045751 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo-se formado caso julgado da decisão judicial que rejeitou o recurso contencioso interposto do acto do Director Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE), por se ter entendido que esta entidade não detinha competência exclusiva (falta de definitividade vertical), tal decisão faz caso julgado quanto à questão de saber se desse acto cabia, ou não, recurso hierárquico necessário para o Secretário de Estado do Emprego e Formação, no recurso contencioso interposto do acto proferido por esta última entidade.

II- O regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído pelo Regulamento n.º 4255/88 do Conselho, de 19-12-88 e pelos Regulamentos n.ºs 2052/88 do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88, do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne à competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 1990-1993.

III- Por isso, não é nula, por carência de atribuições, a decisão do director do DAFSE que, ao abrigo de competência delegada pela entidade governamental competente, ordenou a devolução de uma quantia recebida por uma empresa no âmbito de uma acção de formação profissional co-financiada pelo Fundo Social Europeu.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., com sede na Av. ..., ..., ..., Lisboa, recorreu para este Supremo Tribunal do despacho do Ex.mo Senhor SECRETÁRIO DE ESTADO DO EMPREGO E FORMAÇÃO, de 5-4-99, que negou provimento ao recurso hierárquico da decisão do Director Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu que lhe determinara a devolução da quantia total de Esc. 1.417.353$00, alegando em síntese:

a) a decisão final proferida pelo Director do DAFSE e confirmada pelo Senhor Secretário de Estado do Emprego e Formação, no exercício de competências delegadas pelo Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade é nula por padecer do vício de incompetência, de acordo com o disposto no art. 133°, n.º 2, al b) C. P. Adm.

b) "o acto do Director Geral do DAFSE que determina a reposição da quantia atribuída no âmbito do Fundo Social Europeu com base nos actos de certificação sem ter sido tomada decisão final por parte da Comissão Europeia está inquinado do vício de incompetência absoluta, gerador da declaração de nulidade, nos termos da al. b) do n.º 2 do art. 133° do C.P.A" - cfr. Acórdão de 97-11-13, recurso 41.466 – 1ª Secção, 1ª Subsecção;

c) "a competência para aprovar os saldos, reduzir ou suprimir as contribuições do Fundo social Europeu é da Comissão Europeia" - cfr. art. 6°, n.º 1 e art. 5°, n.º 4 do Reg. CEE n.º 2958/83;

d) o Estado Membro certifica a exactidão factual e contabilística das indicações contidas nos pedidos de pagamento (parte final do n.o 4 do art. 5° do mesmo Regulamento). Daqui resulta que esta certificação factual e contabilística é apenas um instrumento para que a Comissão se possa pronunciar, mas a decisão final é da competência da Comissão Europeia;

e) a nulidade é invocável a todo o tempo, por qualquer interessado e pode ser declarada a todo tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal- art. 134°, 2 do C. P. Adm.

Respondeu a entidade recorrida defendendo a irrecorribilidade do acto impugnado, bem como a sua legalidade, designadamente por não se verificar o alegado vício de incompetência absoluta por falta de atribuições.

O M.P. junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido da irrecorribilidade do acto impugnado, por entender que recorrível era, sim, o despacho proferido pelo Director Geral do DAFSE. Tal despacho proferido no âmbito de competência própria e exclusiva desta entidade não era passível de recurso hierárquico necessário. Deste modo, tendo havido recurso hierárquico, o mesmo é meramente facultativo, sendo a sua decisão meramente confirmativa do despacho administrativamente impugnado.

Ouvido o recorrente sobre esta questão, nada disse.

Foi relegada para final o julgamento da questão prévia, tendo alegado ambas as partes, mantendo no essencial as posições antes assumidas.

O M. P. teve vista dos autos emitindo parecer no sentido de que também o vício de incompetência absoluta (o único invocado pela recorrente) se não verifica.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

a) através do oficio DSAFE/2DC, no âmbito da PO 101 (901005 P1) NPC 900 350 458, foi a recorrente notificada da decisão do Director Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu, nos seguintes termos: "(...) Assim, nos termos conjugados dos artigos 66° e 106° do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Dec. Lei 442/91, de 15 de Janeiro, ficam V.Exa.s notificadas que, por meu despacho de 97-8-25, aposto na informação n.º 499/DSAFE/97 proferido no uso das competências delegadas por despacho de 22-11-96, da Senhora Ministra para a Qualificação e o Emprego, foi reduzido o custo total constante do "pedido de pagamento de saldo" em 3.818.095$ relativo a despesas não elegíveis apurados através da referida auditoria (anexo 2). Deste facto resulta que tendo essa entidade recebido adiantamentos de valor superior ao certificado, tem a devolver os seguintes montantes: do FSE 1.063.015$00; do OSS 354.338$00; Total -1.417.353$00 (...)- cfr. fls. 11;

b) a formação profissional da recorrente, objecto da decisão de redução, acima referida, ocorreu no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio I (1990/1993).

c) a recorrente recorreu deste despacho para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade;

d) em 5-4-99 o Secretário de Estado do Emprego e Formação proferiu o despacho, ora recorrido, nos seguintes termos: "Concordo. No exercício de competências delegadas, nego provimento ao recurso".

e) por sentença transitada em julgado, proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa foi rejeitado o recurso por manifesta ilegalidade interposto do acto referido em b) imputado ao Director Geral, por se ter entendido que o mesmo não era verticalmente definitivo - cfr . certidão de fls. 70 dos autos.

2. 2. Matéria de direito

Estão em causa nestes autos duas questões: a recorribilidade e a nulidade do acto. Impõe-se apreciar, em primeiro lugar, a recorribilidade, dado que a mesma configura um pressuposto processual, cuja não verificação impede o tribunal de emitir uma pronúncia sobre o mérito.

i) Recorribilidade

Entende a entidade recorrida que o Director Geral do DFSE que emitiu o acto por si confirmado em recurso hierárquico era contenciosamente recorrível, dado esta entidade ter agido no uso de competência que lhe foram delegadas pelo Despacho 69/96, de 22-11-96 DR II Série (289) de 14-12-96. Deste modo, e não obstante o Tribunal ter decidido que o acto era irrecorrível, tal circunstância não torna o acto "passível de recurso hierárquico necessário".

Igual entendimento sufraga o Ex.mo Procurador-geral Adjunto neste Supremo Tribunal.

Julgamos, todavia, que não é assim.

O acto proferido pelo Director Geral do DAFSE foi considerado irrecorrível pelo Tribunal Administrativo de Círculo. Certa ou errada, essa decisão transitou em julgado Está, assim, adquirido com força de caso julgado que o acto do DGFSE não é recorrível. Esta conclusão, implica necessariamente uma outra: se o acto do DGFSE não era verticalmente definitivo, o acto que decide o recurso hierárquico dele interposto, para a entidade competente, tem que ser verticalmente definitivo.

Para haver caso julgado é necessário que exista identidade de sujeitos, pedido e causa de pedir (cfr. art. 498° do Cód. Proc. Civil).

Relativamente à questão concretamente já apreciada pelo tribunal, ou seja a questão da irrecorribilidade do acto do Director Geral do DAFSE, emergente da falta de definitividade vertical ou, noutra perspectiva, falta de competência própria e exclusiva do seu autor, verificam-se os apontados requisitos do caso julgado.

A questão é substancialmente a mesma, ou seja o efeito jurídico, os factos e normas de que depende, são os mesmos, dado que a falta de definitividade vertical do acto proferido Director Geral do DAFSE implica a natureza necessária do recurso hierárquico que dele foi interposto. Como se disse num Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, onde estava em causa a existência de caso julgado de uma decisão sobre a suspensão de eficácia de uma órgão subalterno, perante o pedido de suspensão de eficácia de um acto (de conteúdo idêntico) do superior, obtido em recurso hierárquico, o relevante para efeitos de caso julgado era a obtenção do mesmo efeito jurídico/concreto, decorrente dos mesmos factos. Identidade (de pedido e causa de pedir) que a existência de dois actos, só por si, não afastava: "(...) Também é o mesmo o efeito jurídico que os dois órgãos pretendem atingir quer no procedimento administrativo quer na suspensão de eficácia do acto resultante daquele procedimento. A causa de pedir da requerente é também a mesma nas duas providências cautelares, pois invoca os mesmos prejuízos e o mesmo facto jurídico que é a decisão unilateral de embargar as obras de urbanização que se lhe impõe. Por outro lado ainda, diferentemente do que sustenta a requerente não estão em causa dois actos administrativos, pois que apenas uma das decisões (se duas houve) pode ter as características de definição unilateral da situação, sendo a outra repetição inútil ou acto de execução (...)" - Acórdão de 30-3-2004, recurso 2071/03.

Também há identidade de sujeitos para este efeito, uma vez que a decisão sobre a incompetência própria e exclusiva do Director Geral do DAFSE implica a competência do seu superior hierárquico para dizer a última palavra. Ambos estão, de facto, integrados na mesma pessoa colectiva, prosseguindo fins que cabem nas respectivas atribuições e entre eles intercorre uma relação hierárquica – cfr. o Ac. deste STA de 27.6.1996, (recurso 38436) no sentido da irrelevância para efeitos de caso julgado, em matéria de suspensão de eficácia de actos administrativos, de o autor do acto em apreciação ser diferente do autor de acto anterior, desde que integrado na mesma pessoa colectiva.

Outra solução violaria claramente o direito à tutela jurisdicional, consagrado no art. 20°, 4 da CRP. O direito de acesso aos tribunais implica - como refere GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª Edição, pág. 498- o direito ao processo entendendo-se que este postula um direito a uma decisão final incidente sobre o fundo da causa sempre que se hajam cumprido e observado os requisitos processuais da acção ou recurso". Uma das dimensões do direito a um processo equitativo, segundo o mesmo autor, é precisamente o direito a pressupostos processuais adequados, o que implica a proibição de requisitos processuais desnecessários, ou desviados de um sentido conforme ao direito fundamental de acesso aos tribunais (ob. cit. pág. 498/499). Este princípio, com a referida conotação, é hoje claramente assumido no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo o qual a promoção do acesso à justiça inclui o direito à "emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas".

Ora, a recorrente interpôs recurso do acto do subalterno e do acto que decidiu o recurso hierárquico. O trânsito em julgado da decisão que julgou irrecorrível o acto do Director Geral do DAFSE, impediu que o mérito da sua pretensão fosse apreciado. Uma interpretação das regras processuais que não reconheça o caso julgado a essa decisão, e permita uma nova a rejeição do recurso contencioso, com o fundamento de que, afinal, o acto do Director Geral do DAFSE é que era o acto recorrível, afectava, de modo óbvio, a garantia do recurso contencioso, e desse modo o direito de acesso à justiça administrativa.

Deste modo, e porque a questão da irrecorribilidade do acto do DGFSE já se mostra decidida, com força de caso julgado, improcede a questão da irrecorribilidade (com esse mesmo fundamento) do acto ora recorrido.

ii) nulidade por falta de atribuições

O único vício imputado ao acto recorrido é o de nulidade, decorrente da violação das regras de competência absoluta. A recorrente invoca alguns Acórdãos deste Supremo Tribunal, que declararam nulos, por incompetência absoluta (falta de atribuições) os actos do Director Geral do DAFSE, que determinaram a devolução de verbas do Fundo Social Europeu, no domínio de vigência do Regulamento CEE n.º 2950/83.

A entidade recorrida não põe em causa o entendimento jurisprudencial firmado ao abrigo do referido Regulamento, mas entende que as disposições contidas no Regulamento 2950/83 se aplicam apenas às acções de formação profissional desenvolvidas como o apoio do Fundo Social Europeu, entre 1 de Janeiro de 1986 e 31 de Dezembro de 1989 (no designado Antigo Fundo).

O M.P. junto deste Supremo Tribunal acompanha a argumentação da entidade recorrida, referindo a jurisprudência nesse sentido.

A recorrente não tem razão, como vamos ver.

Na vigência do Regulamento CEE n.º 2950/83 do Conselho de 17 de Outubro de 1983 este Supremo Tribunal entendia que enfermava de vício de incompetência, sendo de declarar nulo, o acto do Director Geral do DAFSE que intima uma sociedade beneficiária do FSE a repor determinada importância, com base em actos de certificação a que procedeu, por a competência pertencer à Comissão Europeia. - cfr. entre outros os Acórdãos de 17-6-98 (recurso 42034); 7-10-97 (recurso 41.312); de 19-12- 2001 (recurso) 047395; de 31-5-2000 (recurso 043883).

Porém, os termos do Regulamento da CEE n° 4255/88, de 19/12, que revogou o Regulamento também da CEE n° 2950/83 de 17/10, passaram a ser as autoridades nacionais a ter competência para decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos promotores de acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio, mais precisamente, para decidir da aprovação das acções e dos respectivos pagamentos.

Apreciando uma situação semelhante à dos presentes autos, este Supremo Tribunal (Acórdão de 19-6-2002, recurso 45.965) seguindo jurisprudência uniforme, decidiu:

"(...) o regime jurídico das contribuições do Fundo Social Europeu instituído por este Regulamento nº 4255/88 e pelos Regulamentos n.ºs 2052/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2081/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não têm relevância no que aqui interessa.) do Conselho, de 24-6-88, e 4253/88 (Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento n.º 2082/93, do Conselho, de 20-7-93, mas as alterações não relevam para apreciação do caso dos autos.), do Conselho, de 19-12-88, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne a essa competência da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros.

Na verdade, no novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração de cada um dos Estados-membros em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio aprovado para cada um dos Estados para o período de 1990-1993.

A Comissão ficou com funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, enquanto que a gestão e controlo financeiro dos pedidos concretos de co-financiamento (aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação das verbas indevidamente recebidas pelos promotores das acções de formação) passou a ser da competência da Administração de cada um dos Estados-membros (arts. 5.º n.º 2, alíneas a) e c) do Regulamento n.º 2052/88, 23.º n.º 1, do Regulamento n.º 4253/88 e 6.º do Regulamento n.º 4255/88] .

Os pedidos de contribuição do Fundo Social Europeu apresentados sob a forma de “programa operacional”, como é o caso da acção de formação profissional realizada pela recorrente, reportam-se a um conjunto de medidas plurianuais (art. 5.º n.º 5 do Regulamento n.º 2052/88), sendo apresentados à Comissão pelas autoridades competentes dos Estados-membros, nos termos do art. 4º deste Regulamento, competindo a estas a aprovação e controlo das acções individuais através das quais se concretiza esse programa operacional, sendo a estas que o art. 23.° do Regulamento n.° 4253/88 atribui competência para verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta, impedir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou de negligência.

Embora a Comissão mantenha poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art. 8° do Regulamento n. ° 4255/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art. 24.° do Regulamento n.° 4253/88), a decisão final sobre os pedidos de co-financiamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção, como ao pagamento não está reservada aos órgãos comunitários.

Assim, as autoridades nacionais têm competência para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido. (Neste sentido, tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como se pode ver pelos seguintes acórdãos, que se seguem de perto: - de 11-5-2000, proferido no recurso n. ° 45696; - de 11-7-2000, proferido no recurso n.º 46189; - de 29-3-2001, proferido no recurso n.º 46450; - de 24-10-2001, proferido no recurso n.º 44888").

A acção de formação em causa decorreu no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio I (1990/1993), quando já não vigorava na ordem comunitária o Regulamento CEE n.º 2958, mas sim o Regulamento 4253/88. Foi ao abrigo deste último regime comunitário que foi publicado o Despacho Normativo 68/91, de 25 de Março. As competências das entidades gestoras e do DAFSE foram fixadas pelo Dec. Lei 121-B/90, de 12/4, surgindo na sequência desse Dec. Lei a Lei Orgânica do DAFSE aprovada pelo Dec. Lei 37/91, de 18 de Janeiro. No elenco das suas atribuições (art. 2°, n.º 1, al. d), é referido: "certificar (...) no plano factual e contabilístico os relatórios de utilização dos meios financeiros fornecidos no âmbito daquele Fundo" cabendo-lhe, por isso, "proceder ao acompanhamento e controlo das acções apoiadas pelo FSE, nomeadamente: verificar a execução factual das acções, bem como o cumprimento das normas comunitárias e nacionais de elegibilidade de todos os elementos integrantes das acções e o respeito por todos os elementos determinantes da decisão de aprovação (art. 8°) e auditar as entidades de direito público e provado, na parte referente às acções apoiadas no âmbito do FSE, com o objectivo de garantir a rigorosa aplicação dos meios financeiros concedidos para tal fim (art.º 9 e 10).

Não se verifica assim a violação de quaisquer normas comunitárias (nem nacionais) em matéria de competência.

Improcede, assim, o único vício invocado pela recorrente.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 350 €.

Procuradoria: 50%.

Lisboa, 25 de Maio de 2004

São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – Alberto Augusto Oliveira