Quem foi o relator do acórdão 0579/14?

O relator foi Maria Fernanda dos Santos Maçãs, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0579/14?

O acórdão foi proferido em 19 de junho de 2014.

0579/14 - STA

Sumário

I - A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral apenas pode ser pedida pelos particulares interessados depois de a norma ter sido desaplicada em três casos concretos, nos termos do disposto no art. 73º, nº 1, do CPTA, salvo se o pedido for feito pelo Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento das entidades legitimadas para a acção popular (nº 3 do mesmo preceito). II - Por sua vez, segundo o nº 1 do art. 130º do CPTA pode ser pedida a suspensão, com alcance geral, dos efeitos de qualquer norma quem tenha deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade dessa norma com força obrigatória geral mas, não sendo o requerente o Ministério Público, o deferimento do pedido de suspensão com alcance geral dos efeitos de qualquer norma “depende da demonstração de que a aplicação da norma em causa foi recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade” (nº 3). III - Não tendo demonstrado a existência de três decisões judiciais que hajam recusado a sua aplicação, os requerentes enquanto actores populares (ou directamente interessados), carecem de legitimidade para pedir a suspensão, com alcance geral, dos efeitos (das normas) do plano de urbanização; como não a têm, pela mesma razão, para deduzir o correspondente pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I-RELATÓRIO 1-ACRAL – ASSOCIAÇÃO DE COMÉRCIO E SERVIÇOS DA REGIONAL DO ALGARVE e OUTROS, devidamente identificados nos autos, moveram, no TAF de Loulé, ACÇÃO POPULAR ADMINISTRATIVA, nos termos dos art.12º, nº1, da L. nº 83/95, de 31/8, (LAP) art. 7º do DL nº 380/99, de 22/9 RJIGT) e art.s 112º e segs. do CPTA, requerendo que fosse decretada “PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DO PLANO DE URBANIZAÇÃO CALIÇOS-ESTEVAL” (PUCE), aprovado pela Deliberação da Assembleia Municipal de Loulé, em 8.02.2013, publicado no DR, II S., Nº 62, em 28.03.2013, através do Aviso nº 4429/2013, e dos actos administrativos proferidos pela (DIRECÇÃO REGIONAL DE AGRICULTURA E PESCAS DO ALGARVE (DRAPA) e pela COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO ALGARVE (CCDRA), e peticionou: “Seja concedida a providência, nos termos do disposto nos artigos 112º e 120º do CPTA, com as legais consequências, e decretada a suspensão de eficácia do PUCE e dos actos administrativos proferidos pela DRAPA e pela CCDRA, feridos de nulidade, no âmbito do procedimento de reclassificação dos solos, ou” Em alternativa Seja “antecipada a decisão da causa, com a consequente declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do PUCE, e dos actos administrativos proferidos pela DRAPA e pela CCDRA, feridos de nulidade, com as demais consequências, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 121º do CPTA.” Como Requeridos, indicaram o MUNICÍPIO DE LOULÉ e o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO MAR, DO AMBIENTE, E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO. E, como contra-interessadas, A…………, L.DA e B…………, S.A. 1.1- Após as citações referidas, vieram as entidades requeridas deduzir oposição, impugnando o Requerimento Inicial, e deduzindo excepções. 2- O TAF de Loulé, a fls. 1022/1039, com fundamento na “manifesta existência de circunstâncias obstativas ao conhecimento do mérito, e formulando um juízo um fumus malus, julgou improcedente o processo cautelar e, consequentemente, decidiu indeferir as providências solicitadas. 3- Inconformados, os Requerentes interpuseram recurso, apresentando alegações, fls. 1049/1081, concluindo: “a) Sistematicamente inserido no Título II da Constituição, referente aos Direitos, liberdades e garantias, mais concretamente no Capítulo II, respeitante aos Direitos, liberdades e garantias de participação política, o direito de ação popular, previsto no artigo 52.º, n.° 2 da CRP dispõe claramente que: “É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural;” b) O direito subjetivo à impugnação de regulamentos administrativos está expressamente previsto no artigo 268°, n.° 5 da CRP e assume dignidade de direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias (cf. artigos 17.° e 18.º da CRP); c) Atendendo à sua inserção sistemática, o direito fundamental de ação popular e o próprio direito fundamental análogo à impugnação de regulamentos administrativos, tem aplicação direta e vincula todas as entidades públicas e privadas, conforme resulta do artigo 18.º, n.° 1 e 3 da CRP; d) O direito fundamental de ação popular foi concretizado no plano legal através com Lei n.° 83/95, de 31 de Agosto, que aprovou o Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular, prevendo-se logo no artigo 1.º, n.°s 1: que “A presente lei define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n.° 3 do artigo 52.° da Constituição”; e) Estabelecendo-se que são “designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público” (n.° 2), no qual se inclui o ordenamento do território. f) O artigo 12.°, n.° 1 da LAP claramente prevê que a ação popular administrativa compreende “o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos lesivos dos mesmos interesses” difusos; g) Deverá fazer-se uma interpretação atualista deste preceito legal e, onde se lê, recurso contencioso deverá ler-se ação administrativa especial ou, se se revelar mais adequado, por força do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto artigo 20°. n.° 1 e 5 da CRP, qualquer meio processual facultado pela lei aos titulares dos interesses difusos “na prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n.° 3 do artigo 52º da Constituição.” h) Assim se compreende que o legislador do contencioso administrativo tenha no artigo 9°, n.° 2 do CPTA, referente à legitimidade processual ativa, estabelecido que “Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos direitos em causa, têm (...) legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território (...)”. i) Para assegurar a defesa dos valores associados ao ordenamento do território, o legislador, de acordo com o espírito da LAP, previu, também no plano legal, a possibilidade de qualquer cidadão, individualmente ou em grupo, ou através de Associações constituídas para o efeito, o legislador consagrou no artigo 7.°, n.° 2 do RJIGT que “No âmbito dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais de ordenamento do território é ainda reconhecido aos particulares o direito de promover a sua impugnação direta.” j) Disposição que, em sede de ação popular, não pode sofrer uma restrição ao ponto de se admitir que, para ser justificável, terá que passar o crivo do 73° nº 1 do CPTA, nos termos do qual: “ A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.”. k) Quando associada a legitimidade popular às ações de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, não fará qualquer sentido exigir como pressuposto prévio para a declaração obrigatória geral de um plano de ordenamento de território, a desaplicação em três casos concretos, sob pena de ser praticamente impossível reagir atempadamente a situações de violação eminente dos bens jurídicos em questão; neste caso o ordenamento do território, mas poderia também ser a saúde pública ou o ambiente. l) Com efeito, como defende Ana Gonçalves Raquel Moniz, doutrina autorizada que subscrevemos, o contencioso de impugnação de normas por via da LAP não exige como pressuposto processual a recusa aplicação de uma norma em três casos concretos, como previsto no artigo 73.°, n.° 1 do CPTA: “Uma vez associada a legitimidade popular às acções de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, resta ponderar se, também nesta hipótese, se exige o pressuposto da prévia desaplicação em três casos concretos. A esta questão responder-se-á em sentido negativo. Assumindo-se a declaração com força obrigatória geral como o único meio de defesa de bens e valores constitucionalmente protegidos, o funcionamento do princípio da tutela jurisdicional efetiva reclama a possibilidade de tais pedidos se dirigirem imediatamente ao tribunal, sem dependência de três decisões de desaplicação.”; m) Posição reforçada pela norma especial prevista no artigo 7.°, n.° 2 do RJIGT, que consagra um verdadeiro direito subjetivo de impugnação direta dos planos e que só se torna efetivo se for justificável: ou seja, se for passível de ser exigido perante um Tribunal que admita a impugnação de um regulamento com vista à sua declaração com força obrigatória geral. n) É completamente impossível assegurar a existência deste direito no contencioso regulamentar que, em matéria de ordenamento do território, só é passível de ser exercido através da LAP (porquanto um particular ou uma Associação, a título pessoal, não têm legitimidade ativa para intervir na defesa destes valores) se acolher a tese do Tribunal a quo nos termos a impugnação directa, erga omnes, de um plano só pode ser pedida quando existirem três decisões judiciais de recusarem aplicação de uma das suas normas com fundamento em ilegalidade. o) A interpretação que o Tribunal a quo faz dos artigos 73.°, n.° 1 e 130°, n.° 2 do CPTA, é manifestamente inconstitucional por violação dos artigos 52.°, n.° 3, alínea a) e 18°, n.° 1 e 3 e 268.°, n.° 5, todos da CRP, pois, segundo tal tese, elimina-se por completo a possibilidade de, através da LAP, se conseguir a impugnação direta de um plano de ordenamento de território (regulamento administrativo), com vista à sua declaração com força obrigatória geral. p) A interpretação do Tribunal a quo é inconstitucional por violação do direito fundamental de impugnação de normas jurídicas lesivas porquanto na ausência de três desaplicações prévias se tornar impossível o recurso à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de um plano urbanístico, deixando subsistir no ordenamento jurídico instrumento de gestão territorial ilegal, o que atenta contra o próprio princípio da legalidade. q) Ora, como ensina Magalhães Collaço as “decisões administrativas, de carácter genérico ou regulamentar, que se reputem lesivas de interesses” ou que “não necessitem de ser aplicadas, não necessitam de entrar em execução, por meios de decisões singulares, para ofensa de direitos, pois basta a sua publicação”. r) Tal interpretação é também ilegal por violação do disposto no artigo 1.º, n.° 1 e 12.° da LAP, porquanto, elimina a possibilidade de titulares de interesses difusos impugnarem diretamente regulamentos administrativos in casu planos - quando estiver em causa a violação de qualquer um dos bens jurídicos previstos no artigo 52.°, n.° 3 da CRP. s) Tal interpretação é também ilegal por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 2.°, nº 1 do CPTA que “compreende o direito de obter, em prazo razoável uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão”; t) Porquanto não existe outro meio na lei processual administrativa que preveja expressamente a impugnação direta de um plano (regulamento administrativo) com vista à sua declaração de ilegalidade com força obrigatória geral; ou por outras palavras, para exercer o direito de impugnação direta previsto no artigo 7.º, n.° 2 do RJIGT. u) Pelo que tal interpretação é inconstitucional, por violação do artigo 20.º, n.° 1 e 5 da CRP, pois configura uma verdadeira negação do acesso à justiça. v) Por fim, não colhe a tese perfilhada na sentença, nos termos da qual “o direito de promover a impugnação directa dos planos, reconhecido no assinalado preceito, terá que ser exercido, na falta de disposição em contrário, nos termos previstos na lei processual geral, designadamente nos artigos 72.º e seguintes do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, e no que ao caso especificamente importa, em conformidade com os pressupostos processuais estabelecidos no artigo 73.º, para a acção principal, e no artigo 130.º, para o processo cautelar.” w) O artigo 7.º, n.° 2 do RJIGT foi introduzido com o Decreto-Lei n.° 380/99, de 22 de Setembro; diploma que sofreu sucessivas alterações (Cf. Decreto-Lei n.°s 53/2000, de 07/04, pelo Decreto-Lei n.° 310/2003, de 10/12, pela Lei n.° 58/2005, de 29/12, pelo Decreto-Lei n.° 316/2007, de 19/09, pelo Decreto-Lei nº 46/2009. de 20/02 Decreto-Lei n.° 181/2009, de 07/08 e pelo Decreto-Lei n.° 21/2011, de 06/01) e “sobreviveu” à reforma do Contencioso Administrativo de 2004, que aprovou, através da Lei n.° 15/2002, de 22 de Fevereiro do CPTA. x) Se, até à data, o legislador não revogou, nem introduziu alterações a tal normativo, tal só significa que continua a admitir-se que os planos urbanísticos sejam impugnados diretamente por via da LAP, presumindo-se que, por esta via, “consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.” (cf. artigo 9.°, n.° 3 do CC). Termos em que se requer a V.Exas, atento ao supra exposto, que o presente recurso seja julgado procedente e, consequentemente, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 147.° do CPTA, revoguem a sentença recorrida na parte em que rejeita, por ilegitimidade, a apreciação do pedido de suspensão da eficácia do PUCE com o fundamento de os Recorrentes, na qualidade de autores populares, não terem demonstrado, nos termos do disposto nos artigos 72.°, n.° 1 e 130.°, n.° 3 do CPTA, a existência de três decisões judiciais que haja recusado a aplicação de qualquer uma das normas do plano com fundamento na sua ilegalidade.” 4- O Recorrido Município de Loulé, fls. 1092/1100, apresentou as suas contra-alegações, com as conclusões seguintes: “I - Ainda que, por mera hipótese de raciocínio, o recurso procedesse quanto à questão da (i)legitimidade, transitada em julgado a decisão que julgou verificada a excepção de caducidade do direito de acção, estamos perante excepção peremptória, que obsta ao conhecimento do objecto do recurso, e, consequentemente do mérito da providencia cautelar interposta pelos Recorrentes. II - Aliás, ainda que assim se não entenda, é patente que estamos perante recurso manifestamente infundado, devendo, portanto, ser objecto de decisão liminar, atenta a sua, evidente, inutilidade e ausência de interesse útil. III - Sem conceder, o PUCE cuja suspensão é requerida, ou melhor, o “bloco de legalidade” questionado, não contende com quaisquer direitos ou interesses legalmente protegidos dos Recorrentes, o que aliás decorre da simples constatação dos Estatutos e Fins dos Recorrentes, o que determina a sua ilegitimidade activa.(Cfr. Ac. do TCAN de 14.02.2014, in www.dgsi.pt. ) IV - A posição perfilhada na Sentença Recorrida, é sufragada de forma unânime na jurisprudência, designadamente no Acórdão do STA de 10.10.2013, in www.dgsi.pt. onde se entendeu que, A legitimidade para “pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretas a que se refere o n.° 1” (n.° 3 do referido art. 73°) cabe, exclusivamente, ao Ministério Público. V - Para suportar tal posição resulta do Acordão citado que, “(…) Ao limitar a legitimidade ao Ministério Público, nestes casos, o “Legislador não quis, como se vê, que se enveredasse por um processo de eliminação judicial de normas jurídicas, com o relevo ordenacional que isso tem, sem que houvesse já algum prenúncio consistente da sua ilegalidade” (Mário Esteves de Oliveira e outro no comentário ao art. 73° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I). VI - Portanto, peticionando os Recorrentes a declaração de ilegalidade do PUCE com força obrigatória geral, não podem, legitimamente, furtar-se ao cumprimento dos pressupostos e requisitos consagrados no artigo 73° do CPTA, laborando em erro ao invocar a violação do disposto no artigo 7°, n° 2 do RGIT, que aliás é anterior à reforma do contencioso administrativo de 2004 e ao regime da impugnação jurisdicional das normas regulamentares, que hoje se encontra estabelecido no CPTA. VII - Garantido aos Interessados a direito de participação, designadamente através da discussão pública das soluções preconizadas, o que aliás não questionado pelos Recorrentes, é imperioso concluir que o direito de participação procedimental e de acção popular, consagrados no artigo 52° n° 3 da CRP e LAP, foram devidamente assegurados. VIII – Reitera-se que os Recorrentes não invocam a violação ou desrespeito do seu direito de participação, aliás, aceitam e concordam com o denominado “ Projecto C…………”, questionando apenas sua a localização, posição que, porém conflitua com as atribuições, Fins e objecto dos Recorrentes. IX - Em síntese, ao contrário do que entendem os Recorrentes, o direito de participação procedimental e de acção popular foi cumprido, e respeitado, por todas as Entidades com intervenção no PUCE, sendo manifesta a ilegitimidade activa dos Recorrentes, aliás, conforme supra demonstrado a diversos títulos. TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO DOUTAMENTE SUPRIDOS POR V. EXAS, DEVERÁ O RECURSO IMPROCEDER, MANTENDO-SE A DOUTA SENTENÇA RECORRIDA Assim se fazendo Justiça” 5- As contra-interessadas A…………, LDA., e B…………, S.A., deduziram contra-alegações, fls. 1101/1120, com as seguintes conclusões: “i.) Mediante a propositura da presente providência cautelar, peticionaram os então Requerentes a (i) suspensão da eficácia do Plano de Urbanização Caliços-Esteval e, simultaneamente, a (ii) suspensão da eficácia dos actos administrativos praticados pela CCDR Algarve (CCDR-A) e pela Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve (DRAPA), no âmbito do procedimento de reclassificação de solos; ii.) Cumulativamente, pretendiam, ainda, a antecipação «(...) da decisão da causa, com a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do PUCE, e dos actos administrativos proferidos pela DRAPA e pela CCDRA», isto nos termos do artigo 121.° do CPTA; iii.) As suas pretensões foram, contudo, julgadas integralmente improcedentes por Sentença proferida pelo Tribunal a quo em 30 de Janeiro de 2014; iv.) Com efeito, para além de tomar patente a legalidade do procedimento administrativo tendente à aprovação do PUCE, a análise da matéria dada como assente pelo Tribunal a quo (nunca impugnada pelos Recorrentes) permite ainda sedimentar manifesta e absoluta carência de sustentabilidade da providência cautelar requerida; v.) Com efeito, os ora Recorrentes peticionaram a suspensão da eficácia do PUCE, com uma área de intervenção de 355 hectares, sem, porém, identificar que normas concretas de tal Plano pretendiam suspender; vi.) Na óptica das Contra-Interessadas, esta contradição é insanável: nunca tendo alegado razões de facto e de direito que permitam sustentar a invalidade do Plano no seu conjunto, a providência cautelar requerida carece, em absoluto, de causa de pedir; vii.) Atentemos, agora, em concreto, no objecto do presente Recurso, viii.) Consideram, pois, os Recorrentes que, ao negar legitimidade aos autores populares para requerer a tão-almejada declaração de ilegalidade com força obrigatória geral a Sentença recorrida lhes veda a possibilidade de impugnação directa do referido regulamento; ix.) Como tal, no seu entendimento, incorreu o Tribunal a quo na violação dos artigos 268.°, n.° 5, 20°, n.°s 1 e 5, 52°, n.° 3, da CRP, dos artigos 1.° e 12.°, da LAP e, bem assim, do artigo 7.°, n.° 2 do RJIGT; x.) Ensaiam, pois, os Recorrentes, a defesa da tese de que, ao vedar-lhe a possibilidade de impugnar (logo, de requerer a suspensão de eficácia) de normas regulamentares de forma directa e abstracta, a Sentença recorrida lhes “negou Justiça”; xi.) Ora, em momento algum os Recorrentes lograram (ou sequer tentaram) fazer prova da existência de repetição do julgado relativamente a qualquer das normas do PUCE — quanto mais, relativamente a todas as normas do PUCE! xii.) Sendo que, a única entidade que tem a faculdade de impugnar normas regulamentares de forma directa (sem mediação de acto administrativo de aplicação) e abstracta (sendo os efeitos de uma eventual declaração de ilegalidade, erga omnes) é o Ministério Público, conforme previsto no artigo 73.º, nº 3, do CPTA; xiii.) Mais, o próprio n.º 3, do artigo 73°, do CPTA confere aos autores populares a possibilidade de requerem ao Ministério Público a impugnação directa e abstracta de normas regulamentares, sem necessidade de verificação do pressuposto da repetição do julgado; xiv.) Como é evidente, a previsão legal da possibilidade de os autores populares solicitarem ao Ministério Público o uso desta faculdade implica a opção prévia pelo legislador de vedar aos autores populares o uso de tal meio impugnatório em paridade com o Ministério Público xv.) Mas, também ao contrário do que os Recorrentes pretendem fazer crer, a impugnação de normas administrativas visando a respectiva declaração de ilegalidade com força obrigatória geral não é a única possibilidade de impugnação directa de regulamentos; xvi.) E tal sucede na medida em que, à luz do disposto no n.º 2, do artigo 73º, do CPTA, o lesado e, bem assim, os autores populares têm ao seu alcance, a possibilidade da impugnação igualmente directa de normas regulamentares auto aplicativas, sem necessidade de demonstrarem a prévia repetição do julgado, visando a declaração da respectiva ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto; xvii.) Enfim: não é o ordenamento jurídico que nega aos Recorrentes a possibilidade de impugnação directa de normas; foram os Recorrentes que se coibiram de utilizar os meios impugnatórios efectivamente previstos na lei para o efeito; xviii.) A orientação seguida pelo Tribunal a quo está, aliás, em consonância com o já anteriormente decidido pelo Tribunal ad quem, cumprindo citar, a titulo exemplificativo, o Acórdão de 16-07-2009 (P. 05326/09); xix.) Deve, pois, concluir-se pela ilegitimidade dos Recorrentes para requerem a declaração de ilegalidade do PUCE com força obrigatória geral, na medida em que não lograram demonstrar os pressupostos de accionamento daquele meio processual, tal como previstos no artigo 73.º, n.° 1, do CPTA; xx.) Nem, tão-pouco, procuraram lançar mão ao mecanismo alternativo de impugnação directa de normas regulamentares previsto no n.° 2 do citado artigo 73.°; xxi.) É certo que, louvando-se no disposto no n.° 2, do artigo 9.°, do CPTA, alguma doutrina considera que o autor popular deveria ser assimilado ao Ministério Público, de forma a poder impugnar normas de operatividade mediata, pois os referidos actores “actuariam para a defesa da legalidade e do interesse público” sem possuírem “interesse próprio na demanda”; xxii.) Não é, contudo, possível defender tal equiparação, pois o n.° 2, do artigo 9.º, do CPTA não nega ao actor popular interesse pessoal na demanda, mas antes lhe reconhece legitimidade para intervenção processual, nos termos da lei “independentemente de ter interesse pessoal na demanda” xxiii.) Como refere Carlos Blanco de Morais, a interpretação da legislação em vigor no sentido de o n.° 2, do artigo 9.º, do CPTA permitir o controlo abstracto de normas, mediante acção interposta pelos autores populares não colhe; xxiv.) Em primeiro lugar, porque o n.° 3, do artigo 52.º, da CRP atribui o direito de acção popular para defesa de bens qualificados, “nos casos e termos previstos na lei”, conferindo esta remissão liberdade ao legislador para, no Código, outorgar aos autores populares legitimidade para requerem a declaração concreta da ilegalidade e excluírem essa legitimidade no controlo abstracto; xxv.) Tão-pouco pode aceitar-se que o n.° 2, do artigo 9.º, do CPTA possa cumular-se ao n.° 1 do artigo 73.°, como uma norma destinada a alargar aos autores populares, a legitimidade para impugnar regulamentos em controlo abstracto. É que a primeira norma confere aos referidos actores legitimidade directa para intervirem em processos principais e cautelares «nos termos previstos na lei”; xxvi.) Ora, essa lei tanto pode ser a LAP como o Código. No primeiro caso, a remissão seria inútil, dado que a norma restringe esse meio à anulação de actos administrativos. Já no segundo, verifica-se que as normas especiais do CPTA estabelecem legitimamente, diferentes níveis de intervenção contenciosa dos actores populares, níveis que se conjugam perfeitamente com o n.° 2, do n° 9, desse acto, na qualidade de norma geral; xxvii.) Por idêntica ordem de razões, cumpre, pois, concluir que o mecanismo dualista de impugnação directa de normas administrativas, acompanhado da previsão de medidas cautelares está, também, em plena consonância com o disposto nos artigo 1.º e 12°, da LAP, uma vez que os autores populares podem lançar mão dos mesmos exactos meios processuais que o cidadãos em geral: xxviii.) Idem, no respeitante ao disposto no artigo 7.° n.º 2, do RJIGT, onde se reconhece o direito de os particulares promoverem a impugnação directa dos planos: verifica-se o seu pleno cumprimento, na medida em que o legislador previu, no regime processual administro não apenas um, mas dois mecanismos de Impugnação directa de regulamentos administrativos, como é o caso do PUCE. Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se na íntegra, a Sentença recorrida” 6- Com dispensa de vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir. II-FUNDAMENTOS 1- DE FACTO A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: “a) O Grupo C…………, designação sob a qual actuam as contra-interessadas “A…………, Lda.” e “B…………, S.A.”, manifestou o seu interesse, junto da Câmara Municipal de Loulé, em construir um empreendimento comercial, constituído por uma loja C…………, um centro comercial e um retail park, em terrenos adjacentes ao nó de Loulé/Aeroporto/Faro da Via do Infante (A22), situados numa área com cerca de 40 hectares, que se encontra classificada no Plano Director Municipal de Loulé como solo rural, na categoria “Espaços Agrícolas” - “Áreas da RAN” e “Áreas de uso predominantemente agrícola” -, que não admite o tipo de ocupação pretendido (cf. fls. 375 a 380 do processo administrativo); b) Tendo em vista a viabilização da localização pretendida, o Grupo C………… apresentou à Câmara Municipal de Loulé uma proposta para celebração de um contrato tendo por objecto a elaboração de um plano municipal de ordenamento do território, “que permita proceder à reclassificação e reordenamento da supra mencionada área de intervenção” (cf. fls. 367 a 374 do processo administrativo); c) Em 18 de Agosto de 2010, a Câmara Municipal de Loulé deliberou determinar a elaboração do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval e aprovar a minuta de contrato para planeamento a celebrar com o Grupo C…………, conforme publicitado por aviso n.° 17328/2010, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 170, de 1 de Setembro de 2010 (cf. fls. 215 a 217, 247 a 253, do processo administrativo e documento junto com o n.º 1 ao requerimento inicial); d) Em 2 de Dezembro de 2010, foi celebrado um contrato de planeamento entre o Município de Loulé e as contra-interessadas, tendo por objecto a elaboração do Plano de Urbanização Caliços - Esteval, com uma área de intervenção de cerca de 355 hectares, e a realização de todas as acções, estudos e trabalhos necessários à sua aprovação (cf. a fls. 683 a 708 do processo administrativo); e) Em 6 de Junho de 2012, foi emitido pela Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve, no âmbito do acompanhamento do procedimento de elaboração do referido plano de urbanização, um parecer favorável à proposta de alteração da delimitação da Reserva Agrícola Nacional (RAN), que consistia na exclusão de cerca de 12 hectares de áreas classificadas, dos quais 10,2 hectares (25% da área total RAN) vinham justificados, no proposta do plano, “como necessários para a implementação do complexo comercial C............ (que inclui Centro Comercial e Retail Park” (cf. fls. 526 a 530 do processo administrativo); f) Na sequência da realização da conferência de serviços realizada a 7 de Agosto de 2013, no âmbito do acompanhamento do procedimento de elaboração do referido plano de urbanização, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve emitiu parecer favorável condicionado à correcção de determinados aspectos, constantes da informação sob a qual foi proferido, pronunciando-se sobre o “cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis”, “a compatibilidade ou conformidade da proposta com os instrumentos de gestão territorial eficazes” e o “fundamento técnico das soluções defendidas pela câmara municipal” (cf. fls. 997 a 1028, e especificamente fls. 1017 a 1028 do processo administrativo, e documento n.º 13 referido no requerimento inicial); g) Em 8 de Fevereiro de 2013, a Assembleia Municipal de Loulé aprovou o Plano de Urbanização Caliços - Esteval, o Relatório Ambiental e a respectiva Declaração Ambiental, conforme publicitado por aviso n° 4429/2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 62, de 28 de Março de 2013 (cf. fls. 740 do processo administrativo e documento n.º 2 junto com o requerimento inicial; h) O Plano de Urbanização Caliços - Esteval definiu, de entre as unidades operativas de planeamento e gestão, a denominada “UOPG3 — Complexo C…………” e determinou a execução da mesma através da unidade de execução “UE3 — Complexo C…………”, por via de operações urbanísticas, “com vista à viabilização de um espaço de actividades económicas onde será implantado um empreendimento comercial do grupo C…………, que inclui uma Loja C............ e uma área comercial complementar, consistindo num Centro Comercial e ou Retail Park, e a reformulação e melhoria da rede de acessibilidades que a servirá, em articulação com a rede de transportes públicos, no quadro do desenvolvimento de um esquema sustentável de mobilidade” [cf artigos 59.º, n.º 2, alínea c), e 60.º, n.° 1, alínea c, e 65.º do Regulamento do PUCE, junto com o documento n.º 2 com o requerimento inicial]; i) No Plano Director Municipal de Loulé, o solo correspondente à área de intervenção prevista para implantação do complexo comercial C............ [a UOPG3] constava classificado como solo rural, e qualificado como “Espaços Agrícolas” [“Áreas de RAN” (11,40 hectares) e “Áreas de Uso Preferencialmente Agrícola” (34,19 hectares)] (cf. planta de zonamento respectiva e informações constantes do processo administrativo, v.g., a fls. 484 a 494); j) No Plano de Urbanização Caliços - Esteval, o solo correspondente à área de intervenção prevista para implantação do complexo comercial C............ [a UOPG3] foi (re)classificado em solo urbano, e qualificado como “Solo Urbanizável” [“Espaços de Actividades Económicas” (35,75 hectares) e “Espaços Verdes de Protecção e Enquadramento” (8,46 hectares)] (respectiva planta de zonamento e informações constantes do processo administrativo, v.g, a fls. 484 a 494); k) Em 19 de Junho de 2013, a Assembleia Municipal de Loulé aprovou uma alteração por adaptação ao Plano Director Municipal de Loulé, na sequência da entrada em vigor do Plano de Urbanização Caliços - Esteval, que consistiu na alteração dos artigos 14.°, 29.º e 33.° do Regulamento, determinando a exclusão da aplicação dos parâmetros urbanísticos nele fixados, relativos a “espaços urbanos”, “espaços urbanizáveis (áreas com função não habitacional)” e “espaços industriais”, em relação à área abrangida pelo Plano de Urbanização Caliços — Esteval, conforme publicitado por aviso n.° 10590/2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 164, de 27 de Agosto de 2013; A matéria acima elencada resulta provada com base nos documentos que integram processo administrativo referente à elaboração do plano em apreço, apensado aos presentes autos, nos exactos termos em que foi discriminada. De resto, não foram alegados quaisquer outros factos concretos que, em concreto, relevando para a decisão a proferir, tenham sido julgados como não provados.” 2. DE DIREITO 2.1. Das questões a apreciar e decidir. Os Requerentes pediram o decretamento da suspensão da eficácia do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval (PUCE), com aplicação do disposto no art. 121º do CPTA, invocando, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 72º, nº 1, do CPTA, que o PUCE é ilegal por vícios de procedimento (adopção de um PU quando a reclassificação dos solos só poderia operar por revisão ou alteração do PDM), e de ilegalidades cometidas no âmbito do procedimento de aprovação, designadamente, a violação dos artigos 9º, nº 3, 13º, nº 3, 72º, nº 3 e 87º, nº 2, alínea a), todos do RJIGT, e do artigo 7º do Decreto Regulamentar nº 11/2009, de 29 de Maio. No Requerimento inicial, dizem os Requerentes que se não for possível antecipar o juízo da causa principal irão intentar “Acção Administrativa de Impugnação de Normas, nos termos do disposto dos artigos 72º e ss. CPTA, em que serão formulados os seguintes pedidos: i) «Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do plano» (…); ii) «Declaração de nulidade ou anulabilidade dos actos da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (CCDRA) e da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve (DRAPA)», que deferiram a desclassificação dos solos rurais, a coberto do …(…)”. Por sentença proferida, no TAF de Loulé, em 30 de Janeiro de 2014, foi indeferida a providência cautelar requerida, ponderando-se para o efeito, entre o mais, que: “(…) Os requerentes, alegando agir no exercício do direito de acção popular e em defesa do valor comunitário, constitucionalmente protegido, subjacente ao “ordenamento do território”, vêm insurgir-se contra a reclassificação do solo rural em solo urbano, feita através do plano de urbanização em crise, na área de intervenção onde se prevê a implantação do complexo comercial C............ (cf. artigo 52°, n.° 3, da Constituição da República Portuguesa, artigo 9°, n.° 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; cf., ainda, artigo 7.° do requerimento inicial), Requerem, com fundamento na sua ilegalidade, a suspensão do referido plano de urbanização, com alcance geral ou seja, com efeitos erga omnes, não circunscritos a um caso concreto ou situação individual, dizendo requerê-lo na dependência de uma acção principal de “impugnação de normas”, na qual se propõem deduzir um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (cf. artigo 5.° do requerimento inicial). A pretensão dos requerentes dirige-se, pois, nestes autos cautelares, à suspensão da eficácia do referido plano, com alcance geral, e dirigir-se-á, na acção principal, à sua remoção ou expurgação da ordem jurídica, com o que se harmoniza a natureza metaindividual e indivisível dos interesses difusos em defesa dos quais invocam agir”. “(…) “(…) o direito de promover a impugnação directa dos planos, reconhecido no assinalado preceito, terá que ser exercido, na falta de disposição em contrário, nos termos previstos na lei processual geral, designadamente nos artigos 72.° e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e no que ao caso especificamente importa, em conformidade com os pressupostos processuais estabelecidos no artigo 73°, para a acção principal, e no artigo 130°, para o processo cautelar. E nessa conformidade, de acordo com o disposto no artigo 130°, n.° 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não estando demonstrado que a aplicação (das normas) do plano em causa foi recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade, não podem os requerentes obter a suspensão dos seus efeitos, com alcance geral (nem podem, adiante-se, contra ele deduzir um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral). Pelo que, nos termos e com os fundamentos acima expostos, deve indeferir-se o pedido cautelar de suspensão da eficácia do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval.” Contra este entendimento vem o presente recurso, alegando os Requerentes, entre o mais: · “(…) o direito subjetivo à impugnação de regulamentos administrativos está expressamente previsto no artigo 268°, n.° 5 da CRP e assume dignidade de direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias (cf. artigos 17.° e 18.º da CRP); · “(…) o legislador consagrou no artigo 7.°, n.° 2 do RJIGT que “No âmbito dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais de ordenamento do território é ainda reconhecido aos particulares o direito de promover a sua impugnação direta.” · “(…) Disposição que, em sede ação popular, não pode sofrer uma restrição ao ponto de se admitir que, para ser justificável, terá que passar o crivo do 73° nº 1 do CPTA, nos termos do qual: “A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.”(…). Em face do exposto, a questão central a decidir traduz-se em saber se o tribunal “a quo” incorreu em erro de julgamento ao decidir indeferir o pedido cautelar de suspensão da eficácia do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval (PUCE), por falta de legitimidade, uma vez que não estão reunidos os pressupostos previstos nos arts. 73º, nº 3, e 130º, nº 2 e 3, do CPTA. 2.2. No caso dos autos, não é posto em causa que os Recorrentes pretendem obter a declaração de ilegalidade do PUCE, com força obrigatória geral, alegando em sua defesa que a legitimidade tem de ser aferida à luz do disposto no art. 7º, nº 2, do RJIGT, que reconhece aos particulares o direito de promover a sua impugnação directa dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais. Acontece que, do art. 7º, nº 2, do RJIGT, não resulta que aos particulares seja reconhecida a legitimidade para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais. Senão vejamos. A legitimidade em sede cautelar afere-se de acordo com as regras gerais e tendo por referência a acção principal de que constituem apenso e de que são dependentes (cfr. art. 112º do CPTA), onde se prescreve que “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção de providência ou das providências cautelares…” art. 113º do CPTA. Por sua vez, da instrumentalidade das providências cautelares decorre que estas se tornem inúteis e desadequadas à salvaguarda do efeito útil da acção principal, no caso de não se encontrarem verificados os pressupostos processuais necessários para a propositura dessa mesma acção. A norma do art. 7º do RJIGT, regulando as garantias dos particulares no âmbito dos planos municipais de ordenamento do território, limita-se a acolher a regra da impugnabilidade de normas regulamentares de determinados planos que, por terem eficácia intersubjectiva, podem ser directamente impugnadas pelos destinatários das mesmas, valendo quanto ao mais o regime do CPTA sobre impugnação directa de normas com fundamento em ilegalidade. A partir da revisão de 1997, o art. 268º, nº 5, da CRP passou a consagrar expressamente, no âmbito da protecção judicial efectiva, o direito de impugnação judicial directa de normas administrativas com eficácia externa, quando lesivas de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares. Na decorrência deste preceito constitucional, sem prejuízo da possibilidade de desaplicação incidental de normas, no caso de regulamentos imediatamente operativos, no contexto da impugnação dos respectivos actos administrativos de aplicação, o CPTA passou a admitir, no âmbito nos arts. 72º e 73º, dois tipos de pedidos, sujeitos a regimes diferentes, a saber: i) A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral; ii) A declaração de ilegalidade num caso concreto. Estamos em ambos os casos perante formas de controlo principal e abstracto de normas regulamentares, mas, enquanto no primeiro caso se visa erradicar a norma da ordem jurídica, no segundo, incidindo apenas sobre regulamentos imediatamente operativos, os efeitos restringem-se ao caso concreto. Nesta sequência, este diferente regime dita igualmente regras diferentes quanto à legitimidade. A “declaração de ilegalidade da norma com efeitos restritos ao caso concreto pode ser pedida pelo lesado ou pelos titulares da acção popular quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, sem depender de um acto administrativo ou judicial de aplicação (artigo 73º, nº 2)” (cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 11ª ed., Almedina, Coimbra, 2011, p. 213). Já a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral apenas pode ser pedida pelos particulares interessados depois de a norma ter sido desaplicada em três casos concretos, nos termos do disposto no art. 73º, nº 1, do CPTA. Segundo o estatuído no nº 3 do art. 73º do CPTA este requisito não é exigido se o pedido for feito pelo Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento das entidades legitimadas para a acção popular. No que se refere à suspensão da eficácia de normas, o nº 1 do art. 130º do CPTA estabelece que: “Pode pedir a suspensão, com alcance geral, dos efeitos de qualquer norma quem tenha deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade dessa norma com força obrigatória geral”. Por sua vez, no nº 3 do artº 130.° do CPTA estabelece-se que não sendo requerente o Ministério Público, o deferimento do pedido de suspensão com alcance geral dos efeitos de qualquer norma “depende da demonstração de que a aplicação da norma em causa foi recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade”. Assim sendo, no caso dos autos, os Recorrentes insistem que têm legitimidade para pedirem a declaração de ilegalidade das normas do PUCE, com força obrigatória geral, mas sem qualquer razão. Com efeito, os Recorrentes não demonstram a existência de três decisões judiciais que hajam recusado a sua aplicação, pelo que não têm, enquanto actores populares (ou directamente interessados), legitimidade para pedir a suspensão, com alcance geral, dos efeitos (das normas) do plano de urbanização; como não a têm, pela mesma razão, para deduzir o correspondente pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. Finalmente esta interpretação não se afigura violadora do art. 268º, nº 5, da CRP. Com efeito, como vimos, em matéria de impugnabilidade de normas regulamentares, aos actores populares é reconhecida legitimidade processual para pedirem a declaração de ilegalidade de normas com efeitos restritos ao caso concreto e, no caso, da declaração de ilegalidade de normas regulamentares com força obrigatória geral, a lei permite que façam esse pedido ao Ministério Público. Para além de que é sempre admitida a possibilidade do pedido de desaplicação incidental de normas, como vimos. Em face do exposto, nas palavras de ANA RAQUEL MONIZ, perante “(…) esta plêiade de meios jurisdicionais” não se pode dizer que se verifique “uma ausência de tutela” (cfr. A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade, Almedina, Coimbra, 2012, pp. 181 a 187). Improcedem pois, as alegações dos Recorrentes e, nesta sequência, o presente recurso, devendo confirmar-se a sentença recorrida. III- DECISÃO Termos em que os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso mantendo a decisão recorrida. Sem custas Lisboa, 19 de Junho de 2014. – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) – José Augusto Araújo Veloso – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

Sumário

II- Por sua vez, segundo o nº 1 do art. 130º do CPTA pode ser pedida a suspensão, com alcance geral, dos efeitos de qualquer norma quem tenha deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade dessa norma com força obrigatória geral mas, não sendo o requerente o Ministério Público, o deferimento do pedido de suspensão com alcance geral dos efeitos de qualquer norma “depende da demonstração de que a aplicação da norma em causa foi recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade” (nº 3).

III- Não tendo demonstrado a existência de três decisões judiciais que hajam recusado a sua aplicação, os requerentes enquanto actores populares (ou directamente interessados), carecem de legitimidade para pedir a suspensão, com alcance geral, dos efeitos (das normas) do plano de urbanização; como não a têm, pela mesma razão, para deduzir o correspondente pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

1- ACRAL – ASSOCIAÇÃO DE COMÉRCIO E SERVIÇOS DA REGIONAL DO ALGARVE e OUTROS, devidamente identificados nos autos, moveram, no TAF de Loulé, ACÇÃO POPULAR ADMINISTRATIVA, nos termos dos art.12º, nº1, da L. nº 83/95, de 31/8, (LAP) art. 7º do DL nº 380/99, de 22/9 RJIGT) e art.s 112º e segs. do CPTA, requerendo que fosse decretada

“PROVIDÊNCIA CAUTELAR DE SUSPENSÃO DE EFICÁCIA DO PLANO DE URBANIZAÇÃO CALIÇOS-ESTEVAL” (PUCE), aprovado pela Deliberação da Assembleia Municipal de Loulé, em 8.02.2013, publicado no DR, II S., Nº 62, em 28.03.2013, através do Aviso nº 4429/2013, e dos actos administrativos proferidos pela (DIRECÇÃO REGIONAL DE AGRICULTURA E PESCAS DO ALGARVE (DRAPA) e pela COMISSÃO DE COORDENAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL DO ALGARVE (CCDRA), e peticionou:

“Seja concedida a providência, nos termos do disposto nos artigos 112º e 120º do CPTA, com as legais consequências, e decretada a suspensão de eficácia do PUCE e dos actos administrativos proferidos pela DRAPA e pela CCDRA, feridos de nulidade, no âmbito do procedimento de reclassificação dos solos, ou”

Em alternativa

Seja “antecipada a decisão da causa, com a consequente declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do PUCE, e dos actos administrativos proferidos pela DRAPA e pela CCDRA, feridos de nulidade, com as demais consequências, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 121º do CPTA.”

Como Requeridos, indicaram o MUNICÍPIO DE LOULÉ e o MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, DO MAR, DO AMBIENTE, E DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO.

E, como contra-interessadas, A…………, L.DA e B…………, S.A.

1.1- Após as citações referidas, vieram as entidades requeridas deduzir oposição, impugnando o Requerimento Inicial, e deduzindo excepções.

2- O TAF de Loulé, a fls. 1022/1039, com fundamento na “manifesta existência de circunstâncias obstativas ao conhecimento do mérito, e formulando um juízo um fumus malus, julgou improcedente o processo cautelar e, consequentemente, decidiu indeferir as providências solicitadas.

3- Inconformados, os Requerentes interpuseram recurso, apresentando alegações, fls. 1049/1081, concluindo:

“a) Sistematicamente inserido no Título II da Constituição, referente aos Direitos, liberdades e garantias, mais concretamente no Capítulo II, respeitante aos Direitos, liberdades e garantias de participação política, o direito de ação popular, previsto no artigo 52.º, n.° 2 da CRP dispõe claramente que: “É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para:

a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida, a preservação do ambiente e do património cultural;”

b) O direito subjetivo à impugnação de regulamentos administrativos está expressamente previsto no artigo 268°, n.° 5 da CRP e assume dignidade de direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias (cf. artigos 17.° e 18.º da CRP);

c) Atendendo à sua inserção sistemática, o direito fundamental de ação popular e o próprio direito fundamental análogo à impugnação de regulamentos administrativos, tem aplicação direta e vincula todas as entidades públicas e privadas, conforme resulta do artigo 18.º, n.° 1 e 3 da CRP;

d) O direito fundamental de ação popular foi concretizado no plano legal através com Lei n.° 83/95, de 31 de Agosto, que aprovou o Direito de Participação Procedimental e de Ação Popular, prevendo-se logo no artigo 1.º, n.°s 1: que “A presente lei define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n.° 3 do artigo 52.° da Constituição”;

e) Estabelecendo-se que são “designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público” (n.° 2), no qual se inclui o ordenamento do território.

f) O artigo 12.°, n.° 1 da LAP claramente prevê que a ação popular administrativa compreende “o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos lesivos dos mesmos interesses” difusos;

g) Deverá fazer-se uma interpretação atualista deste preceito legal e, onde se lê, recurso contencioso deverá ler-se ação administrativa especial ou, se se revelar mais adequado, por força do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto artigo 20°. n.° 1 e 5 da CRP, qualquer meio processual facultado pela lei aos titulares dos interesses difusos “na prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n.° 3 do artigo 52º da Constituição.”

h) Assim se compreende que o legislador do contencioso administrativo tenha no artigo 9°, n.° 2 do CPTA, referente à legitimidade processual ativa, estabelecido que “Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos direitos em causa, têm (...) legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território (...)”.

i) Para assegurar a defesa dos valores associados ao ordenamento do território, o legislador, de acordo com o espírito da LAP, previu, também no plano legal, a possibilidade de qualquer cidadão, individualmente ou em grupo, ou através de Associações constituídas para o efeito, o legislador consagrou no artigo 7.°, n.° 2 do RJIGT que “No âmbito dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais de ordenamento do território é ainda reconhecido aos particulares o direito de promover a sua impugnação direta.”

j) Disposição que, em sede de ação popular, não pode sofrer uma restrição ao ponto de se admitir que, para ser justificável, terá que passar o crivo do 73° nº 1 do CPTA, nos termos do qual: “ A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.”.

k) Quando associada a legitimidade popular às ações de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, não fará qualquer sentido exigir como pressuposto prévio para a declaração obrigatória geral de um plano de ordenamento de território, a desaplicação em três casos concretos, sob pena de ser praticamente impossível reagir atempadamente a situações de violação eminente dos bens jurídicos em questão; neste caso o ordenamento do território, mas poderia também ser a saúde pública ou o ambiente.

l) Com efeito, como defende Ana Gonçalves Raquel Moniz, doutrina autorizada que subscrevemos, o contencioso de impugnação de normas por via da LAP não exige como pressuposto processual a recusa aplicação de uma norma em três casos concretos, como previsto no artigo 73.°, n.° 1 do CPTA: “Uma vez associada a legitimidade popular às acções de declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, resta ponderar se, também nesta hipótese, se exige o pressuposto da prévia desaplicação em três casos concretos. A esta questão responder-se-á em sentido negativo. Assumindo-se a declaração com força obrigatória geral como o único meio de defesa de bens e valores constitucionalmente protegidos, o funcionamento do princípio da tutela jurisdicional efetiva reclama a possibilidade de tais pedidos se dirigirem imediatamente ao tribunal, sem dependência de três decisões de desaplicação.”;

m) Posição reforçada pela norma especial prevista no artigo 7.°, n.° 2 do RJIGT, que consagra um verdadeiro direito subjetivo de impugnação direta dos planos e que só se torna efetivo se for justificável: ou seja, se for passível de ser exigido perante um Tribunal que admita a impugnação de um regulamento com vista à sua declaração com força obrigatória geral.

n) É completamente impossível assegurar a existência deste direito no contencioso regulamentar que, em matéria de ordenamento do território, só é passível de ser exercido através da LAP (porquanto um particular ou uma Associação, a título pessoal, não têm legitimidade ativa para intervir na defesa destes valores) se acolher a tese do Tribunal a quo nos termos a impugnação directa, erga omnes, de um plano só pode ser pedida quando existirem três decisões judiciais de recusarem aplicação de uma das suas normas com fundamento em ilegalidade.

o) A interpretação que o Tribunal a quo faz dos artigos 73.°, n.° 1 e 130°, n.° 2 do CPTA, é manifestamente inconstitucional por violação dos artigos 52.°, n.° 3, alínea a) e 18°, n.° 1 e 3 e 268.°, n.° 5, todos da CRP, pois, segundo tal tese, elimina-se por completo a possibilidade de, através da LAP, se conseguir a impugnação direta de um plano de ordenamento de território (regulamento administrativo), com vista à sua declaração com força obrigatória geral.

p) A interpretação do Tribunal a quo é inconstitucional por violação do direito fundamental de impugnação de normas jurídicas lesivas porquanto na ausência de três desaplicações prévias se tornar impossível o recurso à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de um plano urbanístico, deixando subsistir no ordenamento jurídico instrumento de gestão territorial ilegal, o que atenta contra o próprio princípio da legalidade.

q) Ora, como ensina Magalhães Collaço as “decisões administrativas, de carácter genérico ou regulamentar, que se reputem lesivas de interesses” ou que “não necessitem de ser aplicadas, não necessitam de entrar em execução, por meios de decisões singulares, para ofensa de direitos, pois basta a sua publicação”.

r) Tal interpretação é também ilegal por violação do disposto no artigo 1.º, n.° 1 e 12.° da LAP, porquanto, elimina a possibilidade de titulares de interesses difusos impugnarem diretamente regulamentos administrativos in casu planos - quando estiver em causa a violação de qualquer um dos bens jurídicos previstos no artigo 52.°, n.° 3 da CRP.

s) Tal interpretação é também ilegal por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 2.°, nº 1 do CPTA que “compreende o direito de obter, em prazo razoável uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão”;

t) Porquanto não existe outro meio na lei processual administrativa que preveja expressamente a impugnação direta de um plano (regulamento administrativo) com vista à sua declaração de ilegalidade com força obrigatória geral; ou por outras palavras, para exercer o direito de impugnação direta previsto no artigo 7.º, n.° 2 do RJIGT.

u) Pelo que tal interpretação é inconstitucional, por violação do artigo 20.º, n.° 1 e 5 da CRP, pois configura uma verdadeira negação do acesso à justiça.

v) Por fim, não colhe a tese perfilhada na sentença, nos termos da qual “o direito de promover a impugnação directa dos planos, reconhecido no assinalado preceito, terá que ser exercido, na falta de disposição em contrário, nos termos previstos na lei processual geral, designadamente nos artigos 72.º e seguintes do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, e no que ao caso especificamente importa, em conformidade com os pressupostos processuais estabelecidos no artigo 73.º, para a acção principal, e no artigo 130.º, para o processo cautelar.”

w) O artigo 7.º, n.° 2 do RJIGT foi introduzido com o Decreto-Lei n.° 380/99, de 22 de Setembro; diploma que sofreu sucessivas alterações (Cf. Decreto-Lei n.°s 53/2000, de 07/04, pelo Decreto-Lei n.° 310/2003, de 10/12, pela Lei n.° 58/2005, de 29/12, pelo Decreto-Lei n.° 316/2007, de 19/09, pelo Decreto-Lei nº 46/2009. de 20/02 Decreto-Lei n.° 181/2009, de 07/08 e pelo Decreto-Lei n.° 21/2011, de 06/01) e “sobreviveu” à reforma do Contencioso Administrativo de 2004, que aprovou, através da Lei n.° 15/2002, de 22 de Fevereiro do CPTA.

x) Se, até à data, o legislador não revogou, nem introduziu alterações a tal normativo, tal só significa que continua a admitir-se que os planos urbanísticos sejam impugnados diretamente por via da LAP, presumindo-se que, por esta via, “consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.” (cf. artigo 9.°, n.° 3 do CC).

Termos em que se requer a V.Exas, atento ao supra exposto, que o presente recurso seja julgado procedente e, consequentemente, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 147.° do CPTA, revoguem a sentença recorrida na parte em que rejeita, por ilegitimidade, a apreciação do pedido de suspensão da eficácia do PUCE com o fundamento de os Recorrentes, na qualidade de autores populares, não terem demonstrado, nos termos do disposto nos artigos 72.°, n.° 1 e 130.°, n.° 3 do CPTA, a existência de três decisões judiciais que haja recusado a aplicação de qualquer uma das normas do plano com fundamento na sua ilegalidade.”

4- O Recorrido Município de Loulé, fls. 1092/1100, apresentou as suas contra-alegações, com as conclusões seguintes:

“I- Ainda que, por mera hipótese de raciocínio, o recurso procedesse quanto à questão da (i)legitimidade, transitada em julgado a decisão que julgou verificada a excepção de caducidade do direito de acção, estamos perante excepção peremptória, que obsta ao conhecimento do objecto do recurso, e, consequentemente do mérito da providencia cautelar interposta pelos Recorrentes.

II- Aliás, ainda que assim se não entenda, é patente que estamos perante recurso manifestamente infundado, devendo, portanto, ser objecto de decisão liminar, atenta a sua, evidente, inutilidade e ausência de interesse útil.

III- Sem conceder, o PUCE cuja suspensão é requerida, ou melhor, o “bloco de legalidade” questionado, não contende com quaisquer direitos ou interesses legalmente protegidos dos Recorrentes, o que aliás decorre da simples constatação dos Estatutos e Fins dos Recorrentes, o que determina a sua ilegitimidade activa.(Cfr. Ac. do TCAN de 14.02.2014, in www.dgsi.pt. )

IV- A posição perfilhada na Sentença Recorrida, é sufragada de forma unânime na jurisprudência, designadamente no Acórdão do STA de 10.10.2013, in www.dgsi.pt. onde se entendeu que, A legitimidade para “pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretas a que se refere o n.° 1” (n.° 3 do referido art. 73°) cabe, exclusivamente, ao Ministério Público.

V- Para suportar tal posição resulta do Acordão citado que, “(…) Ao limitar a legitimidade ao Ministério Público, nestes casos, o “Legislador não quis, como se vê, que se enveredasse por um processo de eliminação judicial de normas jurídicas, com o relevo ordenacional que isso tem, sem que houvesse já algum prenúncio consistente da sua ilegalidade” (Mário Esteves de Oliveira e outro no comentário ao art. 73° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, I).

VI- Portanto, peticionando os Recorrentes a declaração de ilegalidade do PUCE com força obrigatória geral, não podem, legitimamente, furtar-se ao cumprimento dos pressupostos e requisitos consagrados no artigo 73° do CPTA, laborando em erro ao invocar a violação do disposto no artigo 7°, n° 2 do RGIT, que aliás é anterior à reforma do contencioso administrativo de 2004 e ao regime da impugnação jurisdicional das normas regulamentares, que hoje se encontra estabelecido no CPTA.

VII- Garantido aos Interessados a direito de participação, designadamente através da discussão pública das soluções preconizadas, o que aliás não questionado pelos Recorrentes, é imperioso concluir que o direito de participação procedimental e de acção popular, consagrados no artigo 52° n° 3 da CRP e LAP, foram devidamente assegurados.

VIII- Reitera-se que os Recorrentes não invocam a violação ou desrespeito do seu direito de participação, aliás, aceitam e concordam com o denominado “ Projecto C…………”, questionando apenas sua a localização, posição que, porém conflitua com as atribuições, Fins e objecto dos Recorrentes.

IX- Em síntese, ao contrário do que entendem os Recorrentes, o direito de participação procedimental e de acção popular foi cumprido, e respeitado, por todas as Entidades com intervenção no PUCE, sendo manifesta a ilegitimidade activa dos Recorrentes, aliás, conforme supra demonstrado a diversos títulos.

TERMOS EM QUE, NOS MELHORES DE DIREITO DOUTAMENTE SUPRIDOS POR V. EXAS, DEVERÁ O RECURSO IMPROCEDER, MANTENDO-SE A DOUTA SENTENÇA RECORRIDA

Assim se fazendo Justiça”

5- As contra-interessadas A…………, LDA., e B…………, S.A., deduziram contra-alegações, fls. 1101/1120, com as seguintes conclusões:

“i. ) Mediante a propositura da presente providência cautelar, peticionaram os então Requerentes a (i) suspensão da eficácia do Plano de Urbanização Caliços-Esteval e, simultaneamente, a (ii) suspensão da eficácia dos actos administrativos praticados pela CCDR Algarve (CCDR-A) e pela Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve (DRAPA), no âmbito do procedimento de reclassificação de solos;

ii. ) Cumulativamente, pretendiam, ainda, a antecipação «(...) da decisão da causa, com a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do PUCE, e dos actos administrativos proferidos pela DRAPA e pela CCDRA», isto nos termos do artigo 121.° do CPTA;

iii. ) As suas pretensões foram, contudo, julgadas integralmente improcedentes por Sentença proferida pelo Tribunal a quo em 30 de Janeiro de 2014;

iv. ) Com efeito, para além de tomar patente a legalidade do procedimento administrativo tendente à aprovação do PUCE, a análise da matéria dada como assente pelo Tribunal a quo (nunca impugnada pelos Recorrentes) permite ainda sedimentar manifesta e absoluta carência de sustentabilidade da providência cautelar requerida;

v. ) Com efeito, os ora Recorrentes peticionaram a suspensão da eficácia do PUCE, com uma área de intervenção de 355 hectares, sem, porém, identificar que normas concretas de tal Plano pretendiam suspender;

vi. ) Na óptica das Contra-Interessadas, esta contradição é insanável: nunca tendo alegado razões de facto e de direito que permitam sustentar a invalidade do Plano no seu conjunto, a providência cautelar requerida carece, em absoluto, de causa de pedir;

vii. ) Atentemos, agora, em concreto, no objecto do presente Recurso,

viii. ) Consideram, pois, os Recorrentes que, ao negar legitimidade aos autores populares para requerer a tão-almejada declaração de ilegalidade com força obrigatória geral a Sentença recorrida lhes veda a possibilidade de impugnação directa do referido regulamento;

ix. ) Como tal, no seu entendimento, incorreu o Tribunal a quo na violação dos artigos 268.°, n.° 5, 20°, n.°s 1 e 5, 52°, n.° 3, da CRP, dos artigos 1.° e 12.°, da LAP e, bem assim, do artigo 7.°, n.° 2 do RJIGT;

x. ) Ensaiam, pois, os Recorrentes, a defesa da tese de que, ao vedar-lhe a possibilidade de impugnar (logo, de requerer a suspensão de eficácia) de normas regulamentares de forma directa e abstracta, a Sentença recorrida lhes “negou Justiça”;

xi. ) Ora, em momento algum os Recorrentes lograram (ou sequer tentaram) fazer prova da existência de repetição do julgado relativamente a qualquer das normas do PUCE — quanto mais, relativamente a todas as normas do PUCE!

xii. ) Sendo que, a única entidade que tem a faculdade de impugnar normas regulamentares de forma directa (sem mediação de acto administrativo de aplicação) e abstracta (sendo os efeitos de uma eventual declaração de ilegalidade, erga omnes) é o Ministério Público, conforme previsto no artigo 73.º, nº 3, do CPTA;

xiii. ) Mais, o próprio n.º 3, do artigo 73°, do CPTA confere aos autores populares a possibilidade de requerem ao Ministério Público a impugnação directa e abstracta de normas regulamentares, sem necessidade de verificação do pressuposto da repetição do julgado;

xiv. ) Como é evidente, a previsão legal da possibilidade de os autores populares solicitarem ao Ministério Público o uso desta faculdade implica a opção prévia pelo legislador de vedar aos autores populares o uso de tal meio impugnatório em paridade com o Ministério Público

xv. ) Mas, também ao contrário do que os Recorrentes pretendem fazer crer, a impugnação de normas administrativas visando a respectiva declaração de ilegalidade com força obrigatória geral não é a única possibilidade de impugnação directa de regulamentos;

xvi. ) E tal sucede na medida em que, à luz do disposto no n.º 2, do artigo 73º, do CPTA, o lesado e, bem assim, os autores populares têm ao seu alcance, a possibilidade da impugnação igualmente directa de normas regulamentares auto aplicativas, sem necessidade de demonstrarem a prévia repetição do julgado, visando a declaração da respectiva ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto;

xvii. ) Enfim: não é o ordenamento jurídico que nega aos Recorrentes a possibilidade de impugnação directa de normas; foram os Recorrentes que se coibiram de utilizar os meios impugnatórios efectivamente previstos na lei para o efeito;

xviii. ) A orientação seguida pelo Tribunal a quo está, aliás, em consonância com o já anteriormente decidido pelo Tribunal ad quem, cumprindo citar, a titulo exemplificativo, o Acórdão de 16-07-2009 (P. 05326/09);

xix. ) Deve, pois, concluir-se pela ilegitimidade dos Recorrentes para requerem a declaração de ilegalidade do PUCE com força obrigatória geral, na medida em que não lograram demonstrar os pressupostos de accionamento daquele meio processual, tal como previstos no artigo 73.º, n.° 1, do CPTA;

xx. ) Nem, tão-pouco, procuraram lançar mão ao mecanismo alternativo de impugnação directa de normas regulamentares previsto no n.° 2 do citado artigo 73.°;

xxi. ) É certo que, louvando-se no disposto no n.° 2, do artigo 9.°, do CPTA, alguma doutrina considera que o autor popular deveria ser assimilado ao Ministério Público, de forma a poder impugnar normas de operatividade mediata, pois os referidos actores “actuariam para a defesa da legalidade e do interesse público” sem possuírem “interesse próprio na demanda”;

xxii. ) Não é, contudo, possível defender tal equiparação, pois o n.° 2, do artigo 9.º, do CPTA não nega ao actor popular interesse pessoal na demanda, mas antes lhe reconhece legitimidade para intervenção processual, nos termos da lei “independentemente de ter interesse pessoal na demanda”

xxiii. ) Como refere Carlos Blanco de Morais, a interpretação da legislação em vigor no sentido de o n.° 2, do artigo 9.º, do CPTA permitir o controlo abstracto de normas, mediante acção interposta pelos autores populares não colhe;

xxiv. ) Em primeiro lugar, porque o n.° 3, do artigo 52.º, da CRP atribui o direito de acção popular para defesa de bens qualificados, “nos casos e termos previstos na lei”, conferindo esta remissão liberdade ao legislador para, no Código, outorgar aos autores populares legitimidade para requerem a declaração concreta da ilegalidade e excluírem essa legitimidade no controlo abstracto;

xxv. ) Tão-pouco pode aceitar-se que o n.° 2, do artigo 9.º, do CPTA possa cumular-se ao n.° 1 do artigo 73.°, como uma norma destinada a alargar aos autores populares, a legitimidade para impugnar regulamentos em controlo abstracto. É que a primeira norma confere aos referidos actores legitimidade directa para intervirem em processos principais e cautelares «nos termos previstos na lei”;

xxvi. ) Ora, essa lei tanto pode ser a LAP como o Código. No primeiro caso, a remissão seria inútil, dado que a norma restringe esse meio à anulação de actos administrativos. Já no segundo, verifica-se que as normas especiais do CPTA estabelecem legitimamente, diferentes níveis de intervenção contenciosa dos actores populares, níveis que se conjugam perfeitamente com o n.° 2, do n° 9, desse acto, na qualidade de norma geral;

xxvii. ) Por idêntica ordem de razões, cumpre, pois, concluir que o mecanismo dualista de impugnação directa de normas administrativas, acompanhado da previsão de medidas cautelares está, também, em plena consonância com o disposto nos artigo 1.º e 12°, da LAP, uma vez que os autores populares podem lançar mão dos mesmos exactos meios processuais que o cidadãos em geral:

xxviii. ) Idem, no respeitante ao disposto no artigo 7.° n.º 2, do RJIGT, onde se reconhece o direito de os particulares promoverem a impugnação directa dos planos: verifica-se o seu pleno cumprimento, na medida em que o legislador previu, no regime processual administro não apenas um, mas dois mecanismos de Impugnação directa de regulamentos administrativos, como é o caso do PUCE.

Termos em que deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se na íntegra, a Sentença recorrida”

6- Com dispensa de vistos, dada a natureza urgente do processo, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTOS

1- DE FACTO

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

“a) O Grupo C…………, designação sob a qual actuam as contra-interessadas “A…………, Lda.” e “B…………, S.A.”, manifestou o seu interesse, junto da Câmara Municipal de Loulé, em construir um empreendimento comercial, constituído por uma loja C…………, um centro comercial e um retail park, em terrenos adjacentes ao nó de Loulé/Aeroporto/Faro da Via do Infante (A22), situados numa área com cerca de 40 hectares, que se encontra classificada no Plano Director Municipal de Loulé como solo rural, na categoria “Espaços Agrícolas” - “Áreas da RAN” e “Áreas de uso predominantemente agrícola” -, que não admite o tipo de ocupação pretendido (cf. fls. 375 a 380 do processo administrativo);

b) Tendo em vista a viabilização da localização pretendida, o Grupo C………… apresentou à Câmara Municipal de Loulé uma proposta para celebração de um contrato tendo por objecto a elaboração de um plano municipal de ordenamento do território, “que permita proceder à reclassificação e reordenamento da supra mencionada área de intervenção” (cf. fls. 367 a 374 do processo administrativo);

c) Em 18 de Agosto de 2010, a Câmara Municipal de Loulé deliberou determinar a elaboração do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval e aprovar a minuta de contrato para planeamento a celebrar com o Grupo C…………, conforme publicitado por aviso n.° 17328/2010, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 170, de 1 de Setembro de 2010 (cf. fls. 215 a 217, 247 a 253, do processo administrativo e documento junto com o n.º 1 ao requerimento inicial);

d) Em 2 de Dezembro de 2010, foi celebrado um contrato de planeamento entre o Município de Loulé e as contra-interessadas, tendo por objecto a elaboração do Plano de Urbanização Caliços - Esteval, com uma área de intervenção de cerca de 355 hectares, e a realização de todas as acções, estudos e trabalhos necessários à sua aprovação (cf. a fls. 683 a 708 do processo administrativo);

e) Em 6 de Junho de 2012, foi emitido pela Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve, no âmbito do acompanhamento do procedimento de elaboração do referido plano de urbanização, um parecer favorável à proposta de alteração da delimitação da Reserva Agrícola Nacional (RAN), que consistia na exclusão de cerca de 12 hectares de áreas classificadas, dos quais 10,2 hectares (25% da área total RAN) vinham justificados, no proposta do plano, “como necessários para a implementação do complexo comercial C............ (que inclui Centro Comercial e Retail Park” (cf. fls. 526 a 530 do processo administrativo);

f) Na sequência da realização da conferência de serviços realizada a 7 de Agosto de 2013, no âmbito do acompanhamento do procedimento de elaboração do referido plano de urbanização, a Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve emitiu parecer favorável condicionado à correcção de determinados aspectos, constantes da informação sob a qual foi proferido, pronunciando-se sobre o “cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis”, “a compatibilidade ou conformidade da proposta com os instrumentos de gestão territorial eficazes” e o “fundamento técnico das soluções defendidas pela câmara municipal” (cf. fls. 997 a 1028, e especificamente fls. 1017 a 1028 do processo administrativo, e documento n.º 13 referido no requerimento inicial);

g) Em 8 de Fevereiro de 2013, a Assembleia Municipal de Loulé aprovou o Plano de Urbanização Caliços - Esteval, o Relatório Ambiental e a respectiva Declaração Ambiental, conforme publicitado por aviso n° 4429/2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.º 62, de 28 de Março de 2013 (cf. fls. 740 do processo administrativo e documento n.º 2 junto com o requerimento inicial;

h) O Plano de Urbanização Caliços - Esteval definiu, de entre as unidades operativas de planeamento e gestão, a denominada “UOPG3 — Complexo C…………” e determinou a execução da mesma através da unidade de execução “UE3 — Complexo C…………”, por via de operações urbanísticas, “com vista à viabilização de um espaço de actividades económicas onde será implantado um empreendimento comercial do grupo C…………, que inclui uma Loja C............ e uma área comercial complementar, consistindo num Centro Comercial e ou Retail Park, e a reformulação e melhoria da rede de acessibilidades que a servirá, em articulação com a rede de transportes públicos, no quadro do desenvolvimento de um esquema sustentável de mobilidade” [cf artigos 59.º, n.º 2, alínea c), e 60.º, n.° 1, alínea c, e 65.º do Regulamento do PUCE, junto com o documento n.º 2 com o requerimento inicial];

i) No Plano Director Municipal de Loulé, o solo correspondente à área de intervenção prevista para implantação do complexo comercial C............ [a UOPG3] constava classificado como solo rural, e qualificado como “Espaços Agrícolas” [“Áreas de RAN” (11,40 hectares) e “Áreas de Uso Preferencialmente Agrícola” (34,19 hectares)] (cf. planta de zonamento respectiva e informações constantes do processo administrativo, v.g., a fls. 484 a 494);

j) No Plano de Urbanização Caliços - Esteval, o solo correspondente à área de intervenção prevista para implantação do complexo comercial C............ [a UOPG3] foi (re)classificado em solo urbano, e qualificado como “Solo Urbanizável” [“Espaços de Actividades Económicas” (35,75 hectares) e “Espaços Verdes de Protecção e Enquadramento” (8,46 hectares)] (respectiva planta de zonamento e informações constantes do processo administrativo, v.g, a fls. 484 a 494);

k) Em 19 de Junho de 2013, a Assembleia Municipal de Loulé aprovou uma alteração por adaptação ao Plano Director Municipal de Loulé, na sequência da entrada em vigor do Plano de Urbanização Caliços - Esteval, que consistiu na alteração dos artigos 14.°, 29.º e 33.° do Regulamento, determinando a exclusão da aplicação dos parâmetros urbanísticos nele fixados, relativos a “espaços urbanos”, “espaços urbanizáveis (áreas com função não habitacional)” e “espaços industriais”, em relação à área abrangida pelo Plano de Urbanização Caliços — Esteval, conforme publicitado por aviso n.° 10590/2013, publicado no Diário da República, 2.ª série, n.° 164, de 27 de Agosto de 2013;

A matéria acima elencada resulta provada com base nos documentos que integram processo administrativo referente à elaboração do plano em apreço, apensado aos presentes autos, nos exactos termos em que foi discriminada.

De resto, não foram alegados quaisquer outros factos concretos que, em concreto, relevando para a decisão a proferir, tenham sido julgados como não provados.”

2. DE DIREITO

2.1. Das questões a apreciar e decidir.

Os Requerentes pediram o decretamento da suspensão da eficácia do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval (PUCE), com aplicação do disposto no art. 121º do CPTA, invocando, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 72º, nº 1, do CPTA, que o PUCE é ilegal por vícios de procedimento (adopção de um PU quando a reclassificação dos solos só poderia operar por revisão ou alteração do PDM), e de ilegalidades cometidas no âmbito do procedimento de aprovação, designadamente, a violação dos artigos 9º, nº 3, 13º, nº 3, 72º, nº 3 e 87º, nº 2, alínea a), todos do RJIGT, e do artigo 7º do Decreto Regulamentar nº 11/2009, de 29 de Maio.

No Requerimento inicial, dizem os Requerentes que se não for possível antecipar o juízo da causa principal irão intentar “Acção Administrativa de Impugnação de Normas, nos termos do disposto dos artigos 72º e ss. CPTA, em que serão formulados os seguintes pedidos:

i) «Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do plano» (…);

ii) «Declaração de nulidade ou anulabilidade dos actos da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Algarve (CCDRA) e da Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Algarve (DRAPA)», que deferiram a desclassificação dos solos rurais, a coberto do …(…)”.

Por sentença proferida, no TAF de Loulé, em 30 de Janeiro de 2014, foi indeferida a providência cautelar requerida, ponderando-se para o efeito, entre o mais, que:

“(…) Os requerentes, alegando agir no exercício do direito de acção popular e em defesa do valor comunitário, constitucionalmente protegido, subjacente ao “ordenamento do território”, vêm insurgir-se contra a reclassificação do solo rural em solo urbano, feita através do plano de urbanização em crise, na área de intervenção onde se prevê a implantação do complexo comercial C............ (cf. artigo 52°, n.° 3, da Constituição da República Portuguesa, artigo 9°, n.° 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos; cf., ainda, artigo 7.° do requerimento inicial),

Requerem, com fundamento na sua ilegalidade, a suspensão do referido plano de urbanização, com alcance geral ou seja, com efeitos erga omnes, não circunscritos a um caso concreto ou situação individual, dizendo requerê-lo na dependência de uma acção principal de “impugnação de normas”, na qual se propõem deduzir um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (cf. artigo 5.° do requerimento inicial).

A pretensão dos requerentes dirige-se, pois, nestes autos cautelares, à suspensão da eficácia do referido plano, com alcance geral, e dirigir-se-á, na acção principal, à sua remoção ou expurgação da ordem jurídica, com o que se harmoniza a natureza metaindividual e indivisível dos interesses difusos em defesa dos quais invocam agir”.

“(…)

“(…) o direito de promover a impugnação directa dos planos, reconhecido no assinalado preceito, terá que ser exercido, na falta de disposição em contrário, nos termos previstos na lei processual geral, designadamente nos artigos 72.° e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e no que ao caso especificamente importa, em conformidade com os pressupostos processuais estabelecidos no artigo 73°, para a acção principal, e no artigo 130°, para o processo cautelar.

E nessa conformidade, de acordo com o disposto no artigo 130°, n.° 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, não estando demonstrado que a aplicação (das normas) do plano em causa foi recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade, não podem os requerentes obter a suspensão dos seus efeitos, com alcance geral (nem podem, adiante-se, contra ele deduzir um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral).

Pelo que, nos termos e com os fundamentos acima expostos, deve indeferir-se o pedido cautelar de suspensão da eficácia do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval.”

Contra este entendimento vem o presente recurso, alegando os Requerentes, entre o mais:

· “(…) o direito subjetivo à impugnação de regulamentos administrativos está expressamente previsto no artigo 268°, n.° 5 da CRP e assume dignidade de direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias (cf. artigos 17.° e 18.º da CRP);

· “(…) o legislador consagrou no artigo 7.°, n.° 2 do RJIGT que “No âmbito dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais de ordenamento do território é ainda reconhecido aos particulares o direito de promover a sua impugnação direta.”

· “(…) Disposição que, em sede ação popular, não pode sofrer uma restrição ao ponto de se admitir que, para ser justificável, terá que passar o crivo do 73° nº 1 do CPTA, nos termos do qual: “A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.”(…).

Em face do exposto, a questão central a decidir traduz-se em saber se o tribunal “a quo” incorreu em erro de julgamento ao decidir indeferir o pedido cautelar de suspensão da eficácia do Plano de Urbanização de Caliços-Esteval (PUCE), por falta de legitimidade, uma vez que não estão reunidos os pressupostos previstos nos arts. 73º, nº 3, e 130º, nº 2 e 3, do CPTA.

2.2. No caso dos autos, não é posto em causa que os Recorrentes pretendem obter a declaração de ilegalidade do PUCE, com força obrigatória geral, alegando em sua defesa que a legitimidade tem de ser aferida à luz do disposto no art. 7º, nº 2, do RJIGT, que reconhece aos particulares o direito de promover a sua impugnação directa dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais.

Acontece que, do art. 7º, nº 2, do RJIGT, não resulta que aos particulares seja reconhecida a legitimidade para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de normas dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais.

Senão vejamos.

A legitimidade em sede cautelar afere-se de acordo com as regras gerais e tendo por referência a acção principal de que constituem apenso e de que são dependentes (cfr. art. 112º do CPTA), onde se prescreve que “quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção de providência ou das providências cautelares…” art. 113º do CPTA.

Por sua vez, da instrumentalidade das providências cautelares decorre que estas se tornem inúteis e desadequadas à salvaguarda do efeito útil da acção principal, no caso de não se encontrarem verificados os pressupostos processuais necessários para a propositura dessa mesma acção.

A norma do art. 7º do RJIGT, regulando as garantias dos particulares no âmbito dos planos municipais de ordenamento do território, limita-se a acolher a regra da impugnabilidade de normas regulamentares de determinados planos que, por terem eficácia intersubjectiva, podem ser directamente impugnadas pelos destinatários das mesmas, valendo quanto ao mais o regime do CPTA sobre impugnação directa de normas com fundamento em ilegalidade.

A partir da revisão de 1997, o art. 268º, nº 5, da CRP passou a consagrar expressamente, no âmbito da protecção judicial efectiva, o direito de impugnação judicial directa de normas administrativas com eficácia externa, quando lesivas de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

Na decorrência deste preceito constitucional, sem prejuízo da possibilidade de desaplicação incidental de normas, no caso de regulamentos imediatamente operativos, no contexto da impugnação dos respectivos actos administrativos de aplicação, o CPTA passou a admitir, no âmbito nos arts. 72º e 73º, dois tipos de pedidos, sujeitos a regimes diferentes, a saber: i) A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral; ii) A declaração de ilegalidade num caso concreto.

Estamos em ambos os casos perante formas de controlo principal e abstracto de normas regulamentares, mas, enquanto no primeiro caso se visa erradicar a norma da ordem jurídica, no segundo, incidindo apenas sobre regulamentos imediatamente operativos, os efeitos restringem-se ao caso concreto.

Nesta sequência, este diferente regime dita igualmente regras diferentes quanto à legitimidade.

A “declaração de ilegalidade da norma com efeitos restritos ao caso concreto pode ser pedida pelo lesado ou pelos titulares da acção popular quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, sem depender de um acto administrativo ou judicial de aplicação (artigo 73º, nº 2)” (cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 11ª ed., Almedina, Coimbra, 2011, p. 213).

Já a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral apenas pode ser pedida pelos particulares interessados depois de a norma ter sido desaplicada em três casos concretos, nos termos do disposto no art. 73º, nº 1, do CPTA.

Segundo o estatuído no nº 3 do art. 73º do CPTA este requisito não é exigido se o pedido for feito pelo Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento das entidades legitimadas para a acção popular.

No que se refere à suspensão da eficácia de normas, o nº 1 do art. 130º do CPTA estabelece que:

“Pode pedir a suspensão, com alcance geral, dos efeitos de qualquer norma quem tenha deduzido ou se proponha deduzir pedido de declaração de ilegalidade dessa norma com força obrigatória geral”.

Por sua vez, no nº 3 do artº 130.° do CPTA estabelece-se que não sendo requerente o Ministério Público, o deferimento do pedido de suspensão com alcance geral dos efeitos de qualquer norma “depende da demonstração de que a aplicação da norma em causa foi recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade”.

Assim sendo, no caso dos autos, os Recorrentes insistem que têm legitimidade para pedirem a declaração de ilegalidade das normas do PUCE, com força obrigatória geral, mas sem qualquer razão.

Com efeito, os Recorrentes não demonstram a existência de três decisões judiciais que hajam recusado a sua aplicação, pelo que não têm, enquanto actores populares (ou directamente interessados), legitimidade para pedir a suspensão, com alcance geral, dos efeitos (das normas) do plano de urbanização; como não a têm, pela mesma razão, para deduzir o correspondente pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

Finalmente esta interpretação não se afigura violadora do art. 268º, nº 5, da CRP.

Com efeito, como vimos, em matéria de impugnabilidade de normas regulamentares, aos actores populares é reconhecida legitimidade processual para pedirem a declaração de ilegalidade de normas com efeitos restritos ao caso concreto e, no caso, da declaração de ilegalidade de normas regulamentares com força obrigatória geral, a lei permite que façam esse pedido ao Ministério Público.

Para além de que é sempre admitida a possibilidade do pedido de desaplicação incidental de normas, como vimos.

Em face do exposto, nas palavras de ANA RAQUEL MONIZ, perante “(…) esta plêiade de meios jurisdicionais” não se pode dizer que se verifique “uma ausência de tutela” (cfr. A Recusa de Aplicação de Regulamentos pela Administração com Fundamento em Invalidade, Almedina, Coimbra, 2012, pp. 181 a 187).

Improcedem pois, as alegações dos Recorrentes e, nesta sequência, o presente recurso, devendo confirmar-se a sentença recorrida.

III- DECISÃO

Termos em que os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, negar provimento ao recurso mantendo a decisão recorrida.

Sem custas

Lisboa, 19 de Junho de 2014. – Maria Fernanda dos Santos Maçãs (relatora) – José Augusto Araújo Veloso – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

Referências Legais

Legislação Nacional

RJIGT ART9 N3 ART13 N3 ART72 N3 ART87 N2.
DRGU 11/2009 DE 2009/05/29 ART7.
CPTA02 ART72 ART73 N2 N1 ART130 N3 N2.

Doutrina

VIEIRA DE ANDRADE - A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA 11ED ALMEDINA COIMBRA 2011 PAG213.
ANA RAQUEL MONIZ - A RECUSA DE APLICAÇÃO DE REGULAMENTOS PELA ADMINISTRAÇÃO COM FUNDAMENTO EM INVALIDADE ALMEDINA COIMBRA 2012 PAG181-187.

Sumário

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Sumário

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I- RELATÓRIO

III- DECISÃO

Referências Legais

Legislação Nacional

Doutrina