IIIFUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:
1 – A Autora M… em 17/12/2002, solicitou a sua aposentação ao abrigo do DL. n.º 116/85, de 19/04, pedido que foi indeferido por informação dos serviços do Hospital São Teotónio em 18/12/2002.
2 – Em 01/10/2003 a Autora formulou novo pedido, tendo sido indeferido por despacho do Conselho de Administração do Hospital.
3 – O Conselho de Administração, após reclamação, autorizou a aposentação da autora reconhecendo a inexistência de prejuízo para o serviço, em 06/01/2004.
4 – O Autor I… solicitou a sua aposentação em 30/09/2003.
5 – Em 13/10/2003, o Autor teve conhecimento que por reunião de 06/11/2003, o Conselho de Administração do Hospital indeferiu o seu pedido 6 - O Conselho de Administração, após reclamação, autorizou a aposentação do autor reconhecendo a inexistência de prejuízo para o serviço, em 06/01/2004.
7 – Os pedidos de aposentação foram enviados à Caixa Geral de Aposentações em 21/01/2004.
8 - A Autora M… tomou conhecimento em 15/03/2004 e o autor I… em 05/03/2004, de que foram devolvidos pela Caixa Geral de Aposentações, por ofícios datados de 25/02/2004 e 02/03/2004, aduzindo para tal o facto do Decreto Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, ter sido revogado pelo n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro e tendo presente que o pedido de aposentação não foi enviado a esta Caixa dentro do prazo estabelecido no n.º 6 do art. 1.º da citada lei.
9 - Em 04/02/2005 deu entrada no TAF a presente acção administrativa – cfr. carimbo aposto a fls. 2 dos presentes autos.
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, constituem objecto do presente recurso jurisdicional, a apreciação das seguintes questões:
- a)A caducidade do direito de acção, com referência à Acção Administrativa Especial que tenha por objecto a condenação à prática de acto devido; e
- b)A indagação dos pressupostos do pedido de aposentação, na vigência do DL 116/85 de 19.ABR.
A sentença recorrida decidiu no sentido da caducidade do direito de acção, porquanto tratando-se de uma Acção Administrativa Especial que tinha por objecto a condenação à prática de acto devido decorrente da recusa da apreciação de requerimento dirigido à prática de acto administrativo, a mesma não foi proposta dentro do prazo de 3 meses, estabelecido pelo artº 69º-2 do CPTA, tendo, em consequência absolvido os RR. da instância.
A prolação de tal decisão de forma obstou ao conhecimento do mérito da causa, não tendo, em consequência, a sentença entrado na apreciação dos pressupostos do pedido de aposentação, na vigência do DL 116/85 de 19.ABR.
Contra o entendimento sufragado pela sentença proferida pelo tribunal a quo, insurgem-se os Recorrentes.
Com referência à questão da caducidade do direito de acção, alegam os Recorrentes, sumariamente, o seguinte:
“(...)
O acto material de devolução do pedido de aposentação é apenas um projecto de decisão, que nunca viu ser declarado definitivo pelo que existe inércia da Administração na sua actuação, sendo desde logo tempestiva a apresentação da acção em juízo uma vez os AA tiveram conhecimento do acto de devolução em 05-03-2004 e intentaram a presente em 04-02-2005, ou seja antes de decorrido 1 ano sobre a inércia que a ser assim começou a correr o respectivo prazo em 03-06-2004.
(...)”
Vejamos se lhes assiste razão.
Com as alterações legislativas constantes do CPA e da CRP, os conceitos quer de acto administrativo quer da sua recorribilidade ou impugnabilidade contenciosa mudaram passando aquele a ter a definição do artº 120º do CPA e assentando esta na noção de lesividade, de acordo com a estatuição do artº 268º-4 da CRP.
Com efeito, sob a epígrafe de “Conceito de acto administrativo” dispõe o artº 120º do CPA que:
“Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”
Por outro lado, estabelece o artº 268º da CRP, sob a epígrafe “Direitos e garantias dos administrados” que:
- “1.Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.
- 2.Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas.
- 3.Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
- 4.É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas.
- 5.Os cidadãos têm igualmente direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
- 6.Para efeitos dos n.os 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração.”
Finalmente, ainda sobre esta matéria, estabelece o artº 51º do CPTA que:
“Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Assim, por um lado, consideram-se actos administrativos todas as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta e, por outro lado, a noção de recorribilidade ou impugnabilidade do acto administrativo passou a plasmar-se sobre o conceito de lesividade.
Deste modo, são contenciosamente recorríveis, todos os actos administrativos, sejam preparatórios ou constituam resoluções finais do procedimento sejam internos ou externos, constituam decisões provisórias ou definitivas, desde que consubstanciem lesão de direitos ou interesses legítimos dos particulares, tudo isto em ordem a um cabal cumprimento do princípio da plenitude e efectividade da protecção dos particulares perante a Administração – Cfr. neste sentido o artº 268º-4 da CRP e Vasco Pereira da Silva, in “Em Busca do Acto Administrativo Perdido”.
Com efeito a revisão constitucional de 1989 determinou um importante alargamento da recorribilidade, ao introduzir o direito de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos lesivos de direitos dos particulares.
Doravante, todos os actos administrativos, isto é quaisquer medidas emanadas de órgãos da Administração Pública, no domínio do direito público, visando a produção de efeitos jurídicos individuais e concretos são susceptíveis de impugnação contenciosa, na medida em que sejam lesivos de direitos dos particulares – Cfr. artºs 120º do CPA, 268º-4 da CRP e 51º do CPTA.
Entretanto, em matéria respeitante ao objecto da Acção Administrativa Especial, em sede de condenação à prática de acto devido, seus pressupostos e respectivos prazos de impugnação, estatuem os artºs 66º, 67º e 69º do CPTA , o seguinte:
“Condenação à prática de acto devido Artigo 66.º
Objecto
1 – A acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
2 – Ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória.
3 – Quando o considere justificado, pode o tribunal impor, logo na sentença de condenação, sanção pecuniária compulsória destinada a prevenir o incumprimento, sendo, neste caso, aplicável o disposto no artigo 169.o.”
“Artigo 67.º
Pressupostos
1 – A condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:
- a)Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
- b)Tenha sido recusada a prática do acto devido; ou
- c)Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto.
2 – Para os efeitos do disposto na alínea a) do número anterior, a falta de resposta a requerimento dirigido a delegante ou subdelegante é imputada ao delegado ou subdelegado, mesmo que a este não tenha sido remetido o requerimento.
3 – Para os mesmos efeitos, quando, tendo sido o requerimento dirigido a órgão incompetente, este não o tenha remetido oficiosamente ao órgão competente nem o tenha devolvido ao requerente, a inércia daquele primeiro órgão é imputada ao segundo.”
“Artigo 69.º
Prazos
1 – Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.
2 – Tendo havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses.
3 – No caso previsto no número anterior, o prazo corre desde a notificação do acto, sendo aplicável o disposto nos artigos 59.o e 60.o”
Conforme escrevem em anotação ao artº 67º do CPTA Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 340 e segs.:
“ O presente artigo estabelece as condições de admissibilidade do pedido de condenação à prática de acto devido, reconduzindo-o às situações (a) de falta de decisão expressa de requerimento no prazo legal, (b) recusa da prática de acto com um certo conteúdo ou (c) recusa de apreciação de requerimento.
A primeira hipótese é preenchida pelo mero facto de ter ocorrido uma situação de inércia administrativa perante a pretensão formulada por um particular e corresponde, nesses termos, a uma forma de reacção contra a violação do dever legal de decidir.
(...).
A segunda e terceira situações em que pode ser pedida a condenação na prática de acto devido pressupõem, não já a simples omissão, mas antes a prática de um acto expresso de recusa: a recusa da prática de acto devido ou recusa de apreciação de requerimento.
(...)
A alínea c) do nº 1 do artº 67º, abarca a hipótese em que a Administração se limita a rejeitar liminarmente o requerimento, recusando assim pronunciar-se sobre o seu objecto.
(...)”
No caso dos autos, com relação à questão da caducidade do direito de acção, decidiu-se na sentença recorrida, que:
“(...)
Resulta dos autos, que a pretensão dos Autores é a aposentação antecipada nos termos do DL. n.º 116/85, de 19 de Abril, tendo a entidade demandada devolvido o seu pedido, sem haver decidido, por o pedido não ter sido enviado, pelo respectivo serviço, dentro do prazo estabelecido no n.º 6 do artigo 1.º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, isto é, até 1 de Janeiro de 2004.
Nos termos do art. 66.º do CPTA, a acção administrativa especial pode ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado.
Com efeito, estabelece o art. 67.º, n.º 1 do CPTA, que a condenação à prática de acto administrativo legalmente devido pode ser pedida quando:
- a)Tendo sido apresentado requerimento que constitua o órgão competente no dever de decidir, não tenha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido;
- b)Tenha sido recusada a prática do acto devido; ou
- c)Tenha sido recusada a apreciação de requerimento dirigido à prática do acto.
Por sua vez, ao abrigo do art. 69.º n.º 2 do CPTA, tendo havido indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses, após a notificação do acto.
O prazo de um ano para instaurar a acção de condenação à prática de acto devido, na sequência da inércia decisória da administração, só vale se e enquanto não sobrevier uma recusa ou indeferimento expresso da respectiva pretensão, nos termos da alínea b) ou da alínea c) do art. 67.º n.º 1.
No caso de a pretensão do interessado ter sido recusada ou indeferida – nas hipóteses das alíneas b) e c) do art. 67.º/1 - o prazo para a instauração da acção é de três meses – cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotado, Almedina, Vol. I, pág. 429.
No caso vertente, a autora M... tomou conhecimento em 15/03/2004 e o autor I... em 05/03/2004, de que foram devolvidos pela Caixa Geral de Aposentações, por ofícios datados de 25/02/2004 e 02/03/2004, aduzindo para tal o facto do Decreto Lei n.º 116/85, de 19 de Abril, ter sido revogado pelo n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro e tendo presente que o pedido de aposentação não foi enviado a esta Caixa dentro do prazo estabelecido no n.º 6 do art. 1.º da citada lei.
Estamos perante uma recusa nos termos da alínea c) do n.º 1 do art. 67.º do CPTA.
Considerando que os Autores tomaram conhecimento do acto em 05.03.2004 e 15/03/2004, não existindo qualquer nulidade, a interposição da acção é extemporânea uma vez que deu entrada no Tribunal apenas em 04/02/2005.
(...)”.
A sentença impugnada conclui, pois, no sentido da caducidade do direito de acção, decorrente do decurso do respectivo prazo, tratando-se de acto expresso de recusa, mais propriamente de recusa de apreciação de requerimento dirigido à prática de acto.
Analisada a argumentação/fundamentação desenvolvida na sentença recorrida, atrás em parte reproduzida, somos de considerar ter a mesma enquadrado a situação dos autos no quadro legal estabelecido pelos artºs 67º-1-c) e 69º-2 do CPTA, em sede de apreciação dos pressupostos da condenação à prática de acto administrativo devido, consubstanciado em recusa de a apreciação de requerimento dirigido à prática de acto, no caso da concessão da aposentação e respectivo prazo de impugnação.
Compulsados os autos, maxime os actos administrativos praticados pela CGA, consubstanciados na apreciação dos requerimentos apresentados em sede de formulação dos pedidos de aposentação, temos para nós que a Administração, no caso a Direcção da CGA não se recusou-se a apreciar esses requerimentos, mas que, efectivamente, recusou a prática dos actos devidos, com fundamento na circunstância dos pedidos apresentados não terem sido enviados à CGA, dentro do prazo estabelecido no nº 6 do artº 1º da Lei 1/04, de 15.JAN.
Perante tal recusa não de apreciação de requerimento (rejeição liminar de requerimento, recusando pronúncia sobre o seu objecto), mas de recusa da prática de acto devido, aos Recorrentes assistia o direito de propor Acção Administrativa especial visando a condenação à prática de acto devido, dentro do respectivo prazo, que no caso era de 3 meses desde a notificação ou conhecimento do acto.
Efectivamente, de acordo com o enunciado no artº 69º-2 e 3 do CPTA, em caso de indeferimento, o prazo de propositura da acção é de três meses, contados desde a notificação ou o conhecimento do acto.
Acontece que, tendo os Recorrentes tido conhecimento do acto do acto expresso de recusa de apreciação de requerimento em 05/03/2004 e 15/03/2004, a interposição da acção configura-se como extemporânea uma vez que a mesma deu entrada em juízo apenas em 04/02/2005.
Deste modo, a não impugnação judicial dentro do respectivo prazo legal, em face das datas da notificação do acto e da entrada em juízo da petição inicial, determina a caducidade da acção.
Assim sendo, improcedem as conclusões de recurso, não merecendo censura a sentença recorrida, mostrando-se prejudicada a apreciação das conclusões quanto ao mérito da acção, face à caducidade do direito de acção.
