01719/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Actos de mera execução são os actos praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de outros actos administrativos anteriores, que se limitam a representar o efeito lógico daqueles, em nada os alterando.

II- Assume esta natureza o acto do Director-Geral de Saúde que comunicou a um laboratório que tinha um contrato de adesão com o Ministério da Saúde para prestação de cuidados de saúde na área das análises clínicas que determinava a suspensão desse contrato, em execução do despacho do Secretário de Estado da Saúde de 22/3/2002, que, na sequência da detecção de várias ilegalidades cometidas por esse laboratório, determinou a suspensão imediata desse contrato, pela Direcção-Geral de Saúde, e a comunicação dessa suspensão, pela Administração Regional de Saúde, aos utentes do Serviço Nacional de Saúde.

III- E, como tal, não encerra qualquer lesividade própria, que apenas no acto do Secretário de Estado da Saúde se contém, pelo que não é contenciosamente impugnável.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. A..., com os devidos sinais nos autos, interpôs recurso do acórdão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 10/4/2003, que lhe rejeitou o recurso nele interposto do despacho do Director-Geral da Saúde de 3/4/2002, por o considerar um acto não lesivo, dado consubstanciar um acto de mera execução do despacho do Secretário de Estado da Saúde de 22/3/2002.

Nas suas alegações, formulou as seguintes conclusões:

1.ª - Na douta sentença recorrida decidiu-se que o acto sub judice seria irrecorrível, não se apurando, porém, se o Senhor Secretário de Estado da Saúde dispunha de competências para determinar, em termos vinculativos, a prática do acto em análise pela entidade recorrida, por forma a poder concluir-se que este último despacho constituiria simples execução do anterior acto definitivo, praticado por entidade competente nesta matéria.

2.ª - O acto sub judice foi praticado ao abrigo do disposto no artigo 11.º/2 do DL 323/89, de 26 de Setembro e do Mapa II anexo a este diploma, bem como do artigo 1.º do DL 122/97, de 20 de Maio (v. artigo 12.º do DL 323/89, de 26 de Setembro), estando em causa competências próprias do Director-Geral de Saúde.

3.ª - O acto sub judice é verticalmente definitivo e produziu efeitos jurídicos na esfera jurídica da ora recorrente, pois foi praticado por acto praticado por entidade dotada de autonomia administrativa, no exercício de competências próprias e exclusivas atribuídas pela lei, sendo assim claramente susceptível de recurso contencioso (artigo 268.º, n.º 4 da CRP).

4.ª - É assim absolutamente irrelevante que a prática do acto em causa tenha sido também determinada por outra entidade administrativa - Secretário de Estado da Saúde -, pois esta entidade não é titular das competências legalmente estabelecidas para a sua prolacção, não tendo a douta sentença recorrida identificado sequer qualquer normativo que atribua poderes ou competências àquela entidade para praticar actos no âmbito da matéria em análise (v. artigo 266.º da CRP e artigos 3.º e 29.º do CPA), por forma a poder qualificar-se o despacho sub judice como simples acto de execução.

5.ª - O acto sub judice causou imensos prejuízos à ora recorrente e lesou os seus interesses legítimos, pelo que a sua recorribilidade sempre seria inquestionável (v. artigo 268.º da CRP).

6.ª - A douta sentença recorrida enferma de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos artigos 266.º e 268.º da CRP, nos artigos 3.º e 29.º do CPA, no artigo 11.º/2 do DL 323/89, de 26 de Setembro e do Mapa II anexo a este diploma, bem como no artigo 1.º do DL 122/97, de 20 de Maio (v. artigo 12.º do DL 323/89, de 26 de Setembro).

1. 2. A autoridade recorrida não contra-alegou.

1. 3. A Exm.ª Magistrada do Ministério Público emitiu o parecer de fls 85, no qual se mostrou em plena consonância com a sentença recorrida e se pronunciou pelo não provimento do recurso.

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1.º Em 22 de Março de 2002 o Secretário de Estado da Saúde proferiu o seguinte despacho:

“No relatório de processo da auditoria realizada em Março de 2002 pela Inspecção-Geral de Finanças às relações financeiras entre as entidades convencionadas e o Serviço Nacional de Saúde, foram detectados fortes índices de prática de crimes de falsificação de documentos e burla envolvendo a empresa A...., convencionada da área de análises clínicas e médicos, a exercer funções no Centro de Saúde de Sete Rios, que igualmente terão relações profissionais com o referido laboratório, indícios esses que determinaram o envio do relatório ao Ministério Público.

Assim, considerando a gravidade dos factos indiciados, a necessidade de acautelar o interesse dos utentes do Serviço Nacional de Saúde, o interesse público em geral, o bom funcionamento do Serviço Nacional de Saúde e as relações financeiras decorrentes da convenção, determino:

1. A suspensão imediata, pela Direcção–Geral de Saúde, com efeitos a l de Abril de 2002, do contrato de adesão da empresa A..., à “Proposta de Contrato para Prestação Saúde na Área das Análises Clínicas a realizar por Farmacêuticos”, aprovada por despacho de 13 de Janeiro de 1987 do Ministro da Saúde, até ao apuramento dos factos no processo de inquérito agora instaurado ou até ao determinado em novo despacho ministerial.

2. A publicação, pela Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, através dos seus órgãos competentes, Sub-Regiões de Saúde, centros de saúde e outros, da suspensão da convenção com a empresa A..., pelos meios adequados ao imediato conhecimento dos utentes do Serviço Nacional de Saúde”- cf. doc. fls. 21 do processo instrutor (P.Í.);

2.° Em 2 de Abril de 2002 (a data de 02.04.01 constante da informação deve-se a manifesto lapso quanto ao ano) o Chefe de Divisão da Direcção-Geral de Saúde elaborou a seguinte informação:

“1. Por ofício de 25.3.2002 o Gabinete do Secretário de Estado de Saúde envia a esta Direcção Geral o despacho de 22.3.2002, que se prende com o relatório de auditoria da Inspecção-Geral de Finanças realizada às relações financeiras entre as entidades convencionadas e o Serviço Nacional de Saúde.

2. Ali se refere que no âmbito daquela auditoria foram detectados fortes indícios de prática de crimes de falsificação de documentos e burla envolvendo a empresa A...., convencionada na área de análises clínicas e médicos a exercer funções no centro de Saúde de sete Rios, indícios esses que determinaram o envio do relatório ao Ministério Público.

3. Assim, considerando a gravidade dos factos indiciados, a necessidade de acautelar o interesse dos utentes do SNS, o interesse público em geral, o bom funcionamento dos Serviços Nacional de Saúde e as relações financeiras da convenção, o Secretário de Estado da Saúde determinou que a Direcção-Geral da Saúde procedesse à suspensão imediata, com efeitos a 1 de Abril de 2002, do contrato de adesão da empresa A..., à “proposta de contrato para a prestação de cuidados de saúde na área das análises clínicas a realizar por farmacêuticos" aprovada por despacho de 13 de Janeiro de 1987 do Ministério da Saúde, até ao apuramento dos factos no processo a Inquérito agora instaurado ou até ao determinado em novo despacho ministerial.

4. Determinou igualmente que a Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo procedesse à publicação, através dos seus órgãos competentes, Subregiões de Saúde, Centros de Saúde e outros, da suspensão da mm a empresa A...., pelos meios adequados ao imediato conhecimento dos utentes do SNS.

5. Face ao exposto, propõe-se que o Senhor Director Geral emita despacho de suspensão imediata do contrato de adesão com a empresa A.... com efeitos a l de Abril de 2002 e até ao apuramento dos factos no processo de inquérito instaurado ou até ao determinado em novo despacho ministerial”- cf. doc. fls. 24 e 25 do p.i.;

3.º Na margem dessa informação a entidade recorrida proferiu em 3 de Abril de 2002 o seguinte despacho: “Determina-se a suspensão imediata do contrato de adesão com a empresa, nos termos propostos" - cf. mesmo doc.;

4.º Por ofício da Senhora Directora de Saúde ARS de Lisboa e do Tejo, de 15 de Abril de 2002, a Recorrente foi notificada do seguinte:

"Pelo presente se informa V. Exa., que o Senhor Director – Geral da Saúde, em execução do despacho de 22.03.2002 do Senhor Secretário de Estado da Saúde, procedeu à suspensão da relação contratual, existente com essa entidade, no âmbito das Análises a realizar por Farmacêuticos, aprovada por despacho de 13 de Janeiro de 1987, do Ministério da Saúde, com efeitos a l de Abril de 2002 e até ao apuramento dos factos no processo de inquérito em curso ou até ao determinado em novo despacho ministerial.

Esta decisão tem por base um relatório da auditoria da Inspecção-Geral de Finanças realizada às relações financeiras entre as entidades convencionadas e o Serviço Nacional de Saúde, tendo detectado fortes indícios de prática de crimes de falsificação de documentos e burla envolvendo essa empresa. Indícios esses, que determinam o envio do relatório ao Ministério Público.

Nesta data, foi a suspensão da relação contratual divulgada a todos os Centros de Saúde, da área da influência desta Sub-Região de Saúde, estando portanto impedidos de efectuar quaisquer análises a utentes do Serviço Nacional de Saúde, credenciados para o efeito e consequentemente apresentar qualquer facturação a partir da data supra referida (l do corrente mês)”- cf. doc. fls. 19;

5.º Em 24 de Abril de 2002 a ora Recorrente dirigiu à Autoridade Recorrida um requerimento no qual, invocando “pelo oficio em análise, datado de 2002.04.15,(...) a ora exponente foi informada que o Exmo. Senhor Director-Geral da Saúde, em execução do despacho do Exm.º Senhor Secretário de Estado referida, com efeitos a partir de 2002.04.01 (... )”, pede “o imediato levantamento da suspensão da relação contratual de que a ora exponente é titular”- cf. doc. fls. 29 a 31 do p.i.;

6.º Por referência a este requerimento o Chefe de Divisão da Direcção Geral de Saúde prestou, em 3 de Maio de 2002, informação na qual conclui “Ao autor do acto que decretou a suspensão do contrato e superior hierárquico do Director-Geral é que incumbe a apreciação dos vícios ora invocados pelo que se propõe o envio da petição da sociedade A... ao Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Saúde, entidade a quem cabe apreciar a questão”- cf. doc. fls. 32 a 34.

7.º Na margem deste parecer o Recorrido apôs em 8 de Maio de 2002 o seguinte despacho:

“Concordo com o parecer.

À consideração de Sua Excelência o senhor Secretário de Estado da Saúde”- cf. mesmo doc.;

8.º Em 2002.05.24 o Sr. Secretário de Estado da Saúde proferiu o seguinte despacho:

“Considerando que a sociedade A.... apenas foi notificada do despacho que determinou a suspensão da convenção com o Ministério da Saúde em 15/4/2002, concedo razão à reclamante e determino que a produção de efeitos da suspensão se reporte à data da notificação, mantendo no restante” – cf. doc. fls. 49 do p.i

2. 2. O DIREITO:

O que se discute no presente recurso jurisdicional é apenas a recorribilidade do acto contenciosamente impugnado.

Para o Meritíssimo Juiz recorrido, acompanhado pela Exm.ª Magistrada do Ministério Público, esse acto não é recorrível, na medida em que se limitou a dar execução a um acto administrativo do Secretário de Estado da Saúde, entidade hierarquicamente superior da entidade recorrida, execução essa que se conteve dentro dos limites do acto exequendo, pelo que carece de lesividade própria, que apenas no acto do Secretário de Estado se encontra.

A recorrente discorda, alegando, em síntese, que o Secretário de Estado da Saúde carece de competência para a prática desse acto e que o acto praticado pelo Director-Geral da Saúde o foi no exercício de competência própria e exclusiva, pelo que é verticalmente definitivo e, como tal, lesivo dos seus direitos.

Vejamos.

De acordo com pacífica doutrina e jurisprudência, actos de mera execução são os actos praticados em consequência necessária da definição de situações jurídicas constantes de outros actos administrativos anteriores, que se limitam a representar o efeito lógico daqueles, em nada os alterando (cfr., por todos, os acórdãos deste STA de 8/7/03 e de 16/12/03, proferidos nos recurso n.ºs 44 411 e 1 272/03, respectivamente, e Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, pág. 447).

No caso sub judice, como resulta da matéria de facto dada como provada, o despacho do Secretário de Estado de 22/3/2002 determinou "a suspensão imediata, pela Direcção-Geral de Saúde, do contrato de adesão da recorrente à "Proposta de Contrato para Prestação Saúde na Área das Análises Clínicas a realizar por Farmacêuticos”, aprovada por despacho de 13 de Janeiro de 1987 do Ministro da Saúde, até ao apuramento dos factos no processo de inquérito agora instaurado ou até ao determinado em novo despacho ministerial e a publicação, pela Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, através dos seus órgãos competentes, Sub-Regiões de Saúde, centros de saúde e outros, da suspensão da convenção com a empresa A...., pelos meios adequados ao imediato conhecimento dos utentes do Serviço Nacional de Saúde”- cf. doc. fls. 21 do processo instrutor (p.i.)", tendo, como bem salienta a sentença recorrida, definido autoritariamente a situação jurídica da recorrente no âmbito do referido contrato, ou seja, a suspensão imediata do contrato em causa, a executar pela Direcção-Geral de Saúde, que devia comunicar essa suspensão à recorrente, e pela Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, através dos seus órgãos competentes, Sub-Regiões de Saúde, centros de saúde e outros, que devia comunicar essa suspensão, pelos meios adequados, aos utentes do Serviço Nacional de Saúde.

O acto recorrido, embora diga que suspende o contrato, limitou-se a comunicar essa suspensão, em obediência ao decidido pelo Secretário de Estado da Saúde, que lhe não deixou qualquer margem decisória, mas apenas a incumbiu, embora através de uma redacção não muito clara, de comunicar à recorrente a sua decisão.

E que assim é resulta do facto da reclamação apresentada pela recorrente, com vista ao imediato levantamento da suspensão da relação contratual decretada (vd. ponto n.º 5 da matéria de facto), ter sido decidida pelo Secretário de Estado da Saúde, que deu razão à recorrente relativamente à produção de efeitos da suspensão, tendo em vista a data da notificação do acto que a determinou (efectuada pela autoridade recorrida, de acordo com a supra mencionada incumbência do Secretário de Estado), mas que manteve no restante o despacho do Secretário de Estado da Saúde, exarado em 22/3/2 002 (fls 49 do p.i. - vd. n.º 8 da matéria de facto dada como provada, à qual se acrescenta a frase transcrita em itálico), que havia determinado essa suspensão.

Impõe-se, assim, concluir que o despacho impugnado se limitou a executar o referido despacho do Secretário de Estado da Saúde de 22/3/2 002, pelo que, tendo-se contido dentro dos limites da decisão por ele operada, nada definiu, nada decidiu, e, consequentemente, não causou qualquer lesão à recorrente, que, conforme já foi referido, só pelo acto do Secretário de Estado pode ter sido causada.

Donde resulta que, sendo o vícios arguidos atinentes à decisão de suspensão do contrato - praticado pelo Secretário de Estado - e não ao acto que lhe deu execução - acto contenciosamente impugnado - não é este contenciosamente impugnável (artigo 268.º, n.º 4 da CRP).

Assinala-se, tendo em conta, as alegações da recorrente no que respeita à falta de competência do Secretário de Estado da Saúde para praticar esse acto, em face da alegada competência própria e exclusiva da autoridade recorrida, que isso é irrelevante, pois que, como se refere na sentença recorrida, o que está em causa é a lesividade provocada e o acto do Secretário de Estado, na interpretação que foi explanada, é lesivo, independentemente deste ter competência ou não para a sua prática, pois que, conforme jurisprudência uniforme deste STA, os actos dos Secretários de Estado, são sempre verticalmente definitivos (mesmo que estejam eventualmente inquinados do vício de incompetência), dado que nas Leis Orgânicas dos sucessivos Governos e nomeadamente na do XIV Governo Constitucional (aquele em que foi praticado o acto em causa) não lhes são atribuídas competências próprias, apenas podendo actuar por delegação ou subdelegação de competências (cfr. artigos 1.º a 5.º do Decreto-Lei n.º 474-A/89, de 8/11) - cfr., por todos, os acórdãos de 15/4/97 e de 28/6/01, proferidos nos recurso n.ºs 40 162 e 45 549, respectivamente. E essa definitividade e consequente lesividade implica a falta de lesividade dos actos que lhe dêem execução, sendo certo que a recorrente não imputa o vício de incompetência ao acto de execução, mas sim ao acto definitivo do Secretário de Estado.

Improcede, assim, na totalidade, a impugnação da recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 10 de Fevereiro de 2004

António Madureira – Relator – São Pedro – João Belchior