.º a 18.º da petição, sempre põe apenas em causa a sua estatuição perante o determinado nos n.ºs 1 do Decreto-Lei n.º 143/89 (indemnização) e 3 (concurso), admitindo mesmo a não cumulação da indemnização com o convite (n.º 2) no artigo 13.º dessa peça, considerando, no seu pedido final, que a norma é ilegal por contrariar o disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 143/89, o mesmo se verificando nas conclusões 1.ª a 7.ª das alegações de recurso, em que se refere sempre à violação dos n.ºs 1 e 3 do artigo 6.º do referido decreto-lei, fundamentando essa violação precisamente com o facto da exclusão da cumulação apenas estar estabelecida em relação aos convites (conclusão 3.ª).
Assim sendo, consideramos que o pedido formulado se reporta apenas ao segmento do preceito que proíbe a acumulação da indemnização com a candidatura excepcional a concurso.
Feita esta delimitação e retomando, novamente, a questão da operatividade desta norma, temos que a operatividade (imediata ou mediata) dos Regulamentos depende das suas estatuições afectarem, ou não, directamente os particulares.
Não afectarão se não estiverem, desde logo, em condições de lhes causar prejuízo, maxime por não prescindirem de actos concretos de aplicação. Nestes casos, é possibilitada aos particulares a via do recurso de anulação dos actos administrativos praticados ao abrigo do regulamento ilegal, com fundamento nessa ilegalidade, levando o tribunal a anular o acto administrativo, com base na não aplicação do regulamento e não à anulação do próprio regulamento (cfr., Freitas do Amaral, in Direito Administrativo (Lições aos alunos do curso de Direito, em 1 987/1 988, pág.266).
Afectarão quando os regulamentos forem exequíveis por si mesmos, ou seja quando ofendam os direitos ou interesses dos particulares só pelo simples facto de entrarem em vigor (Autor e obra citados, pág. 269).
Cfr., neste mesmo sentido, os acórdãos deste STA de 19/11/03 e de 25/11/03, proferidos nos recurso n.ºs 1 314/03 e 146/03, respectivamente).
Exemplo, clássico, de um regulamento imediatamente operativo é o da norma que fixa um preço máximo de venda ao público de determinados bens submetidos por lei ao regime de venda livre, prejudicando assim directamente os comerciantes que vendiam o produto a preço superior ao fixado. Na verdade, neste caso ao fixar o preço máximo de venda ao público, é dispensado qualquer posterior acto de aplicação do regulamento aos seus destinatários. Ele opera por si, sem necessidade de qualquer acto administrativo de aplicação (citado acórdão de 25/11/03). E é também o das posturas municipais que restringem os horários de funcionamento dos estabelecimentos comerciais ou a proibição de trânsito em determinada rua, pois que as pessoas abrangidas vêem automaticamente afectadas as suas esferas jurídicas, ficando impossibilitadas de praticar os anteriores horários mais dilatados ou de circular nas ruas, sem qualquer acto de aplicação, ficando imediatamente sujeitas, em caso de incumprimento, à aplicação das respectivas sanções.
Exemplo, também clássico, de um regulamento mediatamente operativo é o da norma que faz depender a concessão de um benefício de requisitos contrários à lei, como o caso do estudante a quem os Serviços Sociais comunicam o indeferimento do pedido de uma bolsa de estudo por não preencher esses requisitos. Neste caso, o regulamento não opera por si, antes estabelece determinados requisitos que terão de ser apreciados em procedimento administrativo pela entidade competente que, através de um acto administrativo de aplicação daquele regulamento, os considerará ou não verificados, deferindo ou indeferindo a pretensão dos eventuais interessados (citado acórdão de 25/11/03), sendo também o do regulamento que ilegalmente estabelece uma multa para todos os alunos da universidade que faltem a um exame previamente marcado, em que o prejuízo dos interessados só se concretiza quando, por acto administrativo, a secretaria lhes aplicar a multa (Autor e obra citados, pág. 267).
Assim, para qualificar um regulamento numa ou noutra das categorias referidas, há que atender ao momento e ao modo como os seus efeitos ingressam na esfera jurídica dos destinatários dos direitos ou obrigações, das vantagens ou desvantagens nele previstas (citado acórdão de 25/11/03, que continuaremos a citar).
"«Normalmente os regulamentos operam os seus efeitos através de acto administrativo de aplicação a situações individuais e concretas, da disciplina geral e abstracta neles contida: sem isso, a estatuição do regulamento não se inscrusta na esfera jurídica dos seus potenciais destinatários. O benefício ou o sacrifício previstos no Regulamento só potencialmente favorecem ou prejudicam as esferas jurídicas dos respectivos destinatários: só actos concretos posteriores tornarão esses benefícios ou sacrifícios em realidades jurídicas efectivas e actuais» (cf. Esteves de Oliveira», « A impugnação e anulação Contenciosa dos Regulamentos», in Revista de Direito Público, Ano I, 1986, nº2, p.29».
E compreende-se que assim seja, pois os regulamentos, sendo actos normativos, caracterizam-se pela generalidade e pela abstracção, o que significa que se dirigem a um círculo de pessoas não individualizadas – classes ou categorias abertas quanto às pessoas que as integram e prevêem uma situação de facto (Tatbestand) aplicável a um número indeterminado de situações de facto idênticas, que se verifiquem na sua vigência. É certo que há comandos gerais e abstractos que lesam a esfera jurídica dos seus destinatários sem dependência de qualquer acto administrativo posterior, mas há que reconhecer que este tipo de regulamentos é excepcional, aproximando-se, pelos seus efeitos, do acto administrativo (cf. artº 120º do CPA) e, por isso, como ele é imediatamente impugnável contenciosamente (sobre esta polémica, ver Esteves de Oliveira e outros, CPA, Anotado, pág.515)".
Exposta a doutrina, apliquemo-la ao caso concreto dos autos.
O Decreto-Lei n.º 143/89, que extinguiu o Instituto de Investimento Estrangeiro (IIE) - artigo 1.º - estatui, no seu artigo 6.º :
1 - Aos trabalhadores pertencentes ao quadro do IIE será paga, na data em que cessar o seu vínculo contratual, uma indemnização calculada com base no valor da remuneração mensal do trabalhador por cada ano de efectivo serviço, não sendo nunca essa indemnização inferior a três vezes a remuneração mensal auferida pelo trabalhador.
2 - Não terão, no entanto, direito à indemnização prevista no número anterior os trabalhadores que aceitarem convites para ingressarem nos quadros da Direcção-Geral do Tesouro, da DGCI, do ICEP ou de outros organismos interessados, formulados por estes no prazo de 90 dias após a entrada em vigor do presente diploma.
3 - Os trabalhadores pertencentes ao quadro do Instituto ora extinto gozam ainda da faculdade de se poderem candidatar excepcionalmente, durante dois anos, a concursos internos gerais dos serviços e organismos da Administração Pública.
4 - Os termos a que devem obedecer os convites previstos no n.º 2 e o acesso aos concursos previstos n.º 3 do presente artigo serão os constantes da portaria conjunta dos Ministros das Finanças e do Comércio e Turismo, a aprovar no prazo máximo de 45 dias após a entrada em vigor do presente diploma.
A Portaria 603/89, prevista nesta n.º 4, considerando que "O Decreto-Lei n.º 143/89, de 29 de Abril, estabelece no seu artigo 6.° a possibilidade de os trabalhadores pertencentes ao quadro do Instituto do Investimento Estrangeiro (IIE) virem a ser convidados a integrar os quadros de serviços e organismos da Administração Pública ou candidatar-se a concurso com vista à integração nos mesmos quadros" (...), prescreve, nesse n.º 6, que "A presente portaria só produz efeitos em relação aos convites e aos concursos formulados e realizados nos termos do Decreto-Lei n.º 143/89, de 29 de Abril, e em relação aos trabalhadores que não tenham optado pela indemnização".
O que há, assim, que apurar é se esta norma da Portaria 603/89, que constitui um diploma regulamentar do citado Decreto-Lei n.º 143/89, opera, ou seja, produz imediatamente, per se, efeitos jurídicos, ou se, pelo contrário, os não produz, necessitando, para o efeito, de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.
A sentença recorrida considerou que essa norma "não atinge directa e imediatamente a esfera jurídica dos seus destinatários, na medida em que os seus efeitos sempre dependerão da prática de um acto administrativo de aplicação que tenha por objecto a candidatura a concurso daqueles trabalhadores - como, no caso, ocorreu com o recorrente - ou a sua integração nos quadros, na sequência dos referidos concurso ou convite".
E bem, em nosso entender, no que se refere aos concursos, que é, aliás, a única questão que está em causa, como foi referido.
Com efeito, é o próprio recorrente a admitir que foi excluído do referido concurso para a categoria de técnico superior principal do quadro do GPEP com fundamento e por aplicação da citada disposição regulamentar.
Por força dela, não ficou imediatamente prejudicado, pois que não ficou excluído de qualquer concurso, nomeadamente daquele a que concorreu - o que significa que não foi impedido de concorrer, tanto assim que até concorreu - só os actos que em concursos a que se candidatasse e que o excluíssem por aplicação dessa norma, como aconteceu no concurso que invoca (vd. alínea A) da matéria de facto dada como provada), lhe causando prejuízos imediatos.
Até então, apenas haveria um prejuízo potencial, que só se concretizaria quando os interessados se candidatassem a concursos internos gerais dos serviços e organismos da Administração Pública e, nessa fase, fosse decidido que tal não era legalmente permitido, na medida em que o facto da Portaria existir e estar em vigor não afectava de imediato a sua esfera jurídica, que só quando a mesma fosse aplicada podia ser prejudicada.
O que significa que essa norma não era imediatamente operativa, como considerou a sentença recorrida, dependendo de um acto administrativo de aplicação que tivesse por objecto a candidatura a concursos e culminasse o necessário procedimento administrativo.
E nem se diga que o seu requerimento para os concursos acabaria por ser um acto inútil, dado que o seu pedido tinha que ser recusado, visto não preencher as condições exigidas pelo Regulamento para se candidatar, na medida em que só o despoletar do processo e a sua decisão definiria a situação jurídica dos interessados, que, nesta altura, podiam, nos termos gerais, impugnar contenciosamente os actos neles praticados que os lesassem, invocando a ilegalidade da norma regulamentar em causa, que nele seria apreciada.
Esta é a regra geral do nosso contencioso administrativo, que afasta, por norma, o princípio da impugnação directa dos regulamentos para, segundo Freitas do Amaral, in obra citada, pág. 265, impedir uma sobrecarga de trabalho nos tribunais administrativos e que seja posta em causa a sua eficiência, o que poderia acontecer se, por exemplo, grupos de cidadãos que, permanentemente e por sistema, mesmo que não tivessem razão, interpusessem recurso de todas as normas regulamentares elaboradas pela Administração pública.
O sistema consagrado impede esse possível embaraço e não deixa desprotegidos os cidadãos, pois que, se a lesão dos seus direitos não resultar dos actos administrativos de aplicação, mas directamente dos Regulamentos, estes podem ser impugnados directamente.
Em face de todo o exposto, é de considerar, como o fez a sentença recorrida, que a norma regulamentar em causa apenas mediatamente é operativa, pelo que, em face do estatuído no artigo 40.º, alínea c) do ETAF, improcede a conclusão 9.ª das alegações de recurso, improcedendo também todas as outras, em virtude de, como já foi referido, não dirigirem a sua crítica à sentença recorrida, que não conheceu do mérito do pedido, mas à ilegalidade do acto.
