Do Direito.
O despacho reclamado começou por enunciar vir o reclamante:
«(…)
“nos termos do Art. 27.º, nº2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, apresentar RECLAMAÇÃO”, dirigida ao Desembargador Relator.
O que faz na sequência de despacho judicial que lhe não admitiu recurso; despacho que enunciou necessidade de reclamação para a conferência, preterida; e bem assim entendeu que, de prazo já ultrapassado, não caberia convolação.
Peticiona a esta instância:
a) Aclarar e reformar o despacho de não admissão do recurso interposto pelo Recorrente, julgando que tal recurso é o meio processual idóneo de reação à decisão no caso sub judice;
Sem prescindir,
b) Aclarar e reformar o despacho de não admissão do recurso interposto pelo Recorrente, admitindo a convolação do requerimento de interposição de recurso em reclamação para a conferência, nos termos supra aludidos.
(…)
Preliminarmente.
Processada a reclamação nos termos do art.º 643º do CPC, atento o conteúdo que nela consta, pese a imprecisão de termos de intróito e finais que evidencia, atinge-se que, efectivamente, é segundo tal medida e na função típica impugnatória dessa previsão legal que ela foi apresentada.
(…)».
E, assim conhecendo, verteu:
«(…)
O despacho reclamado tem dois segmentos decisórios:
- -por um lado, decide que o interposto recurso é inadmissível, pois que antes caberia reclamação para a conferência;
- -por outro, decide não operar convolação para uma tal reclamação, porque intempestiva.
Ora, no objecto passível da reclamação tão só cabe aquele primeiro.
A reclamação, tal como legalmente é configurada, é do despacho que não admita o recurso, dentro desse objecto se confinando a decisão do relator, que “profere decisão que admita o recurso ou o mande subir ou mantenha o despacho reclamado” (art.º art.º 643º, nºs. 1 e 3, do CPC).
A literalidade com que assim estão definidos os poderes do relator é coincidente com os limites de alcance deste meio de reacção.
E por aqui se movem os poderes de cognição desta instância.
Como ainda recentemente decidiu o STA, em Ac. de 26-06-2014, proc. nº 01831/13, “a convolação só poderia ser admitida pelo Tribunal competente para a apreciar. Podemos admitir que o Tribunal a quem for erradamente dirigida uma pretensão pode decidir sobre a admissibilidade da convolação, e, por razões de economia processual, indeferir essa possibilidade quando for evidente que a mesma não pode ser admitida. O que não podia era considerar, desde logo, verificado um pressuposto processual (tempestividade) do meio processual adequado, quando este devia ser apresentado noutro Tribunal.”.
Posto isto.
Vejamos a suscitada questão de inadmissibilidade do recurso.
Nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito – art.º 40º, nº 3, do CPTA.
[Subjacente à razão de ser do preceito estará o facto de o legislador pretender compensar com a intervenção de um colectivo a impugnação de actos de órgãos superiores do Estado, cuja ilegalidade, no domínio da LPTA, era apreciada em primeira instância pelo STA (Neste sentido, cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Civil, Almedina, 2010, pp.402-03). Para além desta razão material, o legislador acrescentou outra traduzida no valor da acção. São assim duas as razões que presidem à teleologia intrínseca do preceito: i) preservar a dignidade de actos praticados por órgãos superiores do Estado; ii) e o valor da acção” - voto de vencida da Exmª Fernanda Maçãs no Ac. do STA, de 05-12-2013, proc. nº 10360/13]
É o caso, em que o valor da presente acção administrativa especial se encontra fixado em € 10.591,35.
Findos os articulados, o processo é concluso ao juiz ou relator, que profere despacho saneador quando deva conhecer obrigatoriamente, ouvido o autor no prazo de 10 dias, de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do processo – cfr. art.º 87º, nº 1, a), do CPTA -, conjugando-se em harmonia com o que define o nº 1, do artigo 27.º do CPTA, sobre o que compete ao relator, nas várias hipóteses aí enumeradas, «sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código”.
Ora, conforme reza o art.º 27º, nº 2, do CPTA, dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, com excepção dos de mero expediente, dos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no Tribunal Central Administrativo que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal.
Como assinalam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, anotação V ao art. 27º do CPTA, págs. 223 e 224) «Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos – porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência – tinham de ter uma «válvula de escape» para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes. Daí que a possibilidade prevista neste n.º 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência, dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar (e revogar ou substituir) em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado. É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei, por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência «natural» do colectivo».
O reclamante não coloca em causa a previsão legal da reclamação para a conferência como meio válido de reacção de que haja que lançar mão antes mesmo de qualquer interposição de recurso.
[Anote-se que o Tribunal Constitucional decidiu: “não julgar inconstitucional a norma constante do art. 27º, n.º 1, al. i) e n.º 2, do CPTA, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito das acções administrativas especiais de valor superior à alçada do Tribunal singular ao abrigo da referida al. i) do n.º 1, do art. 27º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência.” – cfr., Acórdão do TC n.º 846/2013, proferido em 10-12-2013, no processo n.º 576/13, in CJA nº 103º, pág. 52]
Mas distingue entre despachos e sentenças, entendendo que apenas aqueles caem sob alçada de necessária reclamação a que se refere o dito art.º 27º, nº 2, sendo as sentenças passíveis de imediato recurso (como considerou ser o caso em confronto).
Julga-se não ser assim.
Pode ler-se, a dado passo, no Ac. Uniformizador de Jurisprudência do STA nº 0420/12, de 05-06-2012, «Das decisões proferidas por juiz singular que, nos termos da lei, devam ser apreciadas por tribunal colectivo, há sempre, e apenas, reclamação para a conferência. Nunca recurso.» (DR, I Série, de 19/09/2012).
O que tem sido seguido em múltiplos arrestos do mesmo tribunal, aplicando a doutrina aí exposta às decisões do relator, sejam estas designadas despacho ou qualificáveis como sentença, questão que também aí se teve em conta no dito Ac. Uniformizador (assim, p. ex., mesmo que não fosse essa a imediata questão, perante dito “despacho saneador sentença”, decidindo da caducidade do direito de acção, veja-se o Ac. de 15-05-2014, proc. nº 0488/14; ou, sem hesitação, o Ac. de 20-02-2014, proc. nº 0730/13, em caso de decisão afirmativa de incompetência; ou expressamente confrontado com a questão, o Ac. de 03-07-2014, proc. nº 0233/14 - em que, tal como no caso agora em mãos, também sob crise esteve uma decisão que versou a excepção de caducidade do direito de acção).
Como já antes se entendia, o «n.º 2 do artigo 27.º, ao afirmar a necessidade de reclamação para a conferência, não distinguiu entre o conteúdo dos despachos do relator, ou entre os meios processuais em que são proferidos, ou entre as vestes em que o relator age. Fê-lo indiscriminada e genericamente, escrevendo que «dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência», apenas excepcionando casos que aqui nos não importam. (…) A expressão «dos despachos do relator» não pode deixar de ser lida com este sentido: de todos os despachos do relator. De resto, este artigo 27.º contém uma norma paralela à do artigo 700.º, n.º3 do CPC: quando a parte se considere prejudicada por um despacho do relator que não seja de mero expediente pode requerer que sobre a matéria desse despacho se pronuncie o colectivo de juízes. (…) Numa palavra, dos despachos do relator não se recorre para o tribunal superior, reclama-se para a conferência.» - Ac. do STA n.º 1173/05, de 15-03-06 (em que estava em causa decisão de absolvição da instância por impropriedade do meio processual).
Também na jurisprudência dos Tribunais Centrais Administrativos se encontra sintonia de sentido (cfr., p. ex., deste TCAN, o Ac. de 10-10-2014, proc. nº 338/11.1BELSB; ou o Ac. do TCAS, de 26-09-2013, proc. nº 09483/12, tirado em formação alargada).
Não tem, pois, guarida a observação do reclamante, que é âmago da sua discordância, de “Qualificar uma decisão como “sentença” ou como “despacho” impõe, por isso, um ónus processual às partes de clarificarem as denominações que os próprios tribunais façam dos seus atos (…) e acertar nos meios de reação compatíveis com a natureza que apurarem”.
Simplesmente, esse óbice não existe [e mesmo que, como o reclamante observa, esteja a decisão intitulada como “despacho-saneador, (e) venha ela apelidada de “sentença” no respectivo ofício de notificação]; ademais, “o regime processual relativo aos meios próprios de impugnar as decisões judiciais é imperativo. Não está na disponibilidade das partes, nem é matéria do poder discricionário do juiz.” (Ac. do STA, de 15-05-2014, proc. nº 01695/13).
Pelo que aí não pode ancorar a imputada violação dos princípios da confiança e da segurança jurídicas, constitucionalmente consagrados nos artigos 2.º e 13.º da Constituição da República Portuguesa, de indefesa face às garantias de acesso ao direito e à justiça (artigo 20.º da C.R.P.), e violação da tutela jurisdicional efectiva (cfr. 268.º, nº4 C.R.P.) por violação do princípio da proporcionalidade nas imposições colocadas às partes quanto às condições em que podem usar dos meios de reacção.
Na expressão utilizada no Acórdão do Tribunal Constitucional, de 27-3-2001, proferido no âmbito do Acórdão nº 132/01, “quando o formalismo adoptado compromete a decisão de mérito não se pode afirmar que se encontra violado o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva na medida em que aquele princípio não confere o direito a uma decisão de mérito”.
Assim, da decisão in crisis cabia reclamação para a conferência do tribunal de 1.ª instância, no prazo de 10 dias previsto no art.º 29.º, nº 1, do CPTA, e não interposição de recurso jurisdicional.
Pelo que, ao não admitir o recurso, a Mmª Juiz fez sã aplicação de lei.
(…)».
O assim decidido é de manter.
O reclamante alicerça todo o seu óbice numa suposta distinção de meios de reacção consoante o pressuposto de um despacho ou de uma sentença, diferenciação que não ocupa lugar no figurino legal da reclamação, que, como o despacho ora reclamado dá nota se aplica às “decisões do relator, sejam estas designadas despacho ou qualificáveis como sentença”.
E, como se ponderou, sem verter ofensa para o elenco constitucional convocado.
Sequer para o princípio de igualdade agora brandido.
Cfr. Ac. do STA, de 27-11-2013, proc. nº 01421/12 :
I - A forma de processo é estabelecida pela lei, por referência aos diferentes tipos de pretensões que podem ser deduzidos em juízo.
II - A propriedade ou adequação da forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor.
III - A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração.
IV - Seguem a forma de acção administrativa especial as acções nas quais sejam formulados pedidos específicos de remoção de actos de autoridade praticados pela Administração - actos administrativos ou normas regulamentares - ou de condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade.
Há, pois, substancial diferença.
Poderá o reclamante divergir das opções legislativas. «Importa reter, no entanto, que o legislador dispõe de uma ampla margem de liberdade na concreta modelação do processo, cabendo-lhe designadamente ponderar os diversos direitos e interesses constitucionalmente relevantes, incluindo o próprio interesse de ambas as partes» - Ac. do Trib. Const. nº 350/2012, de 07/07/2012 (cfr., tb., Acs. n.ºs 299/93, 451/08, 68/14 e 749/14).
«Não exigindo a Constituição que o legislador ordinário estruture o processo civil de molde a oferecer aos interessados uma multiplicidade de meios processuais para a mesma tutela que o direito invocado requer» - Ac. do Trib. Const. nº 202/99, de 06/04/1999, citando declaração de voto no Acórdão nº 638/98.
A imposição da reclamação, com o próprio recorrente assinala, amplia as possibilidades de reacção, nada figurando como restritiva dos direitos fundamentais (art.º 18º, nºs. 2 e 3, da CRP) [sobre a distinção entre leis restritivas dos direitos fundamentais e normas que estabelecem condicionamentos ao seu exercício, cfr. J. C. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976 (Reimpressão), Coimbra, Almedina, 1987, pp. 224 e segs.; «a distinção entre condiconamento e restrição é fundamentalmente prática, já que não é possível definir com exactidão, em abstracto, os contornos das duas figuras. Muitas vezes, é apenas um problema de grau ou de quantidade» (cfr. ob. cit., p. 228, nota 27)]; como se escreve no referenciado Ac. Uniformizador, “a reclamação para a conferência é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita - antes acrescenta - as formas de reacção”.
Não se olvida o desencontro de decisões jurisprudenciais que até certa altura existiu. Mas, objecto de uniformização, essa é situação que por estes tempos está já mais que ultrapassada. E “é efectivamente exigível às partes que analisem as diversas possibilidades interpretativas que previsivelmente possam vir a ser utilizadas pelo tribunal de forma a adoptarem as necessárias precauções, de modo a poderem, em conformidade com a orientação processual considerada mais adequada, salvaguardar a defesa dos seus direitos” (Ac. do Trib. Const. nº 261/02, de 18/06/2002- DR, II Série, 24 de Julho de 2002).
E “também não sofre dúvidas a afirmação de que, embora em tensão com a responsabilidade última de cada juiz pela decisão e sem prejuízo da função da jurisprudência na sua realização evolutiva, a aplicação uniforme do direito por parte dos tribunais é uma exigência de realização dos valores de segurança e certeza jurídicas ínsitos no princípio do Estado de Direito” – Ac. do Trib. Const. nº 383/2009, de 23/07/2009.
Como se dá conta no Ac. do STA, de 15-05-2014, proc. nº 01695/13 :
Apesar de ancorada na jurisprudência uniformizada, a decisão de não receber o recurso, mais não fez do que aplicar o quadro legal vigente, na interpretação seguida pelo acórdão de uniformização. E se este não inovou, se nada criou no âmbito do quadro legal, não é passível de retroactividade, nem pode radicar nele qualquer afronta aos invocados princípios da boa-fé processual, da confiança e da segurança jurídica ou ofensa ao direito ao recurso e à tutela judicial efectiva.
Ofensa que, aliás, também o regime legal não comporta, pois que mereceu já, por parte do Tribunal Constitucional (acórdão nº 846/2013), a seguinte pronúncia: “Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 27º, nº 1, alínea d) e nº 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, interpretado com o sentido de que das sentenças proferidas no âmbito de acções administrativas especiais de valor superior à alçada, julgadas pelo Tribunal singular ao abrigo da referida alínea i) do nº 1 do artigo 27º, não cabe recurso ordinário para o Tribunal Central Administrativo, mas apenas reclamação para a conferência”.[bold nosso].
No que toca à questão da convolação, não questionando o reclamante a premissa que o despacho reclamado enunciou relativamente ao objecto e amplitude de poder de conhecimento que na presente via de reacção cabe, inexoravelmente lhe falece êxito.
Sem prejuízo, presente a sua pretensão de convolação confessadamente para além do prazo, sempre se recorda o Ac. do Trib. Const. nº 749/2014, de 11/11/2014:
«Com efeito, o estabelecimento de prazos para a prática de atos processuais é condição da prossecução de um interesse fundamental – o da realização da justiça – e garante de uma posição subjetiva também ela fundamental – o direito a obter uma decisão em tempo razoável (cfr. o artigo 20.º, n.º 4, da Constituição). Neste sentido, o estabelecimento de requisitos para que a convolação possa operar, entre eles a observação tempestiva do prazo inerente ao meio de reação a que haveria de se ter lançado mão, é uma consequência necessária e equilibrada em face da falta de diligência processual do recorrente na seleção do meio processual adequado e no cumprimento do prazo a que tal meio se encontra sujeito (v., em sentido semelhante, o acórdão n.º 270/05, disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Percebe-se, na verdade, que tanto a realização da justiça, como o interesse público que subjaz ao encurtamento dos prazos de reação estariam inelutavelmente comprometidos se aos intervenientes no processo fosse assegurada a convolação, à outrance, nos meios processuais corretos.
Por outro lado, seguindo o percurso da jurisprudência constitucional quando se trata de apreciar a proporcionalidade das cominações, é de realçar que o campo de aplicação da norma não é, in casu, o processo penal, mas o processo administrativo – domínio normativo onde as garantias de defesa não têm a mesma intensidade - e que a situação vertente não se reconduz a uma mera deficiência na prática de um ato processual, antes se assume como a prática intempestiva desse mesmo ato (cfr., entre outros, os acórdãos n.ºs 337/2000, 320/2002, 191/2003, 529/2003, 140/2004, 724/2004, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).».
Termos em que se mantém o despacho reclamado.
Custas: pelo reclamante.
Registe e notifique.
Porto, 19 de Dezembro de 2014.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Macedo Branco
Ass.: Rogério Martins
