Acórdão STA — Declaração de ilegalidade por omissão de no…

Sumário

I- A emissão pelo Governo da regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, teria de se concretizar durante o seu período de vigência.

II- Revogado aquele diploma, pelo art.º 116.º, alínea aq) da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, deixou de poder ser emitida regulamentação ao abrigo daquelas normas, por falta de suporte legislativo e por impossibilidade jurídica de se emitir um diploma de natureza regulamentar sem qualquer disposição dotada, cumulativamente, de generalidade e abstracção.

III- Não pode ter lugar a fixação da «indemnização devida» referida no art.º 45º, n.º 1, do CPTA, para as situações em que «se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta», quando a procedência da acção não teria potencialidade para afectar a esfera jurídica do autor, que é entidade sem interesse pessoal na demanda (um sindicato), cuja legitimidade processual é assegurada nos termos do art.º 9.º, n.º 2, do CPTA.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, em nome próprio, na defesa colectiva dos seus associados, trabalhadores do Ministério da Educação, e também em representação, substituição e na defesa dos direitos e interesses individuais dos seus associados, que identifica, intentou a presente acção administrativa especial conexa com normas administrativas, contra o Ministério da Educação, o Ministério das Finanças e da Administração Pública e a Presidência do Conselho de Ministros, pedindo a condenação dos Réus a:

a)no prazo de seis meses, suprir a omissão de regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art. 17º do Dec. Lei 404-A/98, relativamente aos trabalhadores do ME abrangidos pelo Decreto Regulamentar n.º 15/91;
b)que essa regulamentação produza efeitos desde a data da entrada em vigor do decreto-lei regulamentado, ou seja, a 1-1-1998;
c)ao pagamento aos trabalhadores lesados das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos, tudo a apurar em execução de sentença.

Todos os réus apresentaram contestação.

O autor alegou, formulando as seguintes conclusões:

1 -Incumbia ao 1º Demandado tomar a iniciativa de identificar as situações de carreiras e categorias existentes no Ministério da Educação, às quais não tenha sido aplicado, directa e imediatamente, o DL n° 404-A/98, de 18/12.

2)Iniciativa que deveria ocorrer logo após a entrada em vigor do referido diploma.
3)Mas, até à presente data, não se mostra publicado, no âmbito do referido Ministério, qualquer decreto regulamentar de aplicação ou adaptação do referido Decreto-Lei às carreiras e categorias previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/91, de 11/04.
4)Como decorre directamente da lei, impendia e impende sobre os Demandados a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária, a que estavam obrigados à luz do disposto nos n.º 2 e 3 do artº 17° do DL 404-A/98 e dos princípios constitucionais pertinentes, designadamente da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material.
5)Sendo certo que a Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública, que integra o Sindicato aqui Autor, por diversas vezes lhes ter apresentado reivindicações em tal sentido.
6)O que equivale à interpelação prevista para as obrigações puras (art.º 777° a 805° do CC) e tem ainda arrimo no artigo 115.º do CPA.
7)A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal do 1º Demandado e, face ao estatuído no n° 3 do artigo 201° da Constituição, em segunda linha, de todos os demandados, volvidos que estão mais de 10 anos sobre a data de entrada em vigor do DL nº 404-A/98, revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente do órgão máximo de gestão do 1° Demandado.

Porquanto,

8)A efectivação do direito dos interessados e demais trabalhadores abrangidos pelo DR n° 15/91 à revalorização escalonar e indiciária decorrente da reestruturação de carreiras operada pelo DL n° 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado.
9)Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído.
10)Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo, de incumprimento da lei com a diligência devida.
11)Ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os Demandados violaram o disposto no artigo 17° do DL n° 404-A/98, bem como os princípios supra aludidos da igualdade da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida.

Na verdade,

12)Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelo referido DR n° 15/91 vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 1/1/1998 (cf. n° 1 do artigo 34° do DL n° 404-A/98).
13)Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos.
14)Não se descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo Decreto-Lei n° 404-A/98, designadamente as que visam “introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários” (cf. preâmbulo).

Ora,

15)No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação/adaptação daquele diploma redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater.
16)Incorrendo os Demandados em responsabilidade civil por acto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada.

O Ministério da Educação contra alegou, apresentando, em síntese, as conclusões seguintes:

1 - Nos termos dos n°s 1 dos artigos 9º e 77º do CPTA, as funcionárias A… e B… não são parte na relação material controvertida uma vez que, pertencendo à carreira de servente, do grupo de pessoal auxiliar, não estão abrangidas pelo Decreto Regulamentar n° 15/91, de 11 de Abril, nem sofrem qualquer eventual prejuízo pela alegada situação de omissão, cfr. o Doc. n° 1 junto à contestação.

2 - O n° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, determina, efectivamente, que «às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar».

Por sua vez, o n° 3 do mesmo artigo 17° dispõe que «nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar».

Estamos, assim, perante previsões normativas diversas: no caso do n° 2 do artigo 17º estão em causa carreiras e categorias do regime geral mas com designações específicas; já o n° 3 do artigo 17° se ocupa das carreiras de regime especial (neste sentido, vide Acórdão do STA, de 30 de Janeiro de 2007, P. 310/06).

3 - Deste modo, não pode o Autor fundamentar a alegada omissão de regulamentação, por parte dos demandados, simultaneamente nos n°s 2 e 3 do artigo 17º do DL n° 404-A/98, devendo justificar por que razão entende aplicável um ou outro dos normativos em questão.

Ainda que a situação das interessadas se reconduza à previsão do n° 2, o que é certo é que também não estão preenchidos os pressupostos de aplicação do artigo 77° do CPTA.

Com efeito, o artigo 17° do DL n° 404-A/98 não fixou qualquer prazo para a eventual emissão de diploma regulamentar o que desde logo afasta a possibilidade de aplicação do referido artigo 77º.

4 - O Ministério da Educação encetou desde logo o processo com vista à concretização do n° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, como é possível constatar pelo processo instrutor, tendo, inclusive, elaborado um projecto de decreto regulamentar e calculado os respectivos encargos em 1999, Doc. n° 2, junto à contestação.

Não poderá, assim, falar-se de uma omissão de regulamentação determinada por inércia ou negligência do 1° demandado.

5 - Não obstante a iniciativa regulamentar dos serviços do Ministério da Educação, a situação financeira, as orientações programáticas e os pressupostos de facto subjacentes foram-se alterando ao longo do tempo, não correspondendo hoje à situação que se verificava em 1998, na altura da publicação do decreto-lei habilitador.

6 - Mais recentemente, a Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, revogou o Decreto-Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro.

Consequentemente, tendo em conta tal alteração legislativa, não é possível deixar de concluir que o n° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, deixou de constituir efectivamente habilitação legal para a regulação normativa das situações atípicas.

Assim, é impossível aprovar o decreto regulamentar pretendido pelo Autor.

7 - Como decorre da jurisprudência já consolidada (veja-se, a título meramente exemplificativo, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 3 de Outubro de 2006, relativo ao Processo n° 964/04), a impossibilidade de, no prazo útil de uma eventual sentença, emitir as normas regulamentares requeridas, por alteração do quadro legal, determina a inutilidade e improcedência do pedido de declaração de ilegalidade por omissão normativa, como resulta do artigo 45º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.

8 - Nestes termos, devem o primeiro e segundo pedidos formulados pelo Autor ser considerados improcedentes.

9 - Tal conclusão resulta reforçada por um outro motivo.

Na realidade, como constitui princípio geral do direito administrativo português, os regulamentos administrativos não podem produzir efeitos retroactivos, a não ser nos casos expressamente determinados por lei.

No caso concreto, da conjugação do n° 2 do artigo 17° com o artigo 34° do Decreto-Lei n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, parece defensável que o decreto regulamentar requerido estaria habilitado a produzir efeitos retroactivos.

10 - Só que, no caso, tal regulação não teria qualquer eficácia prospectiva já que a estrutura das carreiras da função pública foi profundamente modificada.

Assim, a prática de um eventual decreto regulamentar, neste momento, destinar-se-ia, tão só, a proceder à regularização dos casos passados.

A ser assim, como efectivamente é, o acto em causa não assumiria natureza regulamentar por lhe faltarem as necessárias características de generalidade e abstracção.

11 - Acresce que, por falta de identificação do universo dos trabalhadores eventualmente abrangidos, tal diploma apenas poderia produzir efeitos relativamente às associadas do Autor referidas na presente acção, o que consubstanciaria uma clara violação do princípio da igualdade.

Em consequência, também por esta razão, tornou-se juridicamente impossível emitir, agora, o decreto que o Autor reclama.

12 - Finalmente, e quanto ao terceiro pedido (condenação das entidades demandadas ao pagamento das diferenças salariais e juros de mora a apurar em execução de sentença), se o pedido assumir, como parece ser necessariamente o caso, natureza indemnizatória, tem de ser dirigido contra o Estado, devidamente representado pelo Ministério Público e não contra este ou aquele ministério (cfr. n° 2 do artigo 11° do Código do Processo nos Tribunais Administrativos em conjugação com o artigo 20° do Código do Processo Civil).

Deste modo, e quanto ao terceiro pedido formulado pelo Autor, deve o Ministério da Educação ser declarado parte ilegítima.

13 - Sem conceder, importa referir, quanto ao pagamento das diferenças salariais, que tal pedido se encontra intimamente relacionado com o primeiro e dependeria da verificação da existência da ilegalidade por omissão, vício que, como já ficou demonstrado, não se verifica in casu;

14 - Acresce que a execução de tal pedido dependeria sempre da identificação dos funcionários abrangidos (alguns entretanto aposentados), de nova consulta sobre os encargos financeiros, previsivelmente impossíveis de suportar pelo actual orçamento do Ministério, e de novo apuramento de todas as situações atípicas na Administração por motivos de equidade interna do sistema.

15 - Realce-se, ainda, que a progressão salarial dos funcionários abrangidos pelo Decreto Regulamentar n° 15/91 não ficou estagnada desde 1998;

Pelo contrário, o Ministério da Educação procedeu sempre às actualizações decorrentes da aplicação do Decreto-Lei n° 404-A/98, e respectivas alterações (Leis n° 53-A/2006, de 29.12, n° 43/2005, de 29.8 e n° 44/99, de 11.6 e Decretos-Lei n° 57/2004, de 19.4, n° 54/2003, de 28.3, nº 149/2002, n° 23/2002, de 1.2, nº 141/2001, de 24.4 e n° 77/2001, de 5.3), a este respeito compulsem-se os índices constantes do doc. n° 1 junto à contestação e dos docs. juntos à p.i. com os n°s 24 a 46.

16 - No que concerne ao pedido de juros de mora, não se vislumbra qualquer fundamento no mesmo dado que, como já foi referido, a lei não fixou prazo para a emissão do decreto regulamentar sub judice, nem o Autor o alega, logo, não há mora da Administração.

A Presidência do Conselho de Ministros, alegou formulando as seguintes conclusões:

a)Os n°s 2 e 3 do artigo 17 do DL n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, encontram-se revogados em virtude do disposto no nº 4 do artigo 117° da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e da revogação expressa de todo o diploma, determinada pela alínea aq) do artigo 116° da citada lei e concretizada com a entrada em vigor do RCTFP, que ocorreu em 1 de Janeiro de 2009;
b)Essa revogação determina a impossibilidade de emissão do regulamento pretendido pelo Autor e, consequentemente, a improcedência da presente acção;
c)Ainda que se mantivessem em vigor os n°s 2 e 3 do artigo 17° do DL n° 404-A/98, não se verificavam os pressupostos de aplicação do artigo 77° do CPTA, não existindo uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor;
d)Com efeito, o n.º 2 do artigo 17º do Decreto-Lei n° 404-A/98 apenas impunha à Administração que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações especificas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto;
e)Por seu turno, o n° 3 do mesmo artigo conferia à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considerasse existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido;
f)A jurisprudência encontra-se estabilizada no tocante à interpretação e aplicação de tais normas, tendo-se pronunciado no sentido da inexistência de vinculação legal que permitisse impor ao Governo a regulamentação dos n°s 2 e 3 do artigo 17º do DL nº 404-A/98 (vide, por todos, Acórdão de 18.10.07 do Pleno da Secção do STA - P. 310/06).
g)Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não existe qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito, como pretende o Autor.

II. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

1 – Os Réus, até a instauração da presente acção, não procederam à publicação ou à aprovação de qualquer Decreto Regulamentar dos previstos no art. 17° do DL n.° 404-A/98, de 18/12, relativamente ao pessoal com carreiras e categorias previstas no Dec. Regulamentar n.° 15/91, de 11/4 entre o qual se incluem as interessadas e associadas do autor funcionárias do quadro único, anexo àquele Dec. Reg., do pessoal dos organismos e serviços tutelado pelo Ministério da Educação.

2 - As funcionárias A… e B…, detêm a categoria de serventes – doc. de fls. 117

III. Alega o R. Ministério da Educação que as funcionárias A… e B…, não são parte na relação material controvertida uma vez que detêm a categoria de serventes, estando, por isso, excluídas da aplicação do Dec. Regulamentar n.º 15/91, de 11-04, razão por que não sofrem qualquer prejuízo pela invocada situação de omissão legislativa.

Suscita o R. a questão da legitimidade activa daqueles particulares.

Porém, não lhe assiste razão.

Na verdade, o Autor é o Sindicato da Função Pública do Sul e Açores, a quem, nos termos do n.º 2, do artigo 9, do CPTA, é reconhecida legitimidade activa para a presente acção, independentemente de não ter interesse pessoal na causa;

O facto de algum dos seus representados não ser directamente prejudicado pela alegada omissão (art. 77, n.º 1, CPTA) conduzirá, neste caso, tão só à improcedência da acção ou do pedido em relação a ele, e não à ilegitimidade do Autor da presente acção.

Improcede, assim, a conclusão 1, da alegação do Réu Ministério da Educação.

IV. Pretende o Autor a condenação dos Réus a suprirem a omissão da regulamentação prevista no art. 17º, n.º 2 e 3, do DL n.º 404-A/98, de 18/12, relativamente a todos os funcionários ao serviço dos organismos do âmbito do Ministério da Educação que se encontram integrados nas carreiras e categorias previstas no mapa anexo ao Decreto Regulamentar n.º 15/91, de 11/4, pedindo ainda que essa regulamentação produza efeitos desde 1/1/98 e que se abone aos «trabalhadores lesados» as correspondentes diferenças salariais e os respectivos juros de mora.

Importa pois começar por conhecer de tal questão, apreciando o primeiro pedido formulado - reconhecimento da invocada ilegalidade da conduta omissiva e condenação à emissão da pretendida regulamentação - já que o destino dos outros dois pedidos depende necessariamente da solução que se der àquele.

Esta questão tem sido tratada por este Supremo Tribunal Administrativo de modo uniforme, nomeadamente nos Proc.ºs n.º 897/08, acórdão de 23-04-2008, n.º 963/07, de 14-07-2008, n.º 810/08, de 17-12-2008, n.º 269/08, de 28-01-2009, e n.º 460/08, de 4-02-2009, pelo que, não vislumbrando razões para divergir das posições aí assumidas, até por que nenhuma razão nova é invocada neste processo, seguiremos o último aresto citado que, acolhendo e sufragando a doutrina dos anteriores, julgou improcedente a acção.

Fundam-se os pedidos formulados na alegada omissão da regulamentação que, na sua óptica, os n.ºs 2 e 3, do artigo 17, do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro - Esta disposição estatui:

Artigo 17.°

Escalas salariais

1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.

2 - As carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar.

3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar., imporiam, neste caso, relativamente ao pessoal do quadro único anexo ao Decreto Regulamentar n.° 15/91, de 11/4, em funções nos organismos e serviços tutelado pelo Ministério da Educação.

Analisando tal questão escreve-se no referido acórdão de 4-02-2009:

“Acontece, porém, que o Decreto-Lei n.º 404-A/98 em que se insere a citada norma viria a ser revogado pela alínea aq) do art.º 116.º, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, situação essa que, desde logo e só por si, como se entendeu no acórdão deste STA de 14.07.2008, Proc. 963/07, conduz à improcedência da acção na parte correspondente ao pedido principal

Fundamentando essa conclusão, considerou-se para o efeito nesse aresto:

“O art. 116º, al. aq) deste diploma revogou o DL n.º 404-A/98 – aquele que, segundo o sindicato, habilitaria a Administração a emitir os regulamentos em falta.
Temos por seguro que a revogação da lei carecida de regulamentação põe fim ao direito de exigir o respectivo regulamento, sob pena de o aparecimento deste na ordem jurídica carecer de uma coeva base legal. É de notar que aquele art. 116º ainda não está em vigor (cfr. o art. 118º da Lei n.º 12-A/2008), sendo assim certo que, por ora, o DL n.º 404-A/98 não foi revogado directamente e «in toto». Todavia, isso não veda que se possa já entender que o art. 17º deste derradeiro diploma foi entretanto suprimido da ordem jurídica, por incompatibilidade. E, se atentarmos na Lei n.º 12-A/2008, facilmente concluiremos que isso deveras sucedeu.
Com efeito, o art. 117º, n.º 4, deste diploma (dispositivo já vigente desde 1/3/2008, «ex vi» do seu art. 118º, n.º 1 e 3) veio estatuir que, «a partir da entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46º a 48º e 113º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente». Por sua vez, esses artigos 46º a 48º e 113º trouxeram novos condicionamentos às eventuais alterações do posicionamento remuneratório dos «trabalhadores», resultantes das «verbas orçamentais» disponíveis e da «avaliação do desempenho». Tudo isto, mesmo que por ora restrito ao modo de se progredir nos escalões, constitui já a «avant-garde» de um novo paradigma em matéria de vínculos, carreiras e remunerações na função pública; e é evidente a incompatibilidade actual entre, por um lado, a pronúncia regulamentar que o sindicato aqui almeja e, por outro, a proibição expressa de que as alterações de posicionamento se façam em termos diversos dos acolhidos nos artº. 46º a 48º e 113º da Lei n.º 12-A/2008.
No fundo, e tal como o STA decidiu no acórdão de 23/4/2008, proferido no processo n.º 897/07, depara-se-nos a impossibilidade de agora se emitirem os regulamentos que o art. 17º do DL n.º 404-A/98 previra com fins de revalorização, por ter passado «o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida». Pois, e afinal, os regulamentos do género colidiriam hoje com o mencionado art. 117º, n.º 4, sendo fatalmente «contra legem».
E convém assinalar a impossibilidade de tais regulamentos serem editados com vista a produzirem apenas efeitos «in praeteritum». É que, como se disse no mesmo acórdão, e ainda no aresto deste STA de 3/10/2006 (proferido no processo n.º 964/04 e confirmado pelo acórdão do Pleno de 7/5/2008), essa regulação de casos plurais e concretos, inexoravelmente fixados no passado, retiraria aos regulamentos a natureza de actos normativos – pois qualquer «situação passada não é susceptível de ser regulada por normas gerais e abstractas»”.

Esta jurisprudência acabada de citar, corresponde, no essencial, à doutrina contida no acórdão de 23.04.2008, Rec. 897/07, onde, além do mais se refere ainda o seguinte:

“Ora, com a revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, diploma cuja regulamentação se visava com a presente acção, e com a proibição de efectuar alterações de posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos arts 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008 deixa de ser juridicamente possível emitir um diploma com disposições de carácter normativo, com disposições de natureza geral e abstracta, estabelecendo o regime jurídico das situações jurídicas referidas pelo Autor. É certo que a Administração poderia regular retroactivamente as situações dos associados do Autor, fixando os respectivos direitos que resultariam da devida extensão do regime do DL n.º 404-A/98, mas esta fixação, reportando-se apenas ao passado e a pessoas e situações jurídicas concretamente definidas, não teria natureza normativa.

Tem de se concluir, assim, em face da superveniente revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, que é impossível a procedência do pedido de condenação dos Réus a suprirem a omissão de regulamentação, só podendo a tutela dos eventuais direitos dos associados do Autor ser efectuada por outra via”.

Acrescenta, ainda, o acórdão de 23.04.2008:

“Em situações de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor pela via que escolheu, ao propor a acção, o art.º 45.º do CPTA permite a modificação objectiva da instância, estabelecendo que «o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida». No entanto, esta disposição tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. Isto é, o referido art.º 45.º, n.º 1, ao fazer referência a «indemnização devida» a acordar entre Autor as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do Autor a uma indemnização. Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. No caso em apreço, é um sindicato que vem, em nome próprio, como o Autor salienta na petição inicial, defender colectivamente interesses de associados seus. Os lesados pela inviabilidade de imposição da obrigação de regulamentar, serão os associados do Autor que, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias. Por isso, não há que fazer aplicação do regime deste art.º 45.º, na situação dos autos”.

Assim, aderindo à jurisprudência dos citados acórdãos do STA que versaram sobre situações em tudo idênticas àquela que está em questão nos presentes autos, conclui-se, como naqueles arestos, que “soçobrando o pedido formulado pelo Autor, em primeira linha, de supressão da omissão de regulamentação, improcedem também os pedidos de retroacção dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respectivos juros de mora ” – neste sentido ver, ainda, os acórdãos deste STA de 18.10.2007, Proc.º n.º 310/06, do Pleno, e de 20.02.2008, Proc.º n.º 476/07, da Secção.

V. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar a acção totalmente improcedente, absolvendo os RR. dos pedidos.

Sem custas por delas estar isento o autor.

Lisboa, 25 de Junho de 2009. – Freitas Carvalho (relator) – Costa Reis – Madeira dos Santos.

Sumário

I- A emissão pelo Governo da regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, teria de se concretizar durante o seu período de vigência.

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Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo

a)no prazo de seis meses, suprir a omissão de regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art. 17º do Dec. Lei 404-A/98, relativamente aos trabalhadores do ME abrangidos pelo Decreto Regulamentar n.º 15/91;
b)que essa regulamentação produza efeitos desde a data da entrada em vigor do decreto-lei regulamentado, ou seja, a 1-1-1998;
c)ao pagamento aos trabalhadores lesados das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos, tudo a apurar em execução de sentença.

Todos os réus apresentaram contestação.

O autor alegou, formulando as seguintes conclusões:

2)Iniciativa que deveria ocorrer logo após a entrada em vigor do referido diploma.
3)Mas, até à presente data, não se mostra publicado, no âmbito do referido Ministério, qualquer decreto regulamentar de aplicação ou adaptação do referido Decreto-Lei às carreiras e categorias previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/91, de 11/04.
4)Como decorre directamente da lei, impendia e impende sobre os Demandados a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária, a que estavam obrigados à luz do disposto nos n.º 2 e 3 do artº 17° do DL 404-A/98 e dos princípios constitucionais pertinentes, designadamente da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material.
5)Sendo certo que a Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública, que integra o Sindicato aqui Autor, por diversas vezes lhes ter apresentado reivindicações em tal sentido.
6)O que equivale à interpelação prevista para as obrigações puras (art.º 777° a 805° do CC) e tem ainda arrimo no artigo 115.º do CPA.
7)A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal do 1º Demandado e, face ao estatuído no n° 3 do artigo 201° da Constituição, em segunda linha, de todos os demandados, volvidos que estão mais de 10 anos sobre a data de entrada em vigor do DL nº 404-A/98, revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente do órgão máximo de gestão do 1° Demandado.

Porquanto,

8)A efectivação do direito dos interessados e demais trabalhadores abrangidos pelo DR n° 15/91 à revalorização escalonar e indiciária decorrente da reestruturação de carreiras operada pelo DL n° 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado.
9)Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído.
10)Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo, de incumprimento da lei com a diligência devida.
11)Ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os Demandados violaram o disposto no artigo 17° do DL n° 404-A/98, bem como os princípios supra aludidos da igualdade da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida.

Na verdade,

12)Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelo referido DR n° 15/91 vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 1/1/1998 (cf. n° 1 do artigo 34° do DL n° 404-A/98).
13)Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos.
14)Não se descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo Decreto-Lei n° 404-A/98, designadamente as que visam “introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários” (cf. preâmbulo).

Ora,

15)No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação/adaptação daquele diploma redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater.
16)Incorrendo os Demandados em responsabilidade civil por acto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada.

O Ministério da Educação contra alegou, apresentando, em síntese, as conclusões seguintes:

Ainda que a situação das interessadas se reconduza à previsão do n° 2, o que é certo é que também não estão preenchidos os pressupostos de aplicação do artigo 77° do CPTA.

Com efeito, o artigo 17° do DL n° 404-A/98 não fixou qualquer prazo para a eventual emissão de diploma regulamentar o que desde logo afasta a possibilidade de aplicação do referido artigo 77º.

Não poderá, assim, falar-se de uma omissão de regulamentação determinada por inércia ou negligência do 1° demandado.

Assim, é impossível aprovar o decreto regulamentar pretendido pelo Autor.

8 - Nestes termos, devem o primeiro e segundo pedidos formulados pelo Autor ser considerados improcedentes.

9 - Tal conclusão resulta reforçada por um outro motivo.

10 - Só que, no caso, tal regulação não teria qualquer eficácia prospectiva já que a estrutura das carreiras da função pública foi profundamente modificada.

Assim, a prática de um eventual decreto regulamentar, neste momento, destinar-se-ia, tão só, a proceder à regularização dos casos passados.

A ser assim, como efectivamente é, o acto em causa não assumiria natureza regulamentar por lhe faltarem as necessárias características de generalidade e abstracção.

Em consequência, também por esta razão, tornou-se juridicamente impossível emitir, agora, o decreto que o Autor reclama.

Deste modo, e quanto ao terceiro pedido formulado pelo Autor, deve o Ministério da Educação ser declarado parte ilegítima.

15 - Realce-se, ainda, que a progressão salarial dos funcionários abrangidos pelo Decreto Regulamentar n° 15/91 não ficou estagnada desde 1998;

A Presidência do Conselho de Ministros, alegou formulando as seguintes conclusões:

a)Os n°s 2 e 3 do artigo 17 do DL n° 404-A/98, de 18 de Dezembro, encontram-se revogados em virtude do disposto no nº 4 do artigo 117° da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e da revogação expressa de todo o diploma, determinada pela alínea aq) do artigo 116° da citada lei e concretizada com a entrada em vigor do RCTFP, que ocorreu em 1 de Janeiro de 2009;
b)Essa revogação determina a impossibilidade de emissão do regulamento pretendido pelo Autor e, consequentemente, a improcedência da presente acção;
c)Ainda que se mantivessem em vigor os n°s 2 e 3 do artigo 17° do DL n° 404-A/98, não se verificavam os pressupostos de aplicação do artigo 77° do CPTA, não existindo uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor;
d)Com efeito, o n.º 2 do artigo 17º do Decreto-Lei n° 404-A/98 apenas impunha à Administração que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações especificas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto;
e)Por seu turno, o n° 3 do mesmo artigo conferia à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considerasse existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido;
f)A jurisprudência encontra-se estabilizada no tocante à interpretação e aplicação de tais normas, tendo-se pronunciado no sentido da inexistência de vinculação legal que permitisse impor ao Governo a regulamentação dos n°s 2 e 3 do artigo 17º do DL nº 404-A/98 (vide, por todos, Acórdão de 18.10.07 do Pleno da Secção do STA - P. 310/06).
g)Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não existe qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito, como pretende o Autor.

II. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos:

2 - As funcionárias A… e B…, detêm a categoria de serventes – doc. de fls. 117

Suscita o R. a questão da legitimidade activa daqueles particulares.

Porém, não lhe assiste razão.

Improcede, assim, a conclusão 1, da alegação do Réu Ministério da Educação.

Fundam-se os pedidos formulados na alegada omissão da regulamentação que, na sua óptica, os n.ºs 2 e 3, do artigo 17, do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro - Esta disposição estatui:

Artigo 17.°

Escalas salariais

1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante.

Analisando tal questão escreve-se no referido acórdão de 4-02-2009:

Fundamentando essa conclusão, considerou-se para o efeito nesse aresto:

“O art. 116º, al. aq) deste diploma revogou o DL n.º 404-A/98 – aquele que, segundo o sindicato, habilitaria a Administração a emitir os regulamentos em falta.
Temos por seguro que a revogação da lei carecida de regulamentação põe fim ao direito de exigir o respectivo regulamento, sob pena de o aparecimento deste na ordem jurídica carecer de uma coeva base legal. É de notar que aquele art. 116º ainda não está em vigor (cfr. o art. 118º da Lei n.º 12-A/2008), sendo assim certo que, por ora, o DL n.º 404-A/98 não foi revogado directamente e «in toto». Todavia, isso não veda que se possa já entender que o art. 17º deste derradeiro diploma foi entretanto suprimido da ordem jurídica, por incompatibilidade. E, se atentarmos na Lei n.º 12-A/2008, facilmente concluiremos que isso deveras sucedeu.
Com efeito, o art. 117º, n.º 4, deste diploma (dispositivo já vigente desde 1/3/2008, «ex vi» do seu art. 118º, n.º 1 e 3) veio estatuir que, «a partir da entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46º a 48º e 113º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente». Por sua vez, esses artigos 46º a 48º e 113º trouxeram novos condicionamentos às eventuais alterações do posicionamento remuneratório dos «trabalhadores», resultantes das «verbas orçamentais» disponíveis e da «avaliação do desempenho». Tudo isto, mesmo que por ora restrito ao modo de se progredir nos escalões, constitui já a «avant-garde» de um novo paradigma em matéria de vínculos, carreiras e remunerações na função pública; e é evidente a incompatibilidade actual entre, por um lado, a pronúncia regulamentar que o sindicato aqui almeja e, por outro, a proibição expressa de que as alterações de posicionamento se façam em termos diversos dos acolhidos nos artº. 46º a 48º e 113º da Lei n.º 12-A/2008.
No fundo, e tal como o STA decidiu no acórdão de 23/4/2008, proferido no processo n.º 897/07, depara-se-nos a impossibilidade de agora se emitirem os regulamentos que o art. 17º do DL n.º 404-A/98 previra com fins de revalorização, por ter passado «o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida». Pois, e afinal, os regulamentos do género colidiriam hoje com o mencionado art. 117º, n.º 4, sendo fatalmente «contra legem».
E convém assinalar a impossibilidade de tais regulamentos serem editados com vista a produzirem apenas efeitos «in praeteritum». É que, como se disse no mesmo acórdão, e ainda no aresto deste STA de 3/10/2006 (proferido no processo n.º 964/04 e confirmado pelo acórdão do Pleno de 7/5/2008), essa regulação de casos plurais e concretos, inexoravelmente fixados no passado, retiraria aos regulamentos a natureza de actos normativos – pois qualquer «situação passada não é susceptível de ser regulada por normas gerais e abstractas»”.

Esta jurisprudência acabada de citar, corresponde, no essencial, à doutrina contida no acórdão de 23.04.2008, Rec. 897/07, onde, além do mais se refere ainda o seguinte:

Acrescenta, ainda, o acórdão de 23.04.2008:

V. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar a acção totalmente improcedente, absolvendo os RR. dos pedidos.

Sem custas por delas estar isento o autor.

Lisboa, 25 de Junho de 2009. – Freitas Carvalho (relator) – Costa Reis – Madeira dos Santos.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores, em nome próprio, na defesa colectiva dos seus associados, trabalhadores do Ministério da Educação, e também em representação, substituição e na defesa dos direitos e interesses individuais dos seus associados, que identifica, intentou a presente acção administrativa especial conexa com normas administrativas, contra o Ministério da Educação, o Ministério das Finanças e da Administração Pública e a Presidência do Conselho de Ministros, pedindo a condenação dos Réus a: no prazo de seis meses, suprir a omissão de regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art. 17º do Dec. Lei 404-A/98, relativamente aos trabalhadores do ME abrangidos pelo Decreto Regulamentar n.º 15/91 ; que essa regulamentação produza efeitos desde a data da entrada em vigor do decreto-lei regulamentado, ou seja, a 1-1-1998; ao pagamento aos trabalhadores lesados das diferenças salariais daí decorrentes e dos juros de mora respectivos, tudo a apurar em execução de sentença. Todos os réus apresentaram contestação. O autor alegou, formulando as seguintes conclusões: 1 -Incumbia ao 1º Demandado tomar a iniciativa de identificar as situações de carreiras e categorias existentes no Ministério da Educação, às quais não tenha sido aplicado, directa e imediatamente, o DL n° 404-A/98 , de 18/12. Iniciativa que deveria ocorrer logo após a entrada em vigor do referido diploma. Mas, até à presente data, não se mostra publicado, no âmbito do referido Ministério, qualquer decreto regulamentar de aplicação ou adaptação do referido Decreto-Lei às carreiras e categorias previstas no Decreto Regulamentar n.º 15/91 , de 11/04. Como decorre directamente da lei, impendia e impende sobre os Demandados a obrigação de elaborar, aprovar e fazer publicar a regulamentação em causa necessária, a que estavam obrigados à luz do disposto nos n.º 2 e 3 do artº 17° do DL 404-A/98 e dos princípios constitucionais pertinentes, designadamente da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material. Sendo certo que a Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública, que integra o Sindicato aqui Autor, por diversas vezes lhes ter apresentado reivindicações em tal sentido. O que equivale à interpelação prevista para as obrigações puras ( art.º 777° a 805° do CC ) e tem ainda arrimo no artigo 115.º do CPA . A omissão da conduta adequada a dar cumprimento ao dever jurídico de regulamentar a referida aplicação que, necessariamente e por natureza, constitui, em primeira linha, vinculação legal do 1º Demandado e, face ao estatuído no n° 3 do artigo 201° da Constituição, em segunda linha, de todos os demandados, volvidos que estão mais de 10 anos sobre a data de entrada em vigor do DL nº 404-A/98 , revela negligência grave por parte dos mesmos, especialmente do órgão máximo de gestão do 1° Demandado. Porquanto, A efectivação do direito dos interessados e demais trabalhadores abrangidos pelo DR n° 15/91 à revalorização escalonar e indiciária decorrente da reestruturação de carreiras operada pelo DL n° 404-A/98 depende do acto regulamentar reclamado. Não podendo, contudo, a prolongada inércia da Administração servir de obstáculo à efectivação do direito pré-constituído. Pois, a não ser assim, a Administração beneficiaria abusivamente do seu próprio comportamento omissivo, de incumprimento da lei com a diligência devida. Ao omitirem, reiterada e conscientemente, a conduta e actividade regulamentar devidas e necessárias à efectivação e concretização do direito dos trabalhadores, os Demandados violaram o disposto no artigo 17° do DL n° 404-A/98 , bem como os princípios supra aludidos da igualdade da proporcionalidade, da boa fé, da imparcialidade e da justiça material e o correspectivo direito dos trabalhadores em causa à revalorização salarial devida. Na verdade, Não é lícita a conduta omissiva em apreço que, por inércia, tem impedido que os trabalhadores abrangidos pelo referido DR n° 15/91 vejam a sua revalorização profissional e retributiva ser concretizada, a exemplo do que ocorreu para a generalidade dos funcionários públicos, com efeitos a 1/1/1998 (cf. n° 1 do artigo 34° do DL n° 404-A/98 ). Mostrando-se tal conduta omissiva desconforme aos aludidos princípios constitucionais, que reclamam tratamento idêntico para situações idênticas e proíbem a imposição de sacrifícios desproporcionados e injustos relativamente aos demais funcionários públicos. Não se descortinando fundamento material em que se possa suportar a não aplicação atempada a este grupo de trabalhadores das medidas concretizadas pelo Decreto-Lei n° 404-A/98 , designadamente as que visam “ introduzir mais justiça relativa no sistema vigente, dando-lhe coerência e equidade, e melhorando as condições para um acesso mais fácil no percurso da carreira dos funcionários ” (cf. preâmbulo). Ora, No caso em apreço, tão prolongado atraso na aplicação/adaptação daquele diploma redunda em acréscimo da injustiça relativa que o mesmo visava combater. Incorrendo os Demandados em responsabilidade civil por acto ilícito, visto a conduta devida, omitida, ser estritamente vinculada. O Ministério da Educação contra alegou, apresentando, em síntese, as conclusões seguintes: 1 - Nos termos dos n°s 1 dos artigos 9º e 77º do CPTA, as funcionárias A… e B… não são parte na relação material controvertida uma vez que, pertencendo à carreira de servente, do grupo de pessoal auxiliar, não estão abrangidas pelo Decreto Regulamentar n° 15/91 , de 11 de Abril, nem sofrem qualquer eventual prejuízo pela alegada situação de omissão, cfr. o Doc. n° 1 junto à contestação. 2 - O n° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98 , de 18 de Dezembro, determina, efectivamente, que «às carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar». Por sua vez, o n° 3 do mesmo artigo 17° dispõe que «nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar». Estamos, assim, perante previsões normativas diversas: no caso do n° 2 do artigo 17º estão em causa carreiras e categorias do regime geral mas com designações específicas; já o n° 3 do artigo 17° se ocupa das carreiras de regime especial (neste sentido, vide Acórdão do STA, de 30 de Janeiro de 2007, P. 310/06). 3 - Deste modo, não pode o Autor fundamentar a alegada omissão de regulamentação, por parte dos demandados, simultaneamente nos n°s 2 e 3 do artigo 17º do DL n° 404-A/98 , devendo justificar por que razão entende aplicável um ou outro dos normativos em questão. Ainda que a situação das interessadas se reconduza à previsão do n° 2, o que é certo é que também não estão preenchidos os pressupostos de aplicação do artigo 77° do CPTA. Com efeito, o artigo 17° do DL n° 404-A/98 não fixou qualquer prazo para a eventual emissão de diploma regulamentar o que desde logo afasta a possibilidade de aplicação do referido artigo 77º. 4 - O Ministério da Educação encetou desde logo o processo com vista à concretização do n° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98 , de 18 de Dezembro, como é possível constatar pelo processo instrutor, tendo, inclusive, elaborado um projecto de decreto regulamentar e calculado os respectivos encargos em 1999, Doc. n° 2, junto à contestação. Não poderá, assim, falar-se de uma omissão de regulamentação determinada por inércia ou negligência do 1° demandado. 5 - Não obstante a iniciativa regulamentar dos serviços do Ministério da Educação, a situação financeira, as orientações programáticas e os pressupostos de facto subjacentes foram-se alterando ao longo do tempo, não correspondendo hoje à situação que se verificava em 1998, na altura da publicação do decreto-lei habilitador. 6 - Mais recentemente, a Lei n° 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro, que estabelece os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, revogou o Decreto-Lei n° 404-A/98 , de 18 de Dezembro. Consequentemente, tendo em conta tal alteração legislativa, não é possível deixar de concluir que o n° 2 do artigo 17° do Decreto-Lei n° 404-A/98 , de 18 de Dezembro, deixou de constituir efectivamente habilitação legal para a regulação normativa das situações atípicas. Assim, é impossível aprovar o decreto regulamentar pretendido pelo Autor. 7 - Como decorre da jurisprudência já consolidada (veja-se, a título meramente exemplificativo, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 3 de Outubro de 2006, relativo ao Processo n° 964/04), a impossibilidade de, no prazo útil de uma eventual sentença, emitir as normas regulamentares requeridas, por alteração do quadro legal, determina a inutilidade e improcedência do pedido de declaração de ilegalidade por omissão normativa, como resulta do artigo 45º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos. 8 - Nestes termos, devem o primeiro e segundo pedidos formulados pelo Autor ser considerados improcedentes. 9 - Tal conclusão resulta reforçada por um outro motivo. Na realidade, como constitui princípio geral do direito administrativo português, os regulamentos administrativos não podem produzir efeitos retroactivos, a não ser nos casos expressamente determinados por lei. No caso concreto, da conjugação do n° 2 do artigo 17° com o artigo 34° do Decreto-Lei n° 404-A/98 , de 18 de Dezembro, parece defensável que o decreto regulamentar requerido estaria habilitado a produzir efeitos retroactivos. 10 - Só que, no caso, tal regulação não teria qualquer eficácia prospectiva já que a estrutura das carreiras da função pública foi profundamente modificada. Assim, a prática de um eventual decreto regulamentar, neste momento, destinar-se-ia, tão só, a proceder à regularização dos casos passados. A ser assim, como efectivamente é, o acto em causa não assumiria natureza regulamentar por lhe faltarem as necessárias características de generalidade e abstracção. 11 - Acresce que, por falta de identificação do universo dos trabalhadores eventualmente abrangidos, tal diploma apenas poderia produzir efeitos relativamente às associadas do Autor referidas na presente acção, o que consubstanciaria uma clara violação do princípio da igualdade. Em consequência, também por esta razão, tornou-se juridicamente impossível emitir, agora, o decreto que o Autor reclama. 12 - Finalmente, e quanto ao terceiro pedido (condenação das entidades demandadas ao pagamento das diferenças salariais e juros de mora a apurar em execução de sentença), se o pedido assumir, como parece ser necessariamente o caso, natureza indemnizatória, tem de ser dirigido contra o Estado, devidamente representado pelo Ministério Público e não contra este ou aquele ministério (cfr. n° 2 do artigo 11° do Código do Processo nos Tribunais Administrativos em conjugação com o artigo 20° do Código do Processo Civil). Deste modo, e quanto ao terceiro pedido formulado pelo Autor, deve o Ministério da Educação ser declarado parte ilegítima. 13 - Sem conceder, importa referir, quanto ao pagamento das diferenças salariais, que tal pedido se encontra intimamente relacionado com o primeiro e dependeria da verificação da existência da ilegalidade por omissão, vício que, como já ficou demonstrado, não se verifica in casu; 14 - Acresce que a execução de tal pedido dependeria sempre da identificação dos funcionários abrangidos (alguns entretanto aposentados), de nova consulta sobre os encargos financeiros, previsivelmente impossíveis de suportar pelo actual orçamento do Ministério, e de novo apuramento de todas as situações atípicas na Administração por motivos de equidade interna do sistema. 15 - Realce-se, ainda, que a progressão salarial dos funcionários abrangidos pelo Decreto Regulamentar n° 15/91 não ficou estagnada desde 1998; Pelo contrário, o Ministério da Educação procedeu sempre às actualizações decorrentes da aplicação do Decreto-Lei n° 404-A/98 , e respectivas alterações (Leis n° 53-A/2006, de 29.12, n° 43/2005, de 29.8 e n° 44/99, de 11.6 e Decretos-Lei n° 57/2004, de 19.4, n° 54/2003, de 28.3, nº 149/2002, n° 23/2002, de 1.2, nº 141/2001, de 24.4 e n° 77/2001, de 5.3), a este respeito compulsem-se os índices constantes do doc. n° 1 junto à contestação e dos docs. juntos à p.i. com os n°s 24 a 46. 16 - No que concerne ao pedido de juros de mora, não se vislumbra qualquer fundamento no mesmo dado que, como já foi referido, a lei não fixou prazo para a emissão do decreto regulamentar sub judice, nem o Autor o alega, logo, não há mora da Administração. A Presidência do Conselho de Ministros, alegou formulando as seguintes conclusões: Os n°s 2 e 3 do artigo 17 do DL n° 404-A/98 , de 18 de Dezembro, encontram-se revogados em virtude do disposto no nº 4 do artigo 117° da Lei nº 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro, e da revogação expressa de todo o diploma, determinada pela alínea aq) do artigo 116° da citada lei e concretizada com a entrada em vigor do RCTFP, que ocorreu em 1 de Janeiro de 2009; Essa revogação determina a impossibilidade de emissão do regulamento pretendido pelo Autor e, consequentemente, a improcedência da presente acção; Ainda que se mantivessem em vigor os n°s 2 e 3 do artigo 17° do DL n° 404-A/98 , não se verificavam os pressupostos de aplicação do artigo 77° do CPTA, não existindo uma exigência legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor; Com efeito, o n.º 2 do artigo 17º do Decreto-Lei n° 404-A/98 apenas impunha à Administração que procedesse à avaliação de todas as carreiras e categorias do regime geral com designações especificas para posteriormente decidir pela eventual emissão de um decreto regulamentar, não tendo imposto qualquer prazo para tanto; Por seu turno, o n° 3 do mesmo artigo conferia à Administração a faculdade de efectuar ou não a revalorização de carreiras de regimes especiais, quando considerasse existir justificação para tal, não impondo qualquer obrigação nesse sentido; A jurisprudência encontra-se estabilizada no tocante à interpretação e aplicação de tais normas, tendo-se pronunciado no sentido da inexistência de vinculação legal que permitisse impor ao Governo a regulamentação dos n°s 2 e 3 do artigo 17º do DL nº 404-A/98 (vide, por todos, Acórdão de 18.10.07 do Pleno da Secção do STA - P. 310/06). Não existindo obrigação legal de emissão do decreto regulamentar reclamado pelo Autor, não existe qualquer responsabilidade civil por acto omissivo ilícito, como pretende o Autor. II. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos: 1 – Os Réus, até a instauração da presente acção, não procederam à publicação ou à aprovação de qualquer Decreto Regulamentar dos previstos no art. 17° do DL n.° 404-A/98 , de 18/12, relativamente ao pessoal com carreiras e categorias previstas no Dec. Regulamentar n.° 15/91, de 11/4 entre o qual se incluem as interessadas e associadas do autor funcionárias do quadro único, anexo àquele Dec. Reg., do pessoal dos organismos e serviços tutelado pelo Ministério da Educação. 2 - As funcionárias A… e B…, detêm a categoria de serventes – doc. de fls. 117 III. Alega o R. Ministério da Educação que as funcionárias A… e B…, não são parte na relação material controvertida uma vez que detêm a categoria de serventes, estando, por isso, excluídas da aplicação do Dec. Regulamentar n.º 15/91, de 11-04, razão por que não sofrem qualquer prejuízo pela invocada situação de omissão legislativa. Suscita o R. a questão da legitimidade activa daqueles particulares. Porém, não lhe assiste razão. Na verdade, o Autor é o Sindicato da Função Pública do Sul e Açores, a quem, nos termos do n.º 2, do artigo 9, do CPTA, é reconhecida legitimidade activa para a presente acção, independentemente de não ter interesse pessoal na causa; O facto de algum dos seus representados não ser directamente prejudicado pela alegada omissão (art. 77, n.º 1, CPTA) conduzirá, neste caso, tão só à improcedência da acção ou do pedido em relação a ele, e não à ilegitimidade do Autor da presente acção. Improcede, assim, a conclusão 1, da alegação do Réu Ministério da Educação. IV. Pretende o Autor a condenação dos Réus a suprirem a omissão da regulamentação prevista no art. 17º , n.º 2 e 3, do DL n.º 404-A/98 , de 18/12, relativamente a todos os funcionários ao serviço dos organismos do âmbito do Ministério da Educação que se encontram integrados nas carreiras e categorias previstas no mapa anexo ao Decreto Regulamentar n.º 15/91 , de 11/4, pedindo ainda que essa regulamentação produza efeitos desde 1/1/98 e que se abone aos «trabalhadores lesados» as correspondentes diferenças salariais e os respectivos juros de mora. Importa pois começar por conhecer de tal questão, apreciando o primeiro pedido formulado - reconhecimento da invocada ilegalidade da conduta omissiva e condenação à emissão da pretendida regulamentação - já que o destino dos outros dois pedidos depende necessariamente da solução que se der àquele. Esta questão tem sido tratada por este Supremo Tribunal Administrativo de modo uniforme, nomeadamente nos Proc.ºs n.º 897/08, acórdão de 23-04-2008, n.º 963/07, de 14-07-2008, n.º 810/08, de 17-12-2008, n.º 269/08, de 28-01-2009, e n.º 460/08, de 4-02-2009, pelo que, não vislumbrando razões para divergir das posições aí assumidas, até por que nenhuma razão nova é invocada neste processo, seguiremos o último aresto citado que, acolhendo e sufragando a doutrina dos anteriores, julgou improcedente a acção. Fundam-se os pedidos formulados na alegada omissão da regulamentação que, na sua óptica, os n.ºs 2 e 3, do artigo 17 , do DL n.º 404-A/98 , de 18 de Dezembro - Esta disposição estatui: Artigo 17.° Escalas salariais 1 - As escalas salariais das carreiras de regime geral da administração central constam do anexo ao presente diploma, do qual faz parte integrante. 2 - As carreiras e categorias com designações específicas que apresentem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras e categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral será aplicada a revalorização prevista no presente diploma bem como as regras de transição e de produção de efeitos, mediante decreto regulamentar. 3 - Nos casos em que se justifique a adaptação dos regimes e escalas salariais de carreiras de regime especial ao disposto no presente diploma, as alterações são feitas mediante decreto regulamentar. , imporiam, neste caso, relativamente ao pessoal do quadro único anexo ao Decreto Regulamentar n.° 15/91 , de 11/4, em funções nos organismos e serviços tutelado pelo Ministério da Educação. Analisando tal questão escreve-se no referido acórdão de 4-02-2009: “Acontece, porém, que o Decreto-Lei n.º 404-A/98 em que se insere a citada norma viria a ser revogado pela alínea aq) do art.º 116.º , da Lei n.º 12-A/2008 , de 27 de Fevereiro, situação essa que, desde logo e só por si, como se entendeu no acórdão deste STA de 14.07.2008, Proc. 963/07, conduz à improcedência da acção na parte correspondente ao pedido principal Fundamentando essa conclusão, considerou-se para o efeito nesse aresto: “O art. 116º, al. aq) deste diploma revogou o DL n.º 404-A/98 – aquele que, segundo o sindicato, habilitaria a Administração a emitir os regulamentos em falta. Temos por seguro que a revogação da lei carecida de regulamentação põe fim ao direito de exigir o respectivo regulamento, sob pena de o aparecimento deste na ordem jurídica carecer de uma coeva base legal. É de notar que aquele art. 116º ainda não está em vigor (cfr. o art. 118º da Lei n.º 12-A/2008 ), sendo assim certo que, por ora, o DL n.º 404-A/98 não foi revogado directamente e «in toto». Todavia, isso não veda que se possa já entender que o art. 17º deste derradeiro diploma foi entretanto suprimido da ordem jurídica, por incompatibilidade. E, se atentarmos na Lei n.º 12-A/2008 , facilmente concluiremos que isso deveras sucedeu. Com efeito, o art. 117º, n.º 4, deste diploma (dispositivo já vigente desde 1/3/2008, «ex vi» do seu art. 118º, n.º 1 e 3) veio estatuir que, «a partir da entrada em vigor da presente lei, as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46º a 48º e 113º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente». Por sua vez, esses artigos 46º a 48º e 113º trouxeram novos condicionamentos às eventuais alterações do posicionamento remuneratório dos «trabalhadores», resultantes das «verbas orçamentais» disponíveis e da «avaliação do desempenho». Tudo isto, mesmo que por ora restrito ao modo de se progredir nos escalões, constitui já a «avant-garde» de um novo paradigma em matéria de vínculos, carreiras e remunerações na função pública; e é evidente a incompatibilidade actual entre, por um lado, a pronúncia regulamentar que o sindicato aqui almeja e, por outro, a proibição expressa de que as alterações de posicionamento se façam em termos diversos dos acolhidos nos artº. 46º a 48º e 113º da Lei n.º 12-A/2008 . No fundo, e tal como o STA decidiu no acórdão de 23/4/2008, proferido no processo n.º 897/07, depara-se-nos a impossibilidade de agora se emitirem os regulamentos que o art. 17º do DL n.º 404-A/98 previra com fins de revalorização, por ter passado «o período de tempo em que a obrigação de regulamentação deveria ter sido cumprida». Pois, e afinal, os regulamentos do género colidiriam hoje com o mencionado art. 117º, n.º 4, sendo fatalmente «contra legem». E convém assinalar a impossibilidade de tais regulamentos serem editados com vista a produzirem apenas efeitos «in praeteritum». É que, como se disse no mesmo acórdão, e ainda no aresto deste STA de 3/10/2006 (proferido no processo n.º 964/04 e confirmado pelo acórdão do Pleno de 7/5/2008), essa regulação de casos plurais e concretos, inexoravelmente fixados no passado, retiraria aos regulamentos a natureza de actos normativos – pois qualquer «situação passada não é susceptível de ser regulada por normas gerais e abstractas»”. Esta jurisprudência acabada de citar, corresponde, no essencial, à doutrina contida no acórdão de 23.04.2008, Rec. 897/07, onde, além do mais se refere ainda o seguinte: “ Ora, com a revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , diploma cuja regulamentação se visava com a presente acção, e com a proibição de efectuar alterações de posicionamento remuneratório em termos diferentes dos previstos nos arts 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008 deixa de ser juridicamente possível emitir um diploma com disposições de carácter normativo, com disposições de natureza geral e abstracta, estabelecendo o regime jurídico das situações jurídicas referidas pelo Autor. É certo que a Administração poderia regular retroactivamente as situações dos associados do Autor, fixando os respectivos direitos que resultariam da devida extensão do regime do DL n.º 404-A/98 , mas esta fixação, reportando-se apenas ao passado e a pessoas e situações jurídicas concretamente definidas, não teria natureza normativa. Tem de se concluir, assim, em face da superveniente revogação do Decreto-Lei n.º 404-A/98 , que é impossível a procedência do pedido de condenação dos Réus a suprirem a omissão de regulamentação, só podendo a tutela dos eventuais direitos dos associados do Autor ser efectuada por outra via ”. Acrescenta, ainda, o acórdão de 23.04.2008: “ Em situações de impossibilidade absoluta de satisfação dos interesses do autor pela via que escolheu, ao propor a acção, o art.º 45.º do CPTA permite a modificação objectiva da instância, estabelecendo que «o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida». No entanto, esta disposição tem subjacente que o próprio Autor seja titular de um interesse pessoal na procedência da acção, que o Autor seja lesado na sua esfera jurídica pela impossibilidade de satisfação dos seus interesses, pois só essa lesão de posições jurídicas pessoais justifica que seja atribuída indemnização, visando compensar essa lesão. Isto é, o referido art.º 45.º, n.º 1, ao fazer referência a «indemnização devida» a acordar entre Autor as partes, tem subjacente a existência de um direito pessoal do Autor a uma indemnização. Por isso, esta norma é inaplicável nos casos em que o Autor é uma pessoa ou entidade sem interesse pessoal na demanda, a quem, apesar disso, é reconhecida legitimidade activa nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do CPTA. No caso em apreço, é um sindicato que vem, em nome próprio, como o Autor salienta na petição inicial, defender colectivamente interesses de associados seus. Os lesados pela inviabilidade de imposição da obrigação de regulamentar, serão os associados do Autor que, na sequência da regulamentação, poderiam ser abrangidos por melhoria das suas situações remuneratórias. Por isso, não há que fazer aplicação do regime deste art.º 45.º, na situação dos autos”. Assim, aderindo à jurisprudência dos citados acórdãos do STA que versaram sobre situações em tudo idênticas àquela que está em questão nos presentes autos, conclui-se, como naqueles arestos, que “ soçobrando o pedido formulado pelo Autor, em primeira linha, de supressão da omissão de regulamentação, improcedem também os pedidos de retroacção dos efeitos da regulamentação a 1-1-1998 e de pagamento de diferenças salariais decorrentes dessa regulamentação e respectivos juros de mora ” – neste sentido ver, ainda, os acórdãos deste STA de 18.10.2007, Proc.º n.º 310/06, do Pleno, e de 20.02.2008, Proc.º n.º 476/07, da Secção. V. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar a acção totalmente improcedente, absolvendo os RR. dos pedidos. Sem custas por delas estar isento o autor. Lisboa, 25 de Junho de 2009. – Freitas Carvalho (relator) – Costa Reis – Madeira dos Santos.

0913/08

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