0448/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Quadro Comunitário de Apoio aprovado para o período 1990/1993 e juridicamente disciplinado pelos Regulamentos (CEE) n.ºs 2052, de 24 de Junho de 1988, 4253 e 4255, ambos de 19 de Dezembro de 1988, abandonou o modelo de gestão anterior, que pressupunha um tratamento individualizado de cada candidatura a uma acção de formação e reservava a decisão final para a Comissão.

II- A gestão e controlo técnico e financeiro das contribuições públicas nacional e comunitária no âmbito dos “programas operacionais” foram atribuídos a cada Estado-membro, sem prejuízo da avaliação e controlo efectuadas pela Comissão (arts. 6º nºs 1 a 3 do Reg. 2052/88, 16º nº 1, 23º nºs 1 a 3, e 24º a 26.º do Reg. 4253/88 e 8.º do Reg. 4255/88).

III- Relativamente a acções de formação co-financiadas pelo FSE no âmbito da Reforma dos Fundos Estruturais, consagrada nos Regulamentos CEE nºs 2052/88, 4253/88 e 4255/88, não é nulo por falta de atribuições das autoridades nacionais (invasão da competência reservada a órgãos comunitários) o despacho do Director-Geral do DAFSE de certificação desfavorável das despesas financiáveis em sede de saldo final, e a consequente ordem de devolução do montante considerado indevidamente recebido por cada promotor.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. O Conselho Directivo do INSTITUTO DE GESTÃO DO FUNDO SOCIAL EUROPEU, I.P. (IGFSE), entidade que sucedeu nas competências do Director-Geral do DAFSE, recorre jurisdicionalmente para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do TAF de Sintra, de 05.07.2007 (fls. 146 e segs.), que declarou a nulidade, por procedência do vício de incompetência absoluta (falta de atribuições), do Despacho do Director-Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), de 08.02.1997, pelo qual foi determinada a redução em Esc. 9.070.598$00 do custo total constante do pedido de pagamento de saldo relativo ao pedido nº 3 apresentado por A…, no âmbito do Programa Operacional 4 (90 1004 P1) financiado pelo FSE no Quadro de Apoio à Formação Profissional, em virtude de terem agora sido consideradas não elegíveis diversas despesas então efectuadas pela recorrente contenciosa, e a consequente devolução ao DAFSE daquela quantia no prazo máximo de 30 dias.

Na sua alegação, formula as seguintes conclusões:

1. No âmbito da Reforma dos Fundos Estruturais, consagrada nos Regulamentos nºs. 2052/88, 4253/88 e 4255/88, os Estados-membros são responsáveis pela gestão e controlo dos Fundos Comunitários, cabendo-lhes definir as prioridades e os critérios de concessão destes apoios, tendo em vista a execução do QCA I, aprovado pela CE.

2. Nessa medida, foi fixado, a nível nacional, o regime jurídico dos apoios à formação profissional a conceder no âmbito do FSE bem como o sistema de gestão e controlo dos mesmos, consubstanciados, designadamente, no Despacho Normativo n.º 68/91, de 25 de Março e Decreto-Lei n.º 121-B/90, de 12 de Abril.

3. Resulta dos citados Regulamentos Comunitários e da legislação nacional que são os Estados-membros, no âmbito do QCA I, que aprovam os pedidos de co-financiamento e de pagamento de saldo, não sendo os mesmos enviados à CE para efeitos de decisão ao contrário do que sucedia no denominado Antigo Fundo.

4. Nesta conformidade, as entidades beneficiárias enquadram os pedidos de financiamento em Programas Operacionais, cabendo às autoridades nacionais a consequente aprovação.

5. Ao DAFSE, nos termos da sua Lei Orgânica (Decreto-Lei nº. 37/91, de 18/01), e da restante legislação nacional em vigor, cabia proceder aos pagamentos, acompanhar e controlar as acções desenvolvidas com o apoio do FSE e promover o reembolso das quantias indevidamente pagas.

6. O acto administrativo do Director-Geral do DAFSE, objecto do presente recurso, foi praticado no âmbito das atribuições cometidas a esse Departamento não padecendo do vício de incompetência absoluta que lhe foi assacado.

7. O referido acto encontra pleno suporte de facto e de direito, não sendo nulo.

8. Ao assim não ajuizar, a sentença recorrida violou por erro de aplicação, os normativos nela invocados do Regulamento CEE n.º 2950/83, do Conselho, de 17.10, bem como os art.ºs 133.°, n.º 2, al. b) e 134.° do CPA.

9. Na verdade o Juiz "a quo", ao aplicar o Regulamento n.º 2950/83 à acção de formação realizada pela "A…", no âmbito do QCA I, em detrimento, nomeadamente, das regras constantes da legislação indicada nos pontos 2 e 5 das presentes conclusões, incorreu num erro manifesto na determinação das normas jurídicas aplicáveis.

10. Tal aplicação e interpretação conforme com a jurisprudência que se baseia nas disposições do citado Regulamento n.º 2950/83, determinou, consequentemente, errado enquadramento legal dos factos, enfermando, assim, a sentença recorrida.

II. Não foram apresentadas contra-alegações, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer:

“O recorrente imputa à sentença recorrida erro de julgamento, em matéria de procedência do alegado vício de incompetência absoluta, com fundamento em indevida determinação da norma aplicável e, consequentemente, em errónea qualificação jurídica dos factos.

Pelas razões invocadas nas suas alegações, que acompanhamos, emitimos parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, na linha, aliás, da invocada jurisprudência deste STA, devendo ser revogada a sentença recorrida e ordenada a baixa dos autos ao tribunal "a quo", para conhecimento dos demais vícios alegados, se a tal nada obstar.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

1- Através do Relatório n° 37/DSAFE/96 do DAFSE, de 10 de Dezembro de 1996, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido, no seguimento de Inspecção no âmbito do FSE (QCA I) à A…, conclui-se que não seriam elegíveis montantes aí referidos, determinando-se a devolução de 9.070.598$00 (Cfr. fls. não numeradas PA);

2- Sobre a informação referida no precedente facto, despachou o Director-Geral do DAFSE, em 21 de Dezembro de 1996: "Concordo. Notifique-se" (Cfr. fls. não numeradas PA);

3- O despacho referido no precedente facto foi notificado à aqui Recorrente pelo ofício n° 077 do DAFSE, de 7 de Janeiro de 1997 (Cfr. fls. não numeradas PA);

4- A Recorrente veio a pronunciar-se em sede de Audiência Prévia, no seguimento do ofício referido no precedente facto, em 27 de Janeiro de 1997 (Cfr. fls. não numeradas PA);

5- Através da Informação n° 49/DAFSE/96 do DAFSE, de 31 de Janeiro de 1997, cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido, no seguimento de Inspecção no âmbito do FSE (QCA I) à A…, foi confirmada a necessidade de devolução de 9.070.598$00 (Cfr. fls. não numeradas PA);

6- Sobre a informação referida no precedente facto, despachou o Director-Geral do DAFSE, em 8 de Fevereiro de 1997: "Concordo e certifico" (Cfr. fls. não numeradas PA);

7- O despacho referido no precedente facto foi notificado à aqui Recorrente pelo ofício n° 7077 do DAFSE, de 21 de Outubro de 1997 (Cfr. fls. não numeradas PA);

8- O presente Recurso foi intentado junto do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 5 de Janeiro de 1998 (Cfr. fls. 2 Procº).

O DIREITO

A sentença impugnada declarou a nulidade, por procedência do vício de incompetência absoluta (falta de atribuições), do Despacho do Director-Geral do DAFSE, de 08.02.1997, pelo qual foi determinada a redução em Esc. 9.070.598$00 do custo total constante do pedido de pagamento de saldo relativo ao pedido nº 3 apresentado pela recorrente contenciosa no âmbito do Programa Operacional 4 (90 1004 P1) financiado pelo FSE no Quadro de Apoio à Formação Profissional, em virtude de terem sido consideradas não elegíveis diversas despesas efectuadas pela entidade promotora, e a consequente devolução ao DAFSE daquela quantia no prazo máximo de 30 dias.

Considerou, para tanto, e no essencial, que “a Comissão é o único órgão que pode definir se as despesas têm, ou não, cobertura legal, e se se verifica a obrigação de reposição e em que medida. Por outras palavras: só ela é que pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição do Fundo (cfr. artigo 6º, nº 1, do Regulamento 2950/83), o que, como acima se expressou, se há-de repercutir necessariamente e na respectiva proporção, no montante da comparticipação nacional”.

Ou seja, considerou a sentença que o despacho recorrido invadiu a esfera de competências reservadas à Comissão por aplicação do Regulamento CEE n.º 2950/83, do Conselho de 17 de Outubro.

A entidade recorrente “Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu, IP” insurge-se contra esta decisão, alegando que a mesma, ao aplicar o Regulamento CEE n.º 2950/83 à acção de formação a que os autos se reportam, realizada no âmbito do QCA I, incorreu em erro manifesto na determinação das normas jurídicas aplicáveis, uma vez que a acção e o respectivo pedido de apoio decorreram no âmbito da Reforma dos Fundos Estruturais, consagrada nos Regulamentos CEE nºs. 2052/88, 4253/88 e 4255/88, segundo os quais os Estados-membros são responsáveis pela gestão e controlo dos Fundos Comunitários, cabendo-lhes definir as prioridades e os critérios de concessão destes apoios, tendo em vista a execução do QCA I.

Conclui, assim, que a sentença aplicou indevidamente o regime jurídico constante do Regulamento CEE nº 2950/83, já abandonado, e que o acto contenciosamente recorrido não enferma do apontado vício de incompetência, não sendo pois nulo.

Assiste-lhe inteira razão.

É manifesto que a sentença recorrida errou na determinação do regime jurídico comunitário em que assentou a conclusão de que o acto contenciosamente impugnado invadiu matéria reservada à decisão das autoridades comunitárias.

Com efeito, e como resulta dos autos, a ora recorrida A… formulou a sua candidatura à realização de um curso de formação profissional co-financiado pelo FSE, no âmbito do Programa Operacional 4, ao abrigo do disposto no art. 5º do Despacho Normativo nº 94/89, de 13 de Outubro, tendo o pedido sido aprovado pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional em Junho de 1991.

Ora, o Regulamento CEE n.º 2950/83, aplicado pela sentença recorrida, cessou a sua vigência em 01.01.89 com a publicação do Regulamento CEE n.º 4253/88, do Conselho de 19.12.88, que expressamente o revogou (arts. 9º e 10º), pelo que não é aplicável ao caso.

É certo que esse erro na determinação da base legal não seria razão suficiente para conceder provimento ao recurso jurisdicional se os novos diplomas comunitários mantivessem o conteúdo material do diploma revogado no que respeita à matéria em causa.

Mas não é isso que sucede, uma vez que a nova legislação comunitária implicou uma alteração significativa quanto à repartição de poderes das autoridades nacionais e comunitárias na gestão das acções co-financiadas pelos Fundos Estruturais.

Na verdade, e na sequência dessa reforma, a gestão e controlo das acções financiadas pelo FSE, referentes a intervenções operacionais de emprego e formação profissional, passou a ser assegurada, num primeiro nível, designadamente técnico-pedagógico, pelo IEFP e, num segundo nível, designadamente financeiro, factual e contabilístico, pelo DAFSE.

No que especificamente concerne à matéria de emprego e formação profissional, no âmbito dos programas operacionais apoiados pelo FSE (como é o caso dos autos), a gestão destes programas é da responsabilidade do IEFP, que poderá praticar actos de suspensão da apreciação dos pedidos de pagamento de saldos no âmbito de tais acções, bem como solicitar a realização de auditorias financeiras para verificação de elementos factuais e contabilísticos a elas referentes.

Ao DAFSE cabe, nessa matéria, a competência primária para a realização de acções inspectivas (para verificação do cumprimento das normas nacionais e comunitárias) e para ordenar o reembolso coercivo das comparticipações indevidamente recebidas.

No novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados, e passando essa tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros relativamente aos promotores das acções de formação, no âmbito do novo QCA.

Esta matéria da reforma dos Fundos com finalidade estrutural, e a aplicação do novo regime constante dos Regulamentos CEE 2052/88, de 24.06.88, e 4253/88 e 4255/88, ambos de 19.12.88, foi já tratada em inúmeros arestos deste STA: cfr., entre outros, os Acs. de 03.05.2004 – Rec. 1010/03, de 25.03.2004 – Rec. 909/03, de 09.04.2003 – Rec. 1537/02, de 18.12.2002 – Rec. 1285/02, de 05.12.2002 – Rec. 768/02, de 19.06.2002 – Rec. 45695, 29.03.2001 – Rec. 46450, de 11.07.2000 – Rec. 46189, e de 06.07.2000 – Rec. 45654.

Acolhendo-se integralmente a fundamentação deles constante, transcreve-se o seguinte trecho do citado Ac. de 29.03.2001:

“O regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu – das reformas dos fundos comunitários estruturais é a do FSE que nos interessa, por ser no âmbito deste que a acção foi desenvolvida – sofreu significativa mudança com a reforma dos Fundos, operada com a publicação do Regulamento (CEE) n.º 2052/88, do Conselho de 24.06.88 e dos Regulamentos n.ºs 4253/88 e 4255/88, do Conselho de 19.12.88, que serviram de execução àquele primeiro.

A reforma foi inspirada por uma concepção muito diferente da anterior quanto à gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural, descentralizando para os Estados membros a gestão das intervenções operacionais, pelo que a Comissão deixou de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelas diversas entidades interessadas, passando tal missão a caber à Administração de cada um dos Estados membros, em relação aos diversos promotores das acções de formação, beneficiários finais, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um daqueles Estados para o período de 1990/1993.

À Comissão foram atribuídas funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro de pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo, recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros, como resulta dos art.ºs 5.º/2/al. a) e c) do Regulamento n.º 2052/88, 23.º/1 do Regulamento n.º 4253/88 e 6.º do Regulamento n.º 4255/88.

Os pedidos de contribuição do Fundo apresentados sob a forma de “programa operacional”, forma de intervenção em que se insere a acção de formação profissional promovida pela recorrente, respeitam a um conjunto coerente de medidas plurianuais (art.º 5.º/5 do Reg. 2052/88).

São apresentados à Comissão pelas autoridades competentes dos Estados membros, nos termos do art.º 4.º do Regulamento.

A partir daí, a aprovação e controlo das acções individuais através das quais se desenvolve esse programa operacional compete ao Estado membro, ao qual o art.º 23.º do Regulamento n.º 4253/88 incumbe de verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou de negligência.

Sem prejuízo do acompanhamento e avaliação da Comissão e até dos controlos directos aos promotores que a Comissão decida efectuar (art.º 8.º do Regulamento 4255/88) e dos poderes deste órgão comunitário para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art.º 24.º do Reg. n.º 4253/88), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, seja na fase de aprovação da acção, seja a fase de pagamento do contributo público, com uma parcela saída do orçamento nacional e outra do orçamento comunitário, não está reservada aos órgãos comunitários pela legislação comunitária do “Novo Fundo”.

As decisões da Comissão têm como objecto último a actuação dos Estados membros, ainda que a fiscalização possa incidir imediatamente sobre as acções concretas realizadas ao abrigo de cada Programa Operacional, pelo que a decisão das autoridades nacionais sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e a ordem de restituição do que consideram indevidamente recebido não invade as atribuições reservadas pela legislação comunitária aos órgãos comunitários.”

Há pois que concluir que o despacho contenciosamente impugnado não enferma do vício de incompetência, por falta de atribuições da autoridade nacional, não sendo pois nulo, e que a sentença sob recurso, ao decidir de modo diverso, violou, por erro de aplicação, as disposições regulamentares referidas, pelo que se impõe a sua revogação, procedendo assim as alegações do recorrente IGFSE.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa do processo ao TAC para aí serem conhecidos os demais vícios arguidos, se a tanto nada obstar.

Sem custas.

Lisboa, 12 de Março de 2009. – Pais Borges (relator) - Adérito Santos - Madeira dos Santos.