0255/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A estatuição contida no Anexo I do da Lei nº 11-A/2013, de 28 de Janeiro, que concretiza a agregação de duas freguesias, no cumprimento das determinações paramétricas da Lei nº 22/2012, de 30 de Maio, não é acto administrativo contenciosamente impugnável. II - Deve manter-se o despacho que rejeitou liminarmente, ao abrigo do disposto no artigo 116, nº 2, alínea b) e por manifesta ilegalidade da pretensão formulada, o requerimento de suspensão de eficácia daquela estatuição.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A Junta de Freguesia de Romeira veio requerer a suspensão de eficácia do acto administrativo que – diz a requerente – consta da Lei 11-A/2013 , de 28 de Janeiro, que determinou a extinção e cessação jurídica da Freguesia de Romeira, por agregação num nova freguesia denominada União de Freguesias de Romeira e Várzea. Por despacho do relator, de 27.2.2013, e por manifesta a ilegalidade, foi esse pedido de suspensão de eficácia liminarmente rejeitado. Inconformada, a requerente vem impugnar esse despacho, nos termos da alegação de fls. 97, ss. dos autos, que se dá aqui por reproduzida e na qual formulou as seguintes conclusões: 1.ª O despacho recorrido indeferiu liminarmente o providência cautelar intentada pelo ora recorrente por ter entendido que o acto cuja suspensão fora requerida se inseria na reserva absoluta de competência do Assembleia da República, pelo que era um acto político-legislativo, cujo apreciação não competia à jurisdição administrativa ex vi do disposto no nº 2 do artº 4º do ETAF. 2.ª A decisão em recurso enferma da nulidade prevista na alínea a) do nº 1 do artº 668º do CPC , uma vez que o artº 17º do ETAF determina que o julgamento em cada secção compete ao relator e a dois juízes e a faculdade conferido pela alínea f) do nº 1 do artº 27º do CPTA não abrange a "…rejeição do próprio pedido ou sequer, da instância deduzida - com fundamento na sua Improcedência ou inadmissibilidade..." (v. MÁRIO e RODRICIO ESTEVES DE OLIVEIRA, CPTA e ETAF Anotados, Vol. 1, pág. 222), pelo que, ao não ter sido proferida nem assinada por três dos venerandos juízes conselheiros, a rejeição liminar da providência incorreu na nulidade prevista na citada norma do CPC. Acresce que, 3.ª Salvo o devido respeito, julga-se que, ao rejeitar liminarmente a providência cautelar, o despacho recorrido revela precipitação e simplifica o que era complexo, deixando por analisar e aprofundar uma questão cuja complexidade era inegável e que seguramente mereceria um desenvolvimento jurídico mais completo por parte do órgão jurisdicional mais importante em matéria de contencioso administrativo. Na verdade, 4.ª A circunstância de haver uma reserva de lei em matéria de constituição e extinção das autarquias locais não é por si determinante da inexistência de um acto administrativo ou da necessária qualificação da decisão que extingue uma determinada junta de freguesia como um acto político ou legislativo, razão pela qual mal andou o despacho em recurso ao rejeitar liminarmente a providência cautelar com o argumento de haver uma reserva de competência legislativa. Com efeito, 5.ª Não só a existência de uma reserva de lei não invalida que a lei que exercite tal competência integre actos administrativas - como sucede, por exemplo, com a declaração de utilidade pública de um imóvel que conste de uma lei da Assembleia da República ou com a lei que proíba a existência de uma determinada força política -, como seguramente a reserva absoluta de competência prevista na alínea n) do artº 164º é restrita ao regime que há-de disciplinar a criação, extinção e modificação das autarquias e já não aos concretos actos de criação ou extinção dessas mesmas autarquias (v. COMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, CRP Anotada, 3ª ed., pág. 667), pelo quo o argumento do reserva de lei não é determinante, não impedindo que a decisão de extinguir uma concreta autarquia local, constante de uma lei em sentido formal, não possa ou não deva ser qualificada coma um acto administrativo. Acresce que, 6.ª A existência de uma reserva de competências da Assembleia da República não invalida que os Tribunais Administrativos se possam pronunciar sobre os concretos actos de extinção de tais autarquias ou se deva esquecer a reserva de jurisdição consagrada no artº 202º da Constituição (v., neste sentido, MARIA LÚCIA AMARAL, Separação horizontal e separação Vertical de poderes, Funções do estado e autonomia local, CJA, págs 29 e 30), pelo que onde houver direito susceptível de ser dito num caso concreto e onde houver uma relação material controvertida existirá uma reserva de jurisdição e, como tal, podem os Tribunais prortunciar-se mesmo sobre matérias formalmente legislativas e incluídas na reserva de competências do legislador (v. A. e ob. e págs. cit.), 7ª Ora, na situação presentemente em apreço há claramente uma relação material controvertida - decorrente da extinção da ora requerente - e sobretudo, existe direito para ser dito no concreto caso da extinção da ora requerente, uma vez que a Lei nº 22/2012 fixou os princípios e as regras pelas quais se processaria a reorganização administrativa do território e seriam determinadas as juntas de freguesia que seriam extintas, pelo que competia à jurisdição administrativa aferir se a decisão de extinguir a ora requerente respeitara ou não as regras e os princípios anteriormente definidos. Consequentemente, 8.ª Ao rejeitar liminarmente a providência cautelar com o argumento da existência de uma reserva de lei da Assembleia de República, o despacho impugnado atendeu a uma circunstância que não é determinante nem impeditiva da existência do um acto administrativo nem do funcionamento da reserva de jurisdição dos Tribunais Administrativos, violando frontalmente o disposto no artº 202º da Constituição, o artº 4º do ETAF e o artº 116º do CPTA, Acresce que, 9.ª O despacho em recurso incorreu ainda em erro de julgamento quando qualifica a decisão cuja suspensão se requere como um acto normativo e, consequentemente, rejeita liminarmente a providência cautelar com fundamento nessa circunstância e na impossibilidade de a jurisdição administrativa apreciar actos legislativos, Com efeito, 10.ª É hoje pacifico que quer a constituição quer a lei asseguram o direito à impugnação de actos administrativos independentemente da sua forma - o que não significa que a garantia de impugnação abrange igualmente os actos administrativos contidos em lei ou praticados sob a forma de lei (v. COMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA CRP ANOTADA, 3ª ed., pág. 940) - pelo que só se estará perante um acto legislativo se ele se caracterizar pela generalidade e a abstracção uma vez que se se estiver perante uma decisão individual e concreta incorporada numa lei já se estará perante um acto administrativo, que pode ser objecto de impugnação nos tribunais administrativos, justamente por, apesar de surgir sob a forma de lei, incorporar um comando individual e concreto, que regula a situação individual e concreta de uma pessoa, entidade ou bem (v. JORGE MIRANDA, Decreto, in DJAP, Vol. III, 2ª ed., págs. 410 a 416). Ora 11.ª Uma simples leitura dos artºs 4º e 9º/3 e da coluna A do Anexo I à Lei nº 11-A/2013 permite facilmente concluir que ali se determinou a extinção e a cessação jurídica da ora requerente enquanto pessoa colectiva , pelo que é por demais notório o erro em que incorreu o despacho em recurso ao considerar que se estava perante um acto normativo, uma vez que, apesar de constar de uma lei em sentido formal materialmente está-se perante uma decisão que, alegadamente com base na aplicação de regras a princípios previamente definidos por outra lei, procedeu à definição da situação individual e concreta da ora requerente enquanto pessoa colectiva, determinando a cessação da sua existência jurídica. Por fim, 12.ª O despacho em recurso incorreu em flagrante erro de julgamento ao qualificar como acto político a decisão que extinguiu juridicamente a ora requerente, consubstanciada nos artºs 4º, 9º/3 e no anexo I da Lei nº 11- A/2013, uma vez que a função política é uma actividade primária e de exclusiva subordinação à Constituição e a decisão de extinguir a ora requerente como pessoa colectiva é uma actividade secundária, de estrita aplicação dos critérios, princípios e orientações previamente definidas na Lei nº 22/2012 , pelo que a haver algum acto político ele foi o que decidiu reorganizar o território autárquico - consubstanciado na citada Lei nº 22/2012 - e nunca o que , em aplicação de critérios legais previamente definidos, elegeu uma concreta Junta de Freguesia - a requerente - como tendo de ser extinta . 13.ª Aliás, sendo esta natureza primária e a exclusiva subordinação à Constituição duas das características fundamentais da actividade política, é por demais inegável que não se poderá qualificar como político o acto de qualquer órgão estadual que for simultaneamente regulado por uma norma com o valor de lei , uma vez que o conteúdo dos actos políticos não é fixado ou demarcado por normas de legislação ordinária (v., neste sentido, AFONSO QUEIRÓ, Lições de Direito Administrativo, 1976 Vol., 1, pág. 74 e 75). 14.ª Semelhante circunstância é por si só suficiente para se negar ao acto que procede à extinção da requerente a qualidade de acto político, uma vez que a decisão de se extinguir a ora requerente foi alcançada pela aplicação dos critérios, objectivos e orientações previamente definidos pela função política e concretizados na Lei nº 22/2012 , pelo que é notório o erro de julgamento. Assim sendo, 15.ª A extinção da requerente enquanto pessoa colectiva não é fruto de uma decisão estritamente política, antes sendo o resultado da aplicação de critérios, princípios e regras previamente definidos pela política e que foram plasmados numa lei anterior - a Lei nº 22/2012 , pelo que se se quiser continuar a sustentar que a função política é uma actividade primária, exclusivamente subordinado à Constituição, seguramente não se poderá qualificar como decisão política o acto que, por aplicação de critérios previamente definidos na lei ordinária, elege a junta de freguesia que de acordo com tais critérios, deve ser extinta. 16.ª O despacho em recurso confundiu, por isso, o que não podia nem devia ser confundido, uma vez que uma coisa é a decisão de reorganizar o território e de definir as regras e os princípios em que o mesma deve assentar - acto político por excelência - e outra, completamente diferente, é proceder à concreta reorganização e eleger as autarquias que, à luz das regras e princípios definidos por aquele prévio acto político legislativo, devem ser extintas e cessar juridicamente - o que é uma actividade administrativa de estrita aplicação da lei - o que é a mesmo que dizer que se a decisão de reorganizar o território municipal é uma decisão político- legislativa, já a concreta decisão de extinguir uma dada junta de freguesia é uma decisão administrativa, que deve respeitar os regras, os princípios e o procedimento previsto na lei. Nestes Termos, Deve ser concedido provimento ao presente recurso e revogado o despacho cm recurso com as legais consequências. Assim será cumprido o direito e feita JUSTIÇA Cumpre decidir. 2. A requerente, partindo da consideração de que «a apreciação da providência cautelar e, portanto, também a sua rejeição liminar, competia» à secção « e não apenas ao relator », veio – em aparente lapso – interpor recurso para o pleno da secção do referido despacho, que rejeitou liminarmente o pedido de suspensão de eficácia. Assim, e sendo certo que não compete ao pleno da secção conhecer dos despachos do relator (art. 25 do ETAF) e que destes cabe reclamação para a conferência (art. 27/2 do CPTA), convola-se para esta reclamação a impugnação deduzida, tendo-se presente, ainda, que foi apresentada dentro do prazo, de dez dias, que, para o efeito, a lei (art. 29 do CPTA) estabelece. Vejamos, pois. 2.1. A requerente argui, desde logo, a nulidade do despacho impugnado, por não estar assinado pelos três juízes que compõem a formação de julgamento correspondente à secção, à qual – segundo defende – competiria tal decisão. Ora, o art. 668 do CPCvil, invocado pela reclamante, estabelece que « 1. É nula a sentença quando: a) Não contenha a assinatura do juiz ». No caso sujeito, o despacho impugnado está devidamente assinado pelo respectivo autor, o relator. Em face do que, por manifestamente infundada, improcede a deduzida arguição de nulidade. E, diferentemente do que sustenta a reclamante, o despacho de rejeição liminar cabia ao relator, nos termos do art. 116, nº 2, al. d) do CPTA, nele expressamente invocado, por ser manifesta a ilegalidade da pretensão formulada, conforme o entendimento no mesmo despacho afirmado. É o seguinte o teor desse despacho: A Junta de Freguesia de Romeira veio requerer a suspensão de eficácia do acto administrativo que – diz a requerente – consta da Lei 11-A/2013 , de 28 de Janeiro, que determinou a extinção e cessação jurídica da Freguesia de Romeira, por agregação num nova freguesia denominada União de Freguesias de Romeira e Várzea. Mas, tal pretensão é ilegal. Diversamente do que defende a requerente, a questionada decisão de extinção da Freguesia de Romeira não corresponde a exercício da função administrativa, antes decorrendo do exercício da função politico-legislativa. Com efeito, a « criação, modificação e extinção das autarquias locais » inscreve-se na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (art. 164/n CRP). Ora, os « actos praticados no exercício da função política e legislativa » estão excluídos « do âmbito da jurisdição administrativa » [art. 4, nº 2, al. a), do ETAF]. E a questionada decisão de extinção de freguesia não perde a natureza de acto legislativo por visar determinada situação individual e concreta. Pois que nenhuma disposição constitucional obriga a que actos dessa natureza assumam necessariamente as características de generalidade e abstracção (J.J.Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª ed. rev. Coimbra Editora 1993, 502.). Para além disso, também não é pelo facto de constar de diploma legal vinculado « aos princípios, critérios e parâmetros definidos na Lei 22/2012 , de 30 de maio » (art. 1/2) que tal decisão de extinção de freguesia perde a qualidade de acto normativo para assumir natureza de acto administrativo sujeito à jurisdição dos tribunais administrativos. Com efeito, tal relação de infraordenação apenas significa que a eventual violação dessa lei de enquadramento pelo acto legislativo concretizador, traduzido na indicada Lei 11-A/2013 , suscitará o problema da ilegalidade por violação de leis com valor reforçado, cuja fiscalização segue os termos da fiscalização da constitucionalidade [art. 281/b) CRP] (AA e Ob. cit., 885.) . Assim, é já manifesta a ilegalidade da pretensão do requerente. Pelo que, nos termos do art. 116º, n.º 2, al. d), do CPTA, rejeito « in limine » o formulado pedido de adopção de providência cautelar. A reclamante discorda do entendimento assim exposto, pelas razões sintetizadas nas transcritas conclusões da respectiva alegação. Mas, não lhe assiste razão. Como refere o despacho sob impugnado, a « criação, modificação e extinção das autarquias locais » - já não só o correspondente regime, como sustenta a reclamante – é matéria que a Constituição da República Portuguesa reserva, em termos absolutos, à Assembleia da República [art. 164, al. n)]. E « a divisão administrativa do território será estabelecida por lei » (art. 336, nº 4). E não colhe a argumentação da reclamante, no sentido de que a estatuição em causa corresponde a um acto materialmente administrativo, decorrente do exercício da função administrativa. Como nota Maria Lúcia Amaral (Maria Lúcia Amaral, Separação horizontal e se separação vertical de poderes. Funções do Estado e autonomia local , Cadernos de Justiça Administrativa, nº 24 Nov./Dez 2000, p. 29.) , citada, aliás, pela reclamante, os referidos preceitos constitucionais reservam ao poder legislativo a decisão sobre a divisão administrativa do território, afastando do desempenho de tal tarefa outros poderes do Estado-comunidade. Assim é que, sendo procedente da Assembleia da República, no exercício da respectiva competência legislativa (art. 161, nº 3) concretizadora de uma lei-quadro de valor reforçado ( Lei 22/2012 , de 30 de Maio), a determinação legal impugnada, « aparentemente individual », pelas « consequências substantivas e organizativas que comporta », tem « pleno conteúdo normativo » (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada , Coimbra Ed., Tomo III, 2007, p.451.). Assim, é de manter o despacho reclamado que, ao abrigo do disposto no art. 116, nº 2, al. b) do CPTA, rejeitou liminarmente o requerimento de suspensão de eficácia. 3. Pelo exposto indefere-se a reclamação. Sem custas [art. 4/1/g), do Regulamento das Custas Judiciais]. Lisboa, 21 de Março de 2013. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (Relator) – Luís Pais Borges – Jorge Artur Madeira dos Santos.