40821A - Supremo Tribunal Administrativo

I. Os limites objectivos do caso julgado em contencioso administrativo de anulação circunscrevem-se aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, não obstando a que a Administração emita novo acto com idêntico conteúdo decisório, desde que as liberto dos referidos vícios.

II. Actos consequentemente inválidos por causa da anulação do acto precedente são apenas aqueles cujos efeitos não possam manter-se sem ofensa do caso julgado ou desconformidade com a sentença, concretamente, aqueles cujos efeitos têm necessariamente de ser destruídos para que se possa reconstituir a situação hipotética actual, na medida em que seja imposta pela sentença anulatória, em função dos respectivos fundamentos.

III. Verificando-se os pressupostos estabelecidos pelo nº 2 do art. 128º do CPA, nada obsta a que a Administração, permitindo-lhe o fundamento da anulação judicial a renovação do acto, atribua ao novo acto efeitos retroactivos, com isso suprindo, num plano reconstrutivo formal, a falta de título legitimador das situações entretanto desenvolvidas ao abrigo do acto anulado e que o reexercício do poder administrativo demonstra que se teriam igualmente produzido se este acto não enfermasse do vício que determinou a sua anulação.

IV. A execução da sentença anulatória de um concurso não impõe forçosamente a destituição de um funcionário do lugar a que acedeu por virtude do acto anulado quando, retomado o concurso sem reincidência nos vícios, voltou a ser graduado em 1º lugar.

V. Independentemente da atribuição de efeitos retroactivos ao novo acto, o recorrente particular que obteve a anulação não tem legitimidade para exigir, em execução de sentença, senão a destruição daqueles efeitos que sejam incompatíveis com o reexercício legal do poder administrativo.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A..., técnica superior principal da Direcção-Geral de Saúde, residente em Lisboa, recorre para o Pleno da Secção do acórdão de 5/2/2002 (fls. 140/141) da 2ª Subsecção que, com fundamento em que o acórdão de 7/12/99, proferido no processo principal, se mostra já executado, mediante a homologação de nova lista de classificação final, em que a avaliação dos candidatos foi expurgada do vício que motivara a anulação, julgou extinto o presente processo de execução de julgado.

A recorrente arguiu o acórdão recorrido de nulidade e erro de julgamento, alegando e concluindo nos termos seguintes:

a) Para que o tribunal pudesse concluir que o acórdão exequendo se encontrava correctamente executado, tornava-se prioritário indagar acerca dos vícios que a recorrente invocou como sendo desconformes ao julgado e que, a serem considerados procedentes, levariam o tribunal a concluir diferentemente, i.e. que o acórdão exequendo não se encontraria executado;

b) O acórdão recorrido limitou-se a decidir que os vícios invocados pela recorrente não podiam ser conhecidos por não dizerem respeito à execução do acórdão exequendo, sem oferecer qualquer argumentação que justificasse o mérito dessa decisão;

c) Tal omissão é assim causa de nulidade do acórdão recorrido, nos termos do disposto no art. 668º, n.º 1, alínea b), do CPC, aplicável ex vi do art. 1º da LPTA;

d) Se assim se não entender, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento ao dar por executado o acórdão exequendo, porquanto o processo que culminou na aprovação da nova lista de classificação final está eivado de vícios que traduzem, ao invés, um incumprimento daquele acórdão;

e) Desde logo - e, aliás, constitui jurisprudência absolutamente pacífica – é inaceitável que seja o mesmo júri, já conhecedor dos curricula e dos trabalhos apresentados pelos candidatos, a proceder à redefinição dos critérios e das ponderações a utilizar na avaliação;

f) O conhecimento antecipado desses elementos pelo júri - em particular, o trabalho apresentado pela recorrente - jamais garante que se apliquem critérios objectivos de avaliação, ficando assim frustradas as garantias de isenção e imparcialidade especialmente previstas nos procedimentos concursais do funcionalismo público, tal como dispõe hoje o art. 5º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 204/98, de 11 de Julho;

g) Além do mais, a actuação parcial do júri do concurso revela-se objectivamente quando este estipula pontuação positiva – e logo 10 pontos num máximo de 20 - pela não apresentação de trabalho; sabendo o júri de antemão que a 1ª classificada não havia apresentado qualquer trabalho, a estipulação daquela pontuação relativa não teve outro objectivo que não fosse beneficiar desde logo aquela concorrente;

h) A atribuição dessa pontuação traduz uma patente violação do acórdão anulatório o qual considerou que as normas violadas pelo acto anulado “exigem uma valorização autónoma do trabalho apresentado” e não de trabalho não apresentado;

i) O caso dos presentes autos é bem demonstrativo de que, neste tipo de situações, o dever de executar a sentença anulatória não pode circunscrever-se sempre a um aparente expurgo dos vícios considerados procedentes por aquela, porquanto há que rodear o dever de execução de sentenças de todas as garantias constitucional e legalmente previstas, de forma a fazer valer o principio da tutela jurisdicional efectiva;

j) A correcta execução da sentença deveria ter passado pela constituição de um novo júri do concurso, pois só este poderia oferecer todas as garantias de um tratamento isento e imparcial na avaliação dos candidatos;

k) É também desconforme ao julgado que o júri do concurso tenha procedido à inclusão do item "avaliação do trabalho" dentro do critério Avaliação Curricular ao invés de o ter incluído na Entrevista;

l) O trabalho que os candidatos podiam facultativamente apresentar neste concurso nada tem que ver com o percurso curricular do mesmos até então; destina-se antes, de acordo com a lei (art. 3º, n.º 2, do DL 265/88), a avaliar a capacidade de análise e concepção do candidato, pelo que a avaliação do mesmo só tem cabimento em sede da entrevista profissional de selecção;

m) Deste modo, a correcta actuação do júri do concurso deveria sempre passar pela realização de novas entrevistas a todos os candidatos, em sede das quais o trabalho apresentado pela recorrente só aí poderia ser objecto de uma valoração autónoma, tal como aliás ficou decidido pelo acórdão anulatório;

n) A nova classificação final do concurso não cumpriu com o dever de execução de sentença na medida em que a recorrente foi classificada no âmbito de um concurso para assessor – em que concorreu a Engª. ... que, em 26.11.99, foi nomeada definitivamente assessora principal (cfr. o Despacho n.º 220/2000 (2ª série) – AP – publicado no Apêndice N.º 4, II Série, N.º 5, de 7.01.2000) ;

o) A ocorrência dessa ilegalidade decorre do facto de justamente nada ter sido feito para suprimir os efeitos decorrentes dos actos consequentes do acto anulado contenciosamente, os quais são nulos por força do disposto no art. 133º, n.º 2, alínea i), do CPA;

p) Em qualquer dos casos, sempre o acórdão recorrido deverá ser revogado na parte em que decidiu condenar a ora recorrente no pagamento de custas, porquanto o acórdão recorrido deu por findo o procedimento executivo por ter ocorrido supervenientemente um facto que tornava inútil o prosseguimento da lide;

q) Sucede que tal facto é exclusivamente imputável à Administração e, por esse motivo, nunca a recorrente poderia ter sido condenada no pagamento das custas do processo, já que foi a Administração, que pela sua inacção, deu azo a que a recorrente tivesse de dar início ao procedimento de execução.

A autoridade recorrente sustenta a confirmação do acórdão recorrido, argumentando que deu estrita execução ao acórdão de 7/12/99 e que, se o requerente entende que o novo acto está ferido de outros vícios, deveria tê-lo impugnado contenciosamente, não discutir esses vícios em processo de execução do julgado.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do provimento do recurso, acompanhando as alegações da recorrente.

2. Ao abrigo do nº 6 do artº 715º do CPC, aplicável por maioria de razão, face ao disposto no artº 21º/3 do ETAF, remete-se para a matéria de facto fixada pelo acórdão recorrido.

3. A recorrente imputa ao acórdão da Subsecção a nulidade prevista na al. b) do nº 1 do artº 668º do CPC, sob alegação de que esta se limitou a decidir que os vícios invocados pela recorrente como desconformes com o julgado anulatório não podiam ser conhecidos por não dizerem respeito à execução do acórdão exequendo, sem justificação de tal decisão.

Constitui jurisprudência corrente que só a falta absoluta de fundamentação e não a fundamentação deficiente ou medíocre faz incorrer as decisões judiciais na nulidade prevista na al. b) do nº 1 do artº 668º do CPC (Cfr., por todos, ac. STA de 19/6/2002, P.47 787, com extensa resenha de jurisprudência). Por outro lado, para que haja fundamentação de direito não é indispensável, conquanto seja de toda a conveniência (cfr. A. VARELA, J. M. BEZERRA e S. NORA, Manual de Processo Civil, pag. 670) que a decisão judicial contenha a citação expressa de determinado preceito, bem podendo a fundamentação retirar-se da referência a uma doutrina ou a um quadro jurídico que permita a um destinatário normal reconstituir o percurso do tribunal quanto ao nexo entre os factos, o direito e a decisão que tomou.

Ora, a afirmação constante do acórdão recorrido de que a autoridade ordenou a execução do acórdão de 7/12/79, tendo reunido novamente o júri e tendo apreciado autonomanente o trabalho apresentado pela requerente e elaborado nova lista de classificação final, e que com isso se tem por executado o acórdão, não havendo que apurar nesta sede vícios que extravasam a própria execução, acrescida da referência ao artº 9º do DL 256-A/77, de 17 de Junho, permite reconstituir o entendimento do tribunal ao proferir o acórdão recorrido quanto à disciplina normativa e ao âmbito do dever de executar, em termos de se alcançarem os fins que presidem à exigência - que começa ao nível constitucional (artº 205º da CRP) - do dever de fundamentação das decisões dos tribunais: essencialmente, a justificação como acto do poder público de resolução de conflitos mediante concretização do direito, o autocontrole e a possibilidade de impugnação esclarecida. Com efeito, da conjugação da afirmação sobre o que foi feito pela Administração, com a referência àquilo que não compete sindicar na execução, retira-se que o tribunal considera satisfeito o dever de executar mediante um novo acto que expurgue a decisão administrativa do vício julgado procedente.

O acórdão recorrido contém, portanto, o mínimo de fundamentação jurídica para que contra ele não proceda a invocação da nulidade prevista na al. b) do nº 1 do art. 668º do CP, improcedendo as conclusões a) a c) das alegações da recorrente.

4. A recorrente sustenta que, contra o decidido pela Subsecção, o acórdão anulatório de 7/12/99 não foi integralmente executado pelo seguinte:

1º Deveria ser nomeado outro júri porque, sendo o dossier de candidatura dos concorrentes, conhecido pelos membros do júri inicial, a fixação por estes dos parâmetros de avaliação autónoma do trabalho apresentado, exigida para cumprimento do acórdão exequendo, viola necessariamente o princípio de imparcialidade do júri;

2º O trabalho deveria ser apreciado no factor "entrevista" e não no factor "avaliação curricular”;

3º Não foram declarados nulos os actos consequentes dos actos anulados, designadamente, a nomeação da Engª ... como assessora principal.

4.1. De um modo geral, sem entrar em pormenores decorrentes do tipo de poder administrativo exercido ou da posição pretensiva ou opositiva do interessado, as sentenças anulatórias dos tribunais administrativos não tem um efeito puramente demolitório, antes delas emerge para a Administração o dever de desenvolver uma actividade de execução por forma a pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de provimento do recurso contencioso, o que se analisa:

- por um lado, no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo);

- por outro, no dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o acto ilegal ou se esse acto tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa à anulação (princípio da reconstituição da situação hipotética actual ).

Por outro lado, os limites objectivos do caso julgado das decisões anulatórias de actos administrativos, seja no que respeita ao efeito preclusivo, seja no que respeita ao efeito conformador do futuro exercício do poder administrativo, determinam-se pelo vício que fundamenta a decisão (causa de pedir) (v. entre outros, acs. do Pleno da 1ª Secção de 21-6-91, Proc. 19 760, e de 29/1/97, Proc. 27 517, Apêndice..., pg. 111 e segs. e pg. 165 e segs., respectivamente). Refere-se, designadamente, no último aresto citado que a eficácia de caso julgado anulatório se encontra circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto nada obstando, pois, a que a Administração, emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios.

Ora, no caso do acórdão exequendo, o vício julgado procedente e que, com prejuízo da apreciação dos demais vícios arguidos, motivou o provimento do recurso e a anulação do despacho de 3/6/96 - que negara provimento ao recurso hierárquico do despacho homologatório da primitiva lista de classificação final – foi a falta de avaliação do trabalho facultativamente apresentado nos termos dos nºs 2 e 3 do artº 3º do DL nº 265/88, de 28 de Julho. É o que indiscutivelmente resulta da seguinte passagem do acórdão exequendo (o ac. anulatório de 7/12/99), onde a ratio decidendi surge claramente manifestada: “Na verdade, contrariamente ao sustentado pela autoridade recorrida, os normativos citados exigem uma valorização autónoma do trabalho apresentado, ou, no mínimo uma referência expressa e fundamentada para efeitos de classificação final, de molde a ser possível dar conta da avaliação feita pelo júri no respeitante à “capacidade de análise e concepção do candidato”.

Assim, no que respeita à renovação do acto, a Administração estava obrigada a retomar o concurso e a elaborar nova lista de classificação, em que o trabalho facultativamente apresentado pelos candidatos fosse objecto de expressa avaliação. Sobre a composição do júri para a retoma do procedimento, nenhum efeito conformativo resulta directamente do acórdão anulatório, ainda que como conteúdo necessariamente implicado pela decisão de provimento, nos termos concretos em que esta se manifestou. Deste modo, se o júri anteriormente constituído não estava em condições de cumprir esse dever, seja por efeito do seu conhecimento do dossier de candidatura, seja por qualquer outro motivo, essa é uma ilegalidade estranha à causa de pedir (vício do acto, na sua substanciação concreta) cujo acolhimento pelo tribunal foi causa da anulação. Respeita à observância do princípio da imparcialidade na emissão do novo acto, não aos termos da relevância do trabalho facultativo para efeitos classificatórios, pelo que não pode considerar-se abrangida pelos efeitos conformadores do acórdão exequendo. Vale por dizer que, não respeitando ao âmbito do vício julgado procedente pelo acórdão exequendo, a questão de saber se deve ou não ser nomeado outro júri só pode ser feita valer em recurso do novo acto e não como desconformidade com o julgado, susceptível de ser apreciada no processo de execução de julgado.

Improcedem, nestes termos, as conclusões d) a j) das alegações da recorrente.

4.2. As mesmas razões valem, mutatis mutandis, para a questão de saber com que extensão e em qual dos factores ou métodos deve ser valorado o trabalho facultativo.

Efectivamente, também aqui nada foi decidido pelo acórdão exequendo, que se limitou a censurar a falta de avaliação expressa do trabalho apresentado, não fixando os termos dessa consideração autónoma.

Seguiu, aliás, a posição da própria recorrente que, no recurso contencioso, havia sustentado (vid. Pag. 7 das Alegações, a fls. 50 do Proc. 40 821) precisamente que “a consideração do trabalho apresentado no âmbito da avaliação curricular ou no âmbito da entrevista (ou no âmbito de ambas) – são estes os métodos de selecção cujos índices de ponderação foram estabelecidos no nº 15 do aviso de abertura – situa-se claramente no domínio da discricionariedade técnica reconhecida ao júri. E os nºs 15.1 e 15.2 do mesmo aviso não constituem obstáculo à valorização autónoma do trabalho apresentado pela ora Recorrente . Assim, no que se refere ao nº 15.1, o trabalho poderia ser apreciado a propósito de “qualquer outra qualificação profissional”; e no tocante ao nº 15.2, a discussão do mesmo trabalho poderia ter-se integrado no âmbito da determinação e avaliação das capacidades e aptidões do candidato.”

Nesta exacta medida, improcedem as conclusões k) a m) das alegações da recorrente.

4.3. Resta apreciar a última questão deste capítulo que é a de saber se a execução do julgado implicava, além da retoma do concurso, a supressão dos efeitos decorrentes dos actos conexos com o acto anulado contenciosamente, designadamente, os actos de nomeação da concorrente graduada em 1º lugar no concurso para a categoria de assessor e para a categoria de assessor principal.

Sendo nulos os actos consequentes de actos anteriormente anulados (artº 133º/2/i) do CPA) – pondo de remissa, para já, a limitação que decorre da 2ª parte deste preceito – e sendo o acto de nomeação como assessor, subsequente ao concurso, de um ponto de vista meramente lógico, enquadrável na categoria dos actos consequentes (já o acto de nomeação para a categoria subsequente de assessor principal é mais duvidoso que o seja), parece que deveria seguir-se automaticamente o retorno da Engª ... à categoria de técnico superior principal, com que se apresentou ao concurso e a partir da qual foi promovida por virtude do acto anulado. Isso seria uma consequência lógica do efeito repristrinatório da anulação, que eliminou o pressuposto necessário da sua ascensão à categoria, tendo a Administração que extrair inexoravelmente todas as consequências da destruição de todos os efeitos do acto anulado.

A ser assim, o acórdão não estaria integralmente executado porque a Administração se limitou a retomar o procedimento do concurso, não tendo agido sobre os actos consequentes (hoc sensu) do acto anulado.

Todavia este não é um caminho forçoso.

Em primeiro lugar, convém ter presente que, como refere VIEIRA DE ANDRADE, “Actos Consequentes e Execução de Sentença Anulatória”, Revista Jurídica da Universidade Moderna, Ano I, nº 1 ( 1998), p. 29/46, “o conceito de acto consequente, para efeitos de invalidade, não pode continuar a ser construído em termos puramente lógicos, através de nexos de causalidade ou de consequencialidade factica, como qualquer “acto praticado ou dotado de certo conteúdo em virtude da prática de um acto administrativo anterior”. Actos “consequentemente inválidos”, ou seja, automaticamente inválidos (nulos ou, mais exactamente, anulados) “por causa da anulação do acto precedente” serão apenas aqueles actos cujos efeitos não possam manter-se sem ofensa do caso julgado ou desconformidade com a sentença, concretamente, aqueles cujos efeitos têm necessariamente de ser destruídos para que se possa reconstituir a situação hipotética actual, na medida em que seja imposta pela sentença anulatória, em função dos respectivos fundamentos”.

Com efeito, a nulidade de certos actos conexos com actos que vem a ser contenciosamente anulados não é uma exigência do plano lógico, mas do plano prático-normativo. Os actos consequentes são válidos no momento em que são praticados e a sua nulidade (recte, a sua anulação automática consequencial, porque é disso e não duma radical improdutividade jurídica que verdadeiramente se trata) só surge quando e na medida em que a sua conservação se torne incompatível com a execução da sentença, o que, no caso de actos renováveis, significa com a produção dos efeitos da nova definição resultante do reexercício do poder administrativo.

A esta luz, finalisticamente reduzido o conceito de acto consequente em função da compatibilidade com o reexercício do poder administrativo, nada obsta a que a Administração, permitindo-lhe o fundamento da anulação judicial a renovação do acto, atribua ao novo acto efeitos retroactivos, com isso suprindo, num plano reconstrutivo formal, a falta de título legitimador das situações entretanto desenvolvidas ao abrigo do acto anulado e que o reexercício do poder demonstra que se teriam igualmente produzido se este acto não enfermasse do vício que determinou a sua anulação (Nem se objecte que o inciso “salvo tratando-se de actos renováveis” da última parte da al. b) do nº 1 do artº 128º do CPA, introduzido pelo DL 9/96, de 3 de Janeiro, o impede. Do preceito decorre, apenas, que, neste caso, o efeito retroactivo não é automático, ficando dependente da verificação dos pressupostos enunciados no nº 2 do mesmo artigo). Assim, na hipótese de actos renováveis, a eliminação ope jure dos actos consequentes é função dos termos do reexercício do poder administrativo. Terá uma extensão variável dentro do círculo dos actos logicamente consequentes, pelo que, em princípio, a extracção dessas consequências pela Administração deve ser posterior ao reexercício do poder administrativo, salvo na medida do necessário a esse próprio reexercício. É assim de um modo geral, sem prejuízo do que resultar especialmente da lei ou da própria sentença exequenda.

Mas se assim é, se a execução da sentença anulatória não impõe inexoravelmente a eliminação puramente lógica, cega aos efeitos práticos, das situações criadas pelo acto anulado, daqui decorre que o recorrente que obteve a anulação (ou quem tiver legitimidade para requerer a execução do julgado, se os conceitos não coincidirem, questão que não importa versar) não tem direito a exigir, nos casos de actos renováveis, senão a destruição daqueles efeitos que sejam incompatíveis com o reexercício legal do poder administrativo.

Ora, no caso dos autos, o acto é renovável e a manutenção da recorrente particular no lugar a que acedeu não é praticamente incompatível com o reexercício do poder administrativo, com observância das limitações que resultam do acórdão anulatório. Se o reexercício do poder conduziu ao mesmo resultado, numa perspectiva subjectiva, a exigência da recorrente de que a contra-interessada regresse à categoria que tinha anteriormente ao acto anulado só poderia satisfazer um interesse emulativo, que não é digno de protecção legal.

Consequentemente, a requerente não tem interesse directo e legítimo para exigir que a Administração proceda à reposição do statu quo ante nesse específico aspecto – obviamente, sem prejuízo do que possa resultar do recurso interposto do novo acto final do concurso e da correspondente execução -, pelo que, naquilo que lhe respeita, no que a recorrente está substantivamente legitimada para exigir, o acórdão anulatório de 7/12/99 está executado, sendo irrelevantes as conclusões n) a p).

5. Numa primeira análise, dir-se-ia que a recorrente tem razão quando sustenta que não deveria ter sido condenada em custas pela Subsecção. Efectivamente, o facto que, nos termos do acórdão recorrido, pôs termo ao procedimento administrativo de execução foi o despacho do Secretário de Estado dos Recursos Humanos e da Modernização da Saúde de 13/2/01, só notificado à recorrente posteriormente à apresentação em juízo do requerimento inicial do processo de execução de julgados ( : 22/3/2000) e do próprio articulado de indicação dos actos e operações de execução nos termos do artº 9º do DL 256-A/77, de 17 de Junho ( : 14/2/2001). Não lhe seria imputada a actividade processual desenvolvida, se se tem ficado por aí, e consequentemente não pagaria custas ( artº 447º do CPC).

Todavia, posteriormente a recorrente insistiu em considerar não executado o acórdão e, inclusivamente, pediu a declaração de nulidade do despacho de 13/2/01 ( vid. fls. 121).

Assim, é-lhe imputada a actividade processual desenvolvida posteriormente, que se considera adequadamente tributada pela condenação contida no acórdão recorrido, pelo que o recurso improcede totalmente.

6. Decisão

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar a recorrente nas custas.

Taxa de justiça : € 400 (quatrocentos euros)

Procuradoria: € 200 (duzentos euros)

Lisboa, 8 de Maio de 2003.

Vítor Gomes – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Rosendo José