Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
Por apenso aos autos de recurso contencioso em que, por violação de lei decorrente de erro nos pressupostos de facto, veio a ser anulado o despacho do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, de 13/10/92, que aplicara a pena de demissão a A..., identificado no processo, veio este requerer a declaração de inexistência de causa legítima de inexecução do mencionado julgado anulatório.
O requerente disse que a Administração, intentando cumprir o decidido, se limitou, por ora, a reintegrá-lo no cargo que ocupava antes da execução da pena expulsiva. Mas logo acrescentou que, não fora o acto ilegal, ter-se-ia candidatado ao concurso para Chefe de Repartição de Finanças de 2.ª classe, aberto em 1995, e que teria sido provido num lugar dessa categoria em 1999; daí que entenda que a perfeita execução do julgado anulatório inclui a sua integração nessa categoria superior, com efeitos reportados à data em que os demais candidatos tomaram posse dos lugares que lhes couberam.
Por outro lado, o requerente defendeu que a almejada execução também impõe que lhe sejam pagos todos os vencimentos e demais abonos que lhe seriam normalmente prestados se não tivesse sido demitido, bem como os juros de mora reparadores do atraso havido nesse pagamento, calculando todas essas importâncias no montante global de 56.506.703$00.
Por último, o requerente afirmou que o acto punitivo foi causador de graves danos morais e de prejuízos patrimoniais induzidos pela situação de penúria económica em que ficou por causa da demissão, entendendo que a execução do julgado implica a indemnização desses danos, cujo «quantum» global ascenderia a 135.000.000$00.
O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, autoridade requerida nos autos e em que radica a competência para a execução do aresto anulatório, apesar de notificado nos termos do disposto no art. 8º do DL n.º 256-A/77, de 17/6, nada disse.
O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido de que, com a reintegração do requerente, ficou esgotada a execução do julgado, não havendo qualquer outra diligência a promover.
À decisão interessam os seguintes factos:
1 – Em 1992, o ora requerente tinha a categoria de técnico tributário e exercia as funções de adjunto do chefe da repartição de finanças de Condeixa-a-Nova.
2 – Na sequência de processo disciplinar, foi aplicada ao recorrente a pena de demissão, por despacho de 13/10/92, da autoria do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento.
3 – Por acórdão deste STA de 8/11/94, constante dos autos principais, aquele despacho foi anulado, por padecer de violação de lei decorrente de erro de facto nos pressupostos.
4 – Esse aresto foi confirmado pelo Pleno da Secção do STA, através de acórdão proferido em 26/11/97.
5 – Em 1/3/2000, o ora impetrante requereu ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que procedesse à execução do acórdão anulatório.
6 – Na II Série do DR de 5/9/2000, foi publicado o aviso n.º 13.212/2000, com o teor seguinte:
«Em execução do acórdão do Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, exarado no processo n.º 31.101, de 26 de Novembro de 1997, foi anulado o despacho do Subsecretário de Estado Adjunto da Secretária de Estado Adjunta e do Orçamento, de 13 de Outubro de 1992, publicado no Diário da República, 2.ª Série, de 3 de Dezembro de 1992, da pena de demissão de A..., pelo que é readmitido no quadro da DGCI, com a categoria de técnico de administração tributária adjunto, de grau 2, nível 3, regressando ao cargo de adjunto de chefe de finanças, nível 2, dos Serviços de Finanças de Condeixa-a-Nova, devendo ser abonado pelo escalão 5, índice 710, do referido cargo.»
7 – Por aviso publicado na II Série do DR de 3/3/95, foi aberto concurso interno de acesso às categorias de perito tributário de 2.ª classe e de perito de fiscalização tributária de 2.ª classe, a que podiam ser opositores os técnicos tributários e os técnicos verificadores tributários integrados, pelo menos, no 2.º escalão da respectiva escala indiciária e detentores de uma antiguidade de, pelo menos, três anos na categoria, estabelecendo-se que a selecção dos candidatos se faria mediante a realização de provas de conhecimentos específicos, escritas e orais.
8 – Esse concurso seguiu os seus trâmites, culminando pelo provimento, em 1999, dos concorrentes que nele tiveram êxito.
Passemos ao direito.
Na execução dos julgados anulatórios, compete à Administração, em primeira linha, extrair as consequências devidas da ilegalidade detectada, repondo a ordem jurídica ferida pelo acto anulado de modo a reconstituir, com actualidade, a situação que hipoteticamente adviria de, na vez do acto ilegal, ter sido praticado um acto legal.
O despacho punitivo foi anulado pelo acórdão exequendo devido à ocorrência de um vício de violação de lei, emergente de erro nos pressupostos de facto. Ponderando a índole e o alcance desse vício, a Administração extraiu da anulação decretada a consequência de que a reposição da legalidade ferida passava pela reintegração do requerente no lugar donde a pena expulsiva o retirara. Portanto, a Administração, antes ainda da instauração deste meio executivo, fez algo no sentido de executar o acórdão anulatório, sendo apenas controvertido se essa execução foi, ou não, integral.
Na óptica do requerente, a realizada execução estaria incompleta, pois não reconstituiu devidamente a sua carreira, não lhe pagou os abonos a que ele teria normalmente direito, bem como os respectivos juros mora, e não o indemnizou por outros prejuízos, de índole patrimonial e moral, advindos do acto ilegal. E, estando os nossos poderes de cognição limitados ao pedido exequendo, temos de determinar se, em sede de execução do julgado, deviam ter sido consideradas essas alegadas dimensões consequênciais do despacho punitivo.
Comecemos pela reconstituição da carreira. Na eventualidade de não ter sido praticado o acto que veio a ser julgado ilegal, o ora requerente poderia ter-se candidatado ao concurso interno de acesso à categoria imediata, aberto por aviso publicado em Março de 1995; e, apresentando-se ao concurso, poderia obter nele aprovação, se tivesse suficiente êxito na prestação das respectivas provas, após o que poderia vir a ocupar um lugar, de chefe de repartição de finanças de nível II (equivalente à anterior designação de repartição de finanças 2.ª classe – cfr. o art. 36º, n.º 7, do DL n.º 408/93, de 14/12) que porventura estivesse vago, para tanto dependendo ainda que houvesse um despacho superior autorizando essa comissão de serviço (cfr. o art. 42º do mesmo diploma). Isto significa que o acesso do requerente ao cargo de chefe de repartição de finanças, em que pretende ser integrado, dependia de vários condicionalismos cuja existência era contingente, avultando, de entre eles, o resultante da natureza aleatória do concurso – pois «nada permite saber, com um mínimo de probabilidade, qual teria sido a classificação do interessado, se tivesse concorrido» (cfr. Freitas do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, pág. 94).
Sabe-se que a directriz da execução dos julgados anulatórios consiste na reconstituição da situação actual hipotética, o que obriga a que, ao refazer-se a carreira de um funcionário, se reassuma tudo o que nela seguramente ocorreria na hipótese de a ordem jurídica nunca ter sido violada. Ora, e como atrás vimos, não se pode assegurar que o requerente, não fora o acto ilegal, acederia à categoria superior por via do concurso a que se não pôde candidatar, e muito menos se mostra garantido que ele, na falta do acto punitivo, teria acedido ao cargo de chefia tributária que agora almeja. Daí que se deva concluir que a execução do julgado não passa pelo reconhecimento da referida promoção e pelo provimento no cargo de chefe de repartição de finanças, que o requerente pretende – sendo esta, aliás, a jurisprudência corrente neste STA, como se vê, v.g., dos acórdãos de 9/2/99, rec. n.º 24.711-B, e de 24/5/2000, rec. n.º 45.977.
Consideremos agora a pretensão de que, em execução do julgado, fossem pagos ao requerente os vencimentos e demais abonos respeitantes ao período em que, por causa do acto, ele esteve afastado das funções. Também relativamente a este assunto, em que se inclui a questão dos respectivos juros de mora, existe uma consolidada jurisprudência do STA, que obriga a concluir pela falta de razão do requerente (cfr., v.g., os dois aludidos arestos, a demais jurisprudência neles citada, e, ainda, os acórdãos de 9/11/99, rec. n.º 28.559-A, e de 11/1/01, rec. n.º 31.932-A).
Essa firme orientação jurisprudencial parte da ideia de que, no nosso ordenamento jurídico, o vencimento e os demais abonos que lhe sejam acessórios correspondem ao exercício efectivo do cargo em que o funcionário esteja provido, de modo que este não tem um imediato direito a auferir tais importâncias se elas se reportarem ao tempo em que esteve afastado das funções. Precisamente por isso, o art. 83º, n.º 6, do Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1, dispõe que, em caso de procedência da revisão do processo disciplinar, o funcionário tem direito, nos termos gerais, a uma indemnização pelos danos morais e materiais sofridos; e esta solução envolve a adopção da chamada “teoria da indemnização”, segundo a qual o dano emergente da falta de pagamento do vencimento e demais abonos ao funcionário que foi ilegalmente afastado do exercício das funções deve ser detectado e quantificado através de uma acção de indemnização. Só assim não ocorre no que respeita às situações de reintegração, subsequente à anulação de actos aplicadores de penas expulsivas, de funcionários da denominada Administração Local, pois nestes casos existe uma norma especial (o art. 538º, n.º 4, do Código Administrativo) que consagra a chamada “teoria do vencimento”.
Aquela “teoria da indemnização” encontra o seu óbvio fundamento na possibilidade de o funcionário a quem foi aplicada uma pena expulsiva, entretanto suprimida, exercer quaisquer actividades remuneradas durante o tempo em que se manteve afastado das funções. Seria desmesurado que esse funcionário pudesse acrescentar, ao que então auferira, a totalidade dos vencimentos que deveriam ser a contrapartida de um trabalho que não prestara. Portanto, a solução adequada e justa é a de considerar que, em tais casos, a privação dos vencimentos corresponderá, em princípio, a um dano; mas que, de acordo com a chamada «compensatio lucri cum damno», a indemnização que tenderia a corresponder à privação dos abonos poderá ser reduzida ou excluída, conforme o não exercício do cargo tenha propiciado, ou não, a obtenção de outras vantagens e consoante ainda o montante destas. Repare-se, aliás, que a «compensatio» pode deduzir-se do próprio conceito de dano (cfr. Moitinho de Almeida, A Compensação de Lucros e Danos nas Expropriações por Utilidade Pública, «in Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XVI, ns.º 1 e 2, pág. 239) e que ela se mostra acolhida na formulação do art. 566º, n.º 2, do Código Civil (cfr., neste sentido, Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, I vol., 2.ª ed., pág. 791).
Deste modo, a via para que o funcionário ilegalmente afastado das suas funções possa ser ressarcido do prejuízo correspondente à perda temporária dos seus abonos normais é a acção de indemnização, prevista no DL n.º 48.051, de 21/11/67. Nesta acção, já estará antecipadamente demonstrada a ilegalidade da conduta administrativa, consubstanciada no acto punitivo anulado, e a privação das remunerações, que da execução desse acto adveio; pelo que ao funcionário e à Administração só restará discutir se houve, ou não, factos determinantes da referida «compensatio» e a medida em que esta possa valer.
Ante o exposto, deve concluir-se que a determinação da indemnização que acaso seja devida ao aqui requerente, em resultado da privação dos vencimentos e outros abonos, não tinha que ser realizada pela Administração em sede de execução do julgado anulatório, pois o deslindar dessa matéria supõe que o interessado proponha uma acção em que convença o Estado de que, por causa do acto, sofreu danos indemnizáveis num certo montante.
As considerações anteriores, embora restritas aos vencimentos e abonos complementares, aplicam-se evidentemente ao pedido dos juros que sobre tais quantias incidiriam – dada a natureza acessória da obrigação de juros. E, «a fortiori», abrangem também os demais danos, patrimoniais e morais, que o requerente considera deverem ser reparados em execução do julgado, pois é manifesto que competirá ao lesado demonstrar a sua existência e o seu quantitativo em acção própria, em vez de esperar que seja a Administração, no exercício da iniciativa que lhe cabe de dar cumprimento à decisão anulatória, a adivinhá-los e a ressarci-los.
Nesta conformidade, e não afirmando o ora requerente que foi penalizado pela conduta exequenda em termos de antiguidade, podemos concluir que a Administração, ao limitar-se a reintegrá-lo na categoria que o requerente detinha e no lugar que ele ocupava aquando da sua demissão, realizou todos os actos que, em sede de execução do julgado, lhe competia realizar. E que o demais, relacionado com a indemnização pecuniária de que o requerente se diz credor, haverá de ser discutido numa acção de condenação a intentar, não fazendo parte do acervo de actos e operações a que se refere o art. 9º do DL n.º 256-A/77, de 17/6.
Assim, mostra-se integralmente executado o acórdão anulatório proferido nos autos principais, pois, para além do que a Administração já fez, nenhuma das outras iniciativas que o requerente reclama lhe era exigível. E, assim sendo, o presente meio executivo está votado ao insucesso.
Nestes termos, acordam em indeferir o presente pedido de execução do acórdão anulatório.
Custas pelo requerente:
Taxa de justiça: 200 Euros.
Procuradoria: 100 Euros.
Lisboa, 17 de Abril de 2002
Madeira dos Santos – Relator – Lopes de Sousa – Isabel Jovita
