0164/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A...., com sede na Rua ..., Torre ..., ..., Letra ..., Lisboa, propôs, no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, acção para reconhecimento de direito em matéria tributária. Alega ter celebrado em 24/07/98 uma escritura de aumento de capital, tendo-lhe sido liquidada a quantia de 117.043$00, correspondente a “acréscimo de emolumento sobre os actos de valor determinado”. Tal quantia – que a ora recorrente pagou – foi aplicada através da aplicação dos artºs. 1º., n. 2, al. g), 4º, 5º, 20º e 23º da “Tabela de Emolumentos do Notariado”, contemplando, designadamente, o acréscimo previsto no art. 5º da Tabela. Tal liquidação de emolumentos enferma do vício de violação de lei (lei comunitária). Tem direito a obter a restituição da quantia paga, está em prazo, sendo esta acção meio idóneo para obter tal restituição. O Mm. Juiz do 2º Juízo daquele Tribunal absolveu da instância o DGNR, por ter julgado procedente a excepção dilatória de erro na forma do processo. Inconformada, a A. trouxe recurso para este Supremo Tribunal, formulando as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso: Os emolumentos em causa violam frontalmente o Direito Comunitário, designadamente a Directiva 69/335/CEE. Os Estados-membros encontram-se obrigados a proceder à restituição das quantias que cobrem em violação do direito comunitário. As ordens jurídicas nacionais dos Estados-membros têm competência para disciplinar o regime processual das acções destinadas a assegurar o reembolso das quantias cobradas em violação do direito comunitário, no entanto, o regime processual dessas acções tem de garantir o efectivo respeito pela aplicação do direito comunitário. O TJCE tem considerado que, para as acções destinadas a obter a restituição de uma quantia indevidamente cobrada pelo Estado em violação do direito comunitário, são razoáveis e poderão ser aceites prazos da ordem dos três e cinco anos. O prazo previsto na lei Portuguesa para a impugnação judicial não permite uma aplicação efectiva do direito comunitário na situação em apreço, caso se entenda que a violação do Direito Comunitário origina uma mera anulabilidade. O ordenamento jurídico português já dispõe de um meio processual capaz de assegurar o respeito pelo princípio da efectividade do Direito Comunitário: a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, regulado no art. 165º do CPT . O emprego desta acção justifica-se plenamente em face do preceituado na referida norma, que dispõe que as acções “podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos (…) não assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa”. A tutela judicial efectiva – direito constitucional consagrado nos artºs. 20º e 268º, 4, da CR – determina o direito da recorrente a obter a restituição da quantia que foi cobrada em violação do Direito Comunitário. Quando a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo for o meio mais adequado para obter a tutela judicial efectiva, esse meio pode ser utilizado sempre , o que significa que pode ser utilizado mesmo nos casos que exista acto administrativo ou acto tributário não impugnado no respectivo prazo. O emprego da acção para o reconhecimento de direito ou interesse legítimo em matéria tributária justifica-se plenamente na presente situação e permite o respeito integral pelo princípio do primado e da efectividade do Direito Comunitário. Não houve contra-alegações. Neste STA, o EPGA defende que a decisão deve ser confirmada. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. 2. A recorrente defende que o meio para efectivar a sua pretensão é a acção para o reconhecimento de um direito. Será assim? Seguramente que não. Como veremos. A acção proposta é uma acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária. Será possível, na hipótese dos autos, a A. prevalecer-se desta forma processual? Como resulta dos autos, e decorre da petição inicial, está em causa nos autos a liquidação de emolumentos notariais, consequente a uma escritura de aumento de capital. E a recorrente imputa a tal liquidação um vício de violação de lei (lei comunitária). Veio agora, já em 12 de Julho de 2001 (vide carimbo aposto na petição inicial), propor a respectiva acção. Porquê agora? A resposta encontramo-la na petição inicial. Aí se escreveu nomeadamente o seguinte: “35 – A anulação de um acto de liquidação de emolumentos – acto definitivo em matéria tributária – depende da respectiva impugnação judicial no prazo de noventa dias após o termo do prazo para pagamento voluntário (cfr. art. 123º do anterior CPT e art. 102º do actual CPPT). “36 – Este é o meio processual típico e privativo do contencioso tributário. “37 – Todavia, a utilização da impugnação judicial na situação vertente colidiria com um importante obstáculo: o exíguo prazo de 90 dias”. Que dizer? Como vimos, a A. lança mão da acção de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária. Tal acção tinha previsão no art. 165º do CPT , que dispunha: As acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido em matéria tributária podem ser propostas por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer, no prazo de cinco anos a partir da sua constituição, salvo o disposto em lei especial. As acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos , incluindo os relativos à execução da sentença, não assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa. As acções seguem os termos do processo de impugnação, considerando-se na posição de entidade que praticou o acto a que tiver competência para decidir o pedido". Trata-se de um preceito novo, inexistente no CPCI, e que só tem tradução legal após a revisão da Constituição de 1982. No âmbito do contencioso administrativo tais acções foram consagradas nos artºs. 69º e 70º da LPTA, tendo agora consagração no domínio tributário. Trata-se, segundo o entendimento de alguma jurisprudência, de procedimentos residuais, como resulta do disposto no n. 2 do normativo acima transcrito ( art. 165º do CPT ). Como aliás reconhecem expressamente Alfredo Sousa e José Paixão, no seu Código de Processo Tributário, Comentado e Anotado, 4ª Edição, págs. 377 e ss. Escrevem: "Tais acções, de harmonia com o n. 2, que reproduz o n. 2 art. 69º da LPTA, têm um campo residual de aplicação: só podem ser usadas quando a tutela efectiva do respectivo direito ou interesse não possa ser assegurado pelos restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução da sentença". E a seguir: "A lei construiu assim esta figura com intenção restritiva , bem patente nessa sua natureza subsidiária e no carácter sumário da sua regulamentação ... "Não admira por isso que esta acção seja de reduzida utilização na prática. "Aliás, no campo do direito administrativo, a despeito de já ter decorrido mais de meia dúzia de anos sobre o início da vigência da LPTA, o número de acções deste tipo (normalmente fracassadas) contam-se pelos dedos". Jurisprudência que teve também acolhimento neste STA. Trata-se da chamada teoria do alcance mínimo , que atribuía às acções de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo um carácter meramente residual face aos restantes meios contenciosos. Orientação jurisprudencial que foi pacífica nas Subsecções do Secção de Contencioso Administrativo do STA ( Vide CJA, n. 9, pág. 53 e 54, e jurisprudência aí citada. ). Porém, tal jurisprudência tem sofrido desvios. Há autores que defendem a corrente maximalista , segundo a qual a "regra do art. 69º, n. 2, da LPTA (...) não subsiste no nosso ordenamento jurídico", pelo que "o direito de acção jurisdicional perante os tribunais administrativos para reconhecimento de direito ou interesse legítimo perante (contra) a Administração não encontra hoje obstáculos de natureza processual, fundamentados em erro na forma do processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada que se pretendiam consagrados naquela disposição" ( Obra e local citados, e jurisprudência aí citada. ) ( Vide CJA, n. 7, pág. 19 e ss., anotação de Alexandra Leitão ). Parece todavia mais decisiva uma terceira via, a chamada teoria do alcance médio , segundo o qual a interpretação daquele art. 69º. 2, da LPTA numa interpretação conforme com a Constituição, permite o exercício do direito de acção para reconhecimento de um direito quando o recurso contencioso não mostre garantir uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa. Em vez daquela ideia residual estaremos perante uma ideia de complementaridade ou alternatividade instrumental. Ou seja, em vez de se estar perante uma ideia de subalternização ou de secundarização da acção em relação ao recurso (ou impugnação, no domínio do direito fiscal), estaremos perante uma ideia de complementaridade ou alternatividade. Esta via foi consagrada pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA de 31/3/98 (Proc. 38.367). E na mesma linha de orientação aponta o acórdão desta Secção de Contencioso Tributário de 30/9/98 ( Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n. 445, pp. 59 e ss. ), onde se faz um estudo minucioso da problemática das acções para reconhecimento de um direito. E as considerações feitas a propósito do art. 69º , 2, da LPTA podem fazer-se a respeito do art. 165º do CPT . Que dizer? Afigura-se-nos excessiva a corrente maximalista , por isso que permitiria ao interessado usar toda a panóplia de meios que pretendesse. Ou seja, punha-se nas suas mãos a escolha do meio que pretendesse seguir, podendo usar, a seu alvedrio, o meio que entendesse mais pertinente, usando eventualmente um prazo mais alargado, como é o consentido pelo n. 1 do citado artigo 165º do CPT . Podendo usar da acção para reconhecimento de um direito se deixasse, por incúria sua, de usar de um outro meio (v.g. a impugnação) previsto na lei. O que nos parece obviamente excessivo, razão pela qual não aderimos a tal teoria. Mas quer se siga a teoria do alcance médio (que parece proteger melhor o direito do administrado, e que é aquela a que aderimos), quer se siga a teoria do alcance mínimo , a solução no caso seria a mesma. Na verdade, e na hipótese que contemplamos, a recorrente tinha à sua mão o processo de impugnação para atacar o acto de liquidação, meio próprio por excelência para atacar tal acto supostamente eivado de um vício de violação de lei. Na verdade, e como decorre do art. 118º , 1, do CPT , "o processo judicial tributário tem por função a tutela judicial dos direitos e interesses legalmente protegidos em matéria fiscal . E o art. 123º do CPT dá-nos conta dos prazos em que o recorrente pode deduzir a respectiva impugnação. Isto obviamente para as liquidações efectuadas na vigência do CPT. Para as anteriores, o meio próprio de reagir contra elas seria, seja o processo de impugnação previsto no art. 89º do CPCI, seja, para quem entendesse que não era possível usar tal meio (o processo de impugnação), o recurso contencioso, com previsão nos artºs. 130º e 131º da LPTA. Daí que funcione, na hipótese que vimos contemplando, o n. 2 do citado art. 165º do CPT . Daqui decorre que a A., ora recorrida, não podia lançar mão do meio que utilizou, a saber, a acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária. A possibilidade de uma tal acção de reconhecimento de um direito violaria o comando legal atrás referido (n. 2 do art. 165º do CPT ), pois que isso seria poder usar de um outro meio para fazer valer o seu direito. O que aqui está em causa é que a A., ora recorrida, não utilizou então o meio que podia e devia utilizar para destruir a liquidação impugnada, a saber, o processo de impugnação. Nem se diga que quer o art. 69º , 2, da LPTA, quer o art. 165º , 2, do CPT , com o entendimento que dele temos, e que acima deixamos expresso, são inconstitucionais. Não o são. Pelas razões atrás expressas. Não resultam pois violados os preceitos do art. 268º, nºs. 4 e 5, da CRP, na redacção da LC 1/89, por isso que a recorrente tinha à sua disposição meios de impugnação autónoma dos actos de liquidação sindicados. A violação de lei comunitária aqui em causa deveria assim ser suscitada pala A. em processo de impugnação. Não o fez. Dir-se-ia, porém, como o faz a recorrente que um tal prazo de 90 dias é exíguo para a recorrente fazer valer a sua pretensão. E vistas as coisas deste ângulo poderia concluir-se pela bondade da tese da recorrente.. Mas não é assim. É que a recorrente dispunha de um outro procedimento para obter a restituição das importâncias alegadamente indevidas cobradas pelo Estado. Como se dirá de seguida. O acórdão deste STA de 30/01/02 (rec. n. 26.231), que se reporta a uma questão emolumentar, concluiu que "o prazo de 90 dias para impugnação judicial é suficientemente longo para pedir a anulação do acto tributário, e o prazo de 5 anos para pedir a restituição é suficientemente longo para o efeito, sem pôr em causa quer o princípio de equivalência, quer o princípio da efectividade do direito comunitário". Isto depois de fazer uma breve incursão pela jurisprudência do TJCE sobre o assunto. E a conclusão a retirar é esta: a forma que a recorrente tem de obter o ressarcimento da importância indevidamente paga, por alegada violação da lei comunitária, se tiver já transcorrido o prazo de impugnação judicial, será pedir a restituição dos emolumentos pagos, em eventual violação do direito comunitário, no prazo de 5 anos. Escreveu-se no acórdão citado, que merece a nossa concordância: " Ao tempo estava em vigor o art. 85º do Decreto-Lei n. 42/89, de 3 de Fevereiro, que prescrevia que as quantias em emolumentos cobrados em excesso por erro dos serviços do RNPC eram oficiosamente restituídos aos requerentes. Não dizia essa lei qual o prazo de restituição oficiosa, pelo que era de aplicar o disposto no Regime de Administração Financeira do Estado, aprovado pelo Decreto-Lei n. 155/92, de 28 de Julho, cujo art. 35º prescrevia e prescreve que devem ser restituídas as importâncias de quaisquer receitas que tenham dado entrada nos cofres do Estado sem direito a essa arrecadação, e esse direito à restituição prescreve no prazo de 5 anos a contar da data em que deram entrada nos cofres do Estado as quantias a restituir, salvo se for legalmente aplicável um prazo mais curto". Hoje, e nos termos da LGT (art. 78º), o contribuinte dispõe de um prazo de 4 anos para pedir a revisão da liquidação. Já vimos que a recorrente tinha a possibilidade de pedir a restituição das importâncias emolumentares cobradas em excesso, através de um processo legal adequado. Não pode pois socorrer-se da acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, A pretensão da recorrente não logra pois êxito. 3. Face ao exposto acorda-se em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 60%. Lisboa, 26 de Março de 2003 Lúcio Barbosa (Relator) - Alfredo Madureira - Ernâni Figueiredo