01878/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A aprovação do projecto de arquitectura constitui acto preparatório da decisão final de licenciamento, sem autonomia funcional para, por si só e desde logo, ter eficácia lesiva, imediata e efectiva na esfera jurídica de contra-interessados. II - Assim, em virtude de a aprovação do projecto de arquitectura não constituir acto lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos (cfr. nº 4 do artigo 268º nº 4 da CRP e nº 1 do art. 25º da LPTA), não é contenciosamente recorrível.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A… recorreu para este Supremo Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que rejeitou o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO interposto da deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE ALBUFEIRA de 19 de Maio de 1998, por entender que a mesa não era recorrível. Em síntese concluiu as suas alegações de recurso: o art. 268º da CRP garante ao cidadão uma tutela efectiva dos seus direitos e interesses legalmente tutelados; face à evolução normativa não se pode continuar a entender que o recurso à via contenciosa pelo particular só seja possível quando o acto seja definitivo e executório; a aprovação do projecto de arquitectura pela C.M. Albufeira constitui um acto preparatório que compromete irremediavelmente o acto final, o licenciamento, sendo manifestamente lesivo dos interesses e direitos da ora recorrente, logo contenciosamente recorrível. Não contra alegou a entidade recorrida. O Ex.mo Procurador – geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, invocando para tanto a jurisprudência deste Tribunal. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos: 1 - A recorrente é proprietária de um edifício sito na Rua …, …, em Albufeira, que vem explorando como estabelecimento hoteleiro de aparthotel que usa a designação comercial de "…". 2 - A recorrida particular, B…, id. a fls. 2, viu ser-lhe deferida, por deliberação de 17 de Novembro de 1988, a construção de um edifício na Rua …, na cidade, freguesia e Concelho de Albufeira, condicionando tal acto a cota máxima da edificação a respeitar a altura do muro de Suporte situado a Norte - cfr. doc. n. 2 junto com a petição de recurso cujo teor se dá inteiramente reproduzido. 3 - Na sequência da deliberação camarária referida em 2), a recorrida particular veio a apresentar o novo projecto de alterações por forma a dar cumprimento à mencionada condição formulada pela Câmara Municipal de Albufeira. Assim, na Memória Descritiva do novo projecto de alteração, a recorrida particular refere expressamente: "O presente projecto de alterações de arquitectura vem no seguimento exigências estabelecidas pela C.M. de Albufeira sobretudo no que se refere supressão do último piso, por este comprometer as vistas das construções existentes posteriormente a cota superior " - cfr. doc. n.o 2 junto com a petição de recurso, a fls. 67 dos autos. 4 - Por deliberação camarária de 17 de Novembro de 1992 veio a ser aprovado o novo projecto de arquitectura da recorrida particular por respeitar a condição imposta pela Câmara Municipal de Albufeira na sua deliberação de 17 de Novembro de 1988 - cfr. doc. n.º 2 junto com a petição de recurso a art.os 5.° a 7.° da petição de recurso não impugnados. 5 - Após vicissitudes várias, denunciadas pela ora recorrente na sua exposição de 10 de Maio de 1995 dirigida à Câmara Municipal de Albufeira, esta deliberou em 22 de Outubro de 1996 suspender o alvará de licença de obras do edifício a construir pela recorrida particular, nos termos seguintes: "Foi deliberado, tendo em conta as dúvidas que se suscitam no processo relativamente ao cumprimento das condições de licenciamento, ainda não esclarecidas pelo técnico responsável pela obra, apesar de a Câmara ter notificado o titular do processo (B…) para o efeito em ofício de 28/08/96, e tendo em conta que a confirmar-se o incumprimento daquelas condições, tal acarreta também prejuízos para terceiros, mandar suspender a validade do alvará de licença de obras, até que a Câmara esteja em condições de apreciar a situação da obra, com comunicação à Conservatória de Registo Predial. Mais deliberou a Câmara proceder ao levantamento topográfico rigoroso e urgente do edifício e sua zona envolvente incluindo cotas do muro de suporte referido na deliberação de 17/11/88" - cfr. docs. n.o 4 e n.o 5 juntos com a petição de recurso cujos teores se dão por reproduzidos. 6 - Em cumprimento desta deliberação viriam os serviços camarários a efectuar vistoria ao edifício a construir pela recorrida particular, tendo ainda procedido ao levantamento topográfico do edifício e da sua zona envolvente. Assim, do Auto de Vistoria n.o 14/97, de 23 de Janeiro de 1997, consta expressamente que: "(...) existem diferenças entre o edifício construído e o projecto aprovado pela Câmara em 17/11/92. Estas diferenças reflectem-se no arranjo estético exterior do edifício (fachadas), na estrutura resistente e na forma dos telhados (zonas comuns do condomínio) ”, pelo que, concluiu a comissão de vistorias, que o pedido de concessão de licença de utilização formulado pela recorrida particular seria de “indeferir” – cfr. doc. n.º 6, junto com a petição de recurso, a fls. 103 dos autos; Por outro, do levantamento topográfico efectuado pelos serviços camarários em 21 de Junho de 1997 consta o seguinte: “em leitura do mesmo levantamento topográfico e tendo em conta a condicionante em questão que integrava a deliberação camarária de 17/1/88 a cota máxima não poderá ser superior à altura do muro de suporte situado a norte, poderão retirar-se as seguintes conclusões: 1) cota do topo do muro situado a norte, 36,28; 2) cota do terraço do prédio edificado, 36,70; 3) cota do topo dos muretes envolventes do terraço do prédio edificado, 37,15; 4) cota da cumeeira de um pequeno volume de secção quadrada (2m x 2m ) 38,19. Pelo que se retira do levantamento realizado, estes serviços podem afirmar que o bloco edificado não respeitou a condicionante contida na deliberação camarária de 17/11/88 – cfr. doc. n.º 7, junto com a petição de recurso, a fls. 104 dos autos; 7 - Após vicissitudes várias do processo, a recorrida particular submeteu à Câmara Municipal de Albufeira, em 21 de Novembro de 1997, um projecto de alterações da obra. - cfr. documento n.o 11 junto com a contestação da recorrida, a fls. 170 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido. 8 - Tal projecto mereceu, na generalidade, parecer técnico favorável, que remeteu à consideração superior a questão da altimetria do edifício relativamente ao prédio confinante pertença da ora recorrente, promovendo que fosse o órgão autárquico a decidir se mantinha a condicionante estabelecida em 17 de Novembro de 1988. - cfr. documento n.o 12 junto com a contestação da Câmara recorrida, a fls. 171 dos autos, cujo teor se dá por reproduzido [Parecer técnico de 4 de Dezembro de 1997]. 9 - Por deliberação de 9 de Dezembro de 1997, a Câmara Municipal de Albufeira solicitou à ora recorrente que se pronunciasse sobre o projecto de alterações da obra de 21 de Novembro de 1997 (item 7) - cfr. face do documento n.o 11 e documento n.o 13 juntos com a contestação a fls. 170 e 172 dos autos. 10 - Em resposta, por requerimento que deu entrada nos serviços camarários em 19 de Dezembro de 1997, a ora recorrente manteve a discordância quanto à cota superior do edifício, percutindo que esta se encontra " ...acima do muro de suporte do edifício …, em violação da deliberação dessa Câmara Municipal que aprovou o referido edifício com essa condicionante " - cfr. documento n.o 14 junto com a contestação a fls. 173 e 174 dos autos. 11 - Os serviços de apoio jurídico da Câmara Municipal de Albufeira, em informação de 7 de Abril de 1998, referem o seguinte: 1 - A deliberação de 17.11.88 que licenciou o projecto de construção da requerente, condicionou a edificação a respeitar, como cota máxima, a altura do muro de suporte situado a norte da obra; 2 - De acordo com elementos gráficos constantes do processo, nomeadamente plantas de implantação, e conforme informação técnica de 3.04.98, que antecede - cfr. documentos n.o 16 e 17 juntos com a contestação que se dão por reproduzidos -, o prédio da requerente confronta a norte, com o empreendimento "…", e a nascente com o edifício do "…". 3 - A questão da confrontação topográfica assume-se como matéria de facto, de índole manifestamente objectiva, não passível de interpretações divergentes; 4 - Flui necessariamente do exposto, assim, que a deliberação acima citada em nada condicionou a obra no que respeita à sua confrontação nascente, ou seja, aquela que envolve a empresa "A…" e que estribou as reclamações por esta deduzidas. 5 - Para aferir do cumprimento daquela deliberação, há que dirigir a atenção para a altura do prédio da requerente no confronto com o muro sobranceiro a norte, como facilmente se infere" - cfr. documento n.o 18 junto com a contestação, a fls. 182 dos autos. 12 - Em 4 de Maio de 1998, em resposta a um requerimento apresentado pela ora recorrente em 17 de Abril desse ano - cfr. documento n.o 11 junto com a petição de recurso, cujo teor se dá por reproduzido -, os serviços de apoio jurídico da Câmara Municipal de Albufeira concluíram no sentido de que não viam" ... fundamentos que permitam infirmar o sentido do n/ parecer de 7.04.98 " - cfr. documento n.o 10 junto com a petição da recorrente, a fls. 114 e 115 dos autos. 13 - Em 8 de Maio de 1998, os serviços do departamento técnico de obras e urbanos da Câmara Municipal de Albufeira lavraram a seguinte informação técnica: "No que se relaciona com a questão subjacente ao litígio existente, reafirmam-se os anteriores pareceres, nomeadamente no que concerne ao facto da altura do edifício ser superior em 40 centímetros, à altura do muro de suporte situado entre o mesmo edifício e o "Empreendimento …". Teremos contudo que ressalvar que, perante as últimas alegações da titular do processo (B…) e a localização geográfica do Empreendimento … relativamente ao prédio em questão, se poderá questionar se, a deliberação camarária de 17/11/88 ao referir explicitamente " muro de suporte situado a norte”, quereria salvaguardar exclusivamente as vistas do empreendimento " … " ou também as do …". Perante esta argumentação e tendo em conta que a mesma se prende, por um lado, com uma questão geográfica e, por outro lado, com o sentido e âmbito de uma deliberação tomada em reunião camarária (reunião de 17/11/98), remete-se o assunto à consideração superior". - cfr. documento n. 20 junto com a contestação a fls. 191 dos autos. 14 - Através do ofício n. 2404, datado de 22 de Maio de 1998, enviado à ora recorrente na mesma data por carta registada com aviso de recepção, a Câmara Municipal de Albufeira informou aquela de que "em sua reunião realizada no dia 19 de Maio de 1998 tomou a seguinte deliberação: "Foi aprovado o projecto de arquitectura, tal como é requerido, tendo em conta os pareceres técnicos de 4/12/97 e 8/05/98 e o parecer jurídico de 4/05/98. Mais foi deliberado informar o requerente de que a licença de obras só será emitida após a apresentação e aprovação de solução que ultrapasse os inconvenientes referidos no último parágrafo do parecer técnico de 4/12/97. Foi ainda deliberado dar conhecimento da presente deliberação à A…". Em anexo junto cópias dos referidos pareceres - cfr. documento n.o 1 junto com a contestação, a fls. 142 dos autos. 2.2. Matéria de direito A decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso por entender que a deliberação recorrida, que aprovou o projecto de arquitectura de um pedido de licenciamento, configura um acto instrumental e preparatório do acto de licenciamento e, nessa medida, sem lesividade actual. A recorrente insurge-se contra este entendimento, por considerar que o art. 268º da CRP e a evolução normativa sobre a recorribilidade dos actos administrativos leva a considerar lesivo o acto de aprovação do projecto de arquitectura, na medida, em que tal acto compromete irremediavelmente o acto final. A questão da recorribilidade dos actos de aprovação dos projectos de arquitectura, perante o critério acolhido no art. 268º da CRP, ou seja, a lesividade de direitos e interesses legítimos dos particulares tem sido inúmeras vezes colocada a este Supremo Tribunal. O entendimento praticamente uniforme é no sentido de tais actos não serem recorríveis, uma vez que sendo embora potencialmente lesivos, não o são em acto . No Acórdão de 30 de Setembro de 1999, proferido no recurso 44672 (Apêndice do DR, 9 de Setembro de 2002, pág. 5341 e seguintes) é ponderado este aspecto nos seguintes termos – com os quais se concorda inteiramente: “(…) é certo que a aprovação do projecto de arquitectura é o momento crítico da colisão de interesses de vizinhança urbanisticamente relevantes. Efectivamente a apreciação do projecto de arquitectura incide sobre a verificação de conformidade com o plano director municipal (…) do cumprimento de normas legais e regulamentares em vigor sobre o aspecto exterior dos edifícios. (…) Mas não é com essa aprovação que emergem ou se exteriorizam os efeitos lesivos para terceiros resultantes da aprovação do projecto em desconformidade com a lei e regulamentos disciplinadores (no domínio urbanístico) dessas relações de vizinhança. Esses efeitos estão em potência e só se tornam actuais ou definitivos com a decisão de deferimento do pedido de licenciamento. (…) O art. 268º, 4 da CRP não exige a accionabilidade deste tipo de actos de lesividade apenas potencial. Podendo os efeitos lesivos não chegar a verificar-se – por caducidade ou outra causa que obste ao deferimento do pedido de licenciamento – nenhuma razão há para a abertura imediata da via contenciosa, postergando as vantagens de economia de meios e de segurança jurídica que decorrem do princípio da impugnação unitária (…)”. Esta doutrina foi seguida, além de outros, nos seguintes Acórdãos: de 5/4/2001, recurso 47319 (Ap. DR, 8 de Agosto de 2003, pág. 2862); 23 de Maio de 2000, recurso 45768 (Ap.DR, 9 de Dezembro de 2002, pág. 4587); 28 de Novembro de 2000, recurso 46506 (Ap. DR, 12 de Fevereiro de 2003, pág. 8663); de 5 de Maio de 1998, recurso 43497 (Ap. DR, 26 de Abril de 2002, pág. 3027); 10/4/1997, recurso 39573 (Ap. DR, 23 de Março de 2001, pág. 2613); 8-2-2001, recurso 45490 (Ap. DR, 21 de Julho de 2003, pág. 1057); 21-2-2001, recurso 45.789 (Ap. DR, 21 de Julho de 2003, pág. 1513); 16-5-2002, recurso 47.070 (Ap. DR, 10 de Fevereiro de 2004, pág. 3507); 21-3-1996, recurso 39097 (Ap. DR, 31 de Agosto de 1998, pág. 2067). Foi também esta a doutrina acolhida na sentença. Não vislumbramos razões suficientemente fortes para dela divergir, pelo que, em consequência deve negar-se provimento ao recurso. Na verdade, e bem vistas as coisas, a recorrente não vê precludido o seu direito de impugnar o acto final, com os vícios inerentes à aprovação do projecto de arquitectura, pelo que em nada fica prejudicada a sua pretensão. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1º Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de Justiça: 300 €. Procuradoria: 50%. Lisboa, 24 de Novembro de 2004. – São Pedro – (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.