019/09 - Tribunal dos Conflitos

I- A concepção, o projecto e a construção de uma via rápida, enquanto infra-estrutura rodoviária nacional, integra-se nos actos de gestão pública da EP - Estradas de Portugal, S.A.

II- Consequentemente, é da competência dos tribunais administrativos a acção intentada contra aquela sociedade em que o autor, arquitecto, pede uma indemnização por danos decorrentes da utilização não autorizada, na execução daquela obra, da ideia de traçado, de desenho, de inserção urbanística e de projecto de sua autoria.

Acordam no Tribunal de Conflitos

A…, arquitecto, residente na Rua …, n.° …, …, Porto, intentou nas Varas Cíveis da comarca do Porto, acção com processo ordinário, contra a EP - Estradas de Portugal, S.A., com sede na Praça da Portagem, Almada, em que pediu fosse esta condenada a pagar-lhe indemnização em quantia a liquidar em execução de sentença pelos danos patrimoniais resultantes do facto de, sem qualquer autorização sua, haver utilizado na execução das obras de construção da Via Rápida Porto-Gondomar (VRPG), a ideia de traçado, de desenho, de inserção urbanística e de projecto da sua autoria, bem como pelos danos morais decorrentes da circunstância de, sem consulta prévia, ter introduzido alterações naquele seu projecto.

Na contestação apresentada a EP - Estradas de Portugal. S.A., excepcionou a incompetência em razão da matéria do tribunal cível, sob o entendimento de que a competência para conhecimento da acção cabe ao tribunal administrativo, articulado em que também deduziu incidente de intervenção provocada do Município do Porto, invocando que todos os elementos do projecto que está na base da execução da VRPG lhe foram cedidos por aquele município no âmbito de uma actuação conjunta para a execução daquele empreendimento rodoviário.

Admitida a intervenção do Município do Porto, na sequência normal da lide, foi proferida decisão que julgou os tribunais administrativos os competentes para apreciação do litígio.

Interposto recurso da decisão pelo demandante para o Tribunal da Relação foi a mesma confirmada.

Inconformado, recorre agora o autor para o Tribunal de Conflitos.

A Exm.ª Procuradora-Geral Adjunta emitiu circunstanciado e douto parecer no sentido de que a competência para decisão da causa cabe aos tribunais administrativos.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

Única questão a apreciar é a de saber qual o tribunal materialmente competente para conhecer a acção intentada pelo demandante A… contra a EP - Estradas de Portugal, S.A., mais concretamente se a competência cabe aos tribunais judiciais ou aos tribunais administrativos.

Primeira observação a fazer é a de que a determinação do tribunal materialmente competente, como este Tribunal de Conflitos, o Supremo Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Administrativo têm afirmado inúmeras vezes, deve partir da análise da estrutura da relação jurídica material submetida à apreciação e julgamento do tribunal, segundo a versão apresentada em juízo pelo autor, isto é, tendo em conta a pretensão concretamente formulada e os respectivos fundamentos - pedido e causa de pedir Cf. entre muitos outros, os acórdãos do Tribunal de Conflitos, de 91.01.31, AD, 361 e de 93.07.06, Conflito n.º 253, do STJ, de 87.02.03, BMJ 364, 591, de 90.02.20, BMJ 394, 453, de 94.01.12, CJ (STJ), II, I, 328 e de 95.05.09, CJ (STJ), III, II, 968, e do STA, de 89.03.09, Recurso n.º 25084, de 93.05.13, Recurso n.º 31478, de 00.10.03, Recurso n.º 356 e de 00.07.11, Recurso n.º 318.

No mesmo sentido se pronunciam Alberto dos Reis, Comentário Código de Processo Civil, 1°, 110 e Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil. 1°, 88.)

É pois a estrutura da causa apresentada pela parte que recorre ao tribunal que fixa o tema decisivo para efeitos de competência material, o que significa que é pelo quid decidendum que a competência se afere, sendo irrelevante qualquer tipo de indagação atinente ao mérito do pedido formulado, ou seja, sendo irrelevante o quid decisum (Como expressamente se refere no acórdão do Tribunal de Conflitos de 03.05.13, proferido no Conflito nº 11/02, a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se pelo quid decidendum e não pelo quid decisum, ou seja, a determinação do tribunal materialmente competente para o conhecimento da pretensão deduzida pelo demandante deve partir do teor dessa pretensão e dos fundamentos em que se baseia sendo, para este efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma, por se tratar de questão atinente ao mérito da causa - no mesmo sentido o acórdão do Tribunal de Conflitos de 04.09.23, proferido no Conflito n.º 5/04.).

Do exame e análise da petição inicial da acção que subjaz ao presente conflito, resulta que o demandante A… pretende que a EP - Estradas de Portugal, S.A., seja condenada a pagar-lhe a quantia que se vier a liquidar em execução de sentença correspondente aos danos patrimoniais que sofreu resultantes do facto de, sem qualquer autorização sua, haver utilizado na execução das obras de construção da VRPG, a ideia de traçado, de desenho, de inserção urbanística e de projecto da sua autoria, bem como aos danos morais decorrentes da circunstância de, sem consulta prévia, ter introduzido alterações naquele seu projecto.

Daqui resulta que o demandante veio a juízo formular um pedido de indemnização baseado em responsabilidade civil extracontratual (A responsabilidade civil extra-obrigacional do Estado e demais entidades públicas, abrangendo quer a actividade administrativa, quer a legislativa, quer a judicial, encontra-se consagrada no artigo 22°, da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual: «O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos e garantias ou prejuízo para outrem», preceito que consagra um princípio geral de directa responsabilidade civil do Estado, por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa, administrativa e jurisdicional, sendo que o direito de indemnização daí decorrente está sujeito ao regime dos direitos, liberdades e garantias - artigo 17º, da Constituição da República -, razão pela qual é directamente aplicável, não dependendo de lei para poder ser invocado pelo lesado.).

Segunda observação a fazer é a de que os tribunais judiciais gozam de competência genérica ou não discriminada, o que significa que são competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional — artigos 211°, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa, e 18°, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais.

Ao invés, os tribunais administrativos têm a sua competência limitada às causas que lhe são especialmente atribuídas, atribuição que segundo o artigo 212°,n.° 3, da Constituição da República, se cinge ao julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (Apesar de a competência dos tribunais administrativos ser limitada, por confronto com a competência genérica dos tribunais judiciais, pode-se e deve-se actualmente afirmar que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, tendo reserva de jurisdição nessas matérias, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição - neste preciso sentido os acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 508/94 e 347/97, publicados nos DR de 94.12.13 e de 97.07.25, bem como os acórdãos do STA de 96.10.03 e de 03.02.27, proferidos nos Recursos nºs 41.403 e 285/03.).

Em concretização da norma constitucional, o n.° 1 do artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, sob a epígrafe de âmbito da jurisdição, estabelece que:

«1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:

a)

g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da junção legislativa;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;

i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público...»

Daqui resulta haver sido atribuída competência aos tribunais administrativos e fiscais para apreciar e decidir todas as questões de responsabilidade civil extracontratual envolvendo pessoas colectivas de direito público, titulares de órgãos, funcionários, agentes e servidores públicos, bem como sujeitos privados desde que lhes deva ser aplicado o regime próprio da responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas de direito público, independentemente da natureza e tipo de normas aplicáveis, ou seja, de direito público ou de direito privado (Cf. entre outros, os acórdãos do Tribunal de Conflitos de 07.09.05 e 10.01.20, proferidos nos Recursos nºs. 17/07 e 25/09)

Certo é pois ser da competência dos tribunais administrativos e fiscais a apreciação da responsabilidade civil extracontratual dos próprios sujeitos privados quando a estes deva ser aplicado o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.

Por outro lado, de acordo com o n.° 5 do artigo 1º da Lei n.° 67/07, de 31 de Dezembro (diploma que aprovou o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas):

«As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo».

O que significa que às pessoas colectivas de direito privado (respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares) quando desenvolvam uma actividade administrativa(Actividade que decorre em colaboração com a Administração através de contrato administrativo.) ou actuem investidas de poderes de autoridade, é aplicável (às suas acções e omissões) o regime de responsabilidade extracontratual do Estado.

Ora, tal como o autor configura o direito que veio exercer a juízo através da acção que subjaz ao presente conflito, a actividade exercida pela demandada EP - Estradas de Portugal, S.A., que a terá feito incorrer em responsabilidade extracontratual, dando causa àquele direito, consubstancia um acto executado no uso de prerrogativa de poder público(Poder conferido pelo Estado para que a EP - Estradas de Portugal, S. A., prossiga o seu objecto, ou seja, tendo em vista - artigo 4º, n.º 1, do DL 374/07, de 7 de Novembro - a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional nos termos do respectivo contrato de concessão.).

Com efeito, de acordo com o peticionado pelo demandante, a utilização, abusiva e danosa, de trabalho e projecto da sua autoria, pela demandada EP - Estradas de Portugal, S.A., teve lugar na execução das obras de construção da Via Rápida Porto-Gondomar.

Aliás, como estabelece o artigo 10º, n.° 2, alínea h), do Decreto-Lei n.° 374/07, de 7 de Novembro (sob a epígrafe poderes de autoridade), que transformou a EP - Estradas de Portugal, E.P.E., em sociedade anónima de capitais públicos, com a denominação EP — Estradas de Portugal, S.A.:

«2. Para desenvolvimento da sua actividade, a EP - Estradas de Portugal, S.A., detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidos ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis no que respeita:

h) À responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública».

Sendo certo que a concepção, o projecto e a construção da Via Rápida Porto-Gondomar, enquanto infra-estrutura rodoviária nacional, se integram nos actos de gestão pública da demandada.

Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida, declarando-se competente para conhecer da matéria objecto da acção intentada pelo recorrente A… contra a EP — Estradas de Portugal, S.A., o tribunal administrativo.

Sem tributação — artigo 96°, do Regulamento aprovado pelo Decreto n.° 19243, de 16 de Janeiro de 1931.

Lisboa, 24 de Maio de 2011. - António Jorge F. de Oliveira Mendes (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho - Manuel Joaquim de Oliveira Pinto Hespanhol - Rosendo Dias José - Gabriel Martim dos Anjos Catarino - Américo Joaquim Pires Esteves.