0993/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O meio processual previsto no art. 161º do CPTA pode ser utilizado relativamente a decisões proferidas no regime da LPTA.

II- Embora provoque a nulidade de todo o processo, a ineptidão derivada de falta da «causa petendi» articula-se com a questão de direito substantivo.

III- O reconhecimento preliminar de que o requerente da «extensão dos efeitos», dita naquele art. 161º, se encontra «na mesma situação jurídica» em que se achava o vencedor na decisão judicial extensível traduz a resolução de um problema processual – que consiste em alargar os limites subjectivos do caso julgado ou, noutra perspectiva, em reconhecer a um terceiro legitimidade para utilizar um título executivo que, em princípio, lhe seria estranho.

IV- Assim, a circunstância de o exequente ter silenciado os factos donde se inferiria a identidade entre o seu caso e a situação decidida no acórdão extensível não gera a ineptidão do requerimento executivo, apenas justificando que o tribunal, ante o art. 7º do CPTA e «ex vi» dos arts. 265º, n.º 2, e 288º, n.º 3, do CPC, convide o exequente a aperfeiçoar a sua peça.

V- A circunstância de o pedido de condenação do requerido no pagamento de juros de mora não vir suportado em factos, mormente os que indicariam o «quantum» do capital e o «dies a quo» da dívida de juros, também não gera, e muito menos autonomamente, a ineptidão do requerimento executivo, pois trata-se de um défice de alegação que se reconduz ao dito em IV e que será colmatado pela satisfação do convite aí referido.

VI- Aliás, a causa de pedir nas execuções confunde-se com o título executivo e, não havendo dúvidas de que ele existe nas hipóteses tipificadas no art. 161º do CPTA, nunca se poderia dizer que o respectivo requerimento padece de ineptidão por falta de «causa petendi».

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, em defesa dos interesses individuais de oito associados seus, identificados nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão de fls. 105 e ss. em que o TCA-Sul recusou estender àqueles interessados os efeitos de um anterior aresto e, por isso, julgou «improcedente a acção executiva» que eles fundaram no art. 161º do CPTA.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso concluindo do seguinte modo:

I- A dizer-se inepta a petição, tínhamos que estar perante uma das situações previstas nos termos do art. 193º, n.º 2, do CPC.

II- O invocado pelo então executado no art. 5º da sua contestação e acompanhado pelo douto acórdão recorrido não demonstra que falte ou seja ininteligível a indicação do pedido ou da causa de pedir, nem que o pedido esteja em contradição com a causa de pedir ou que se vislumbre que se cumulem causas de pedir ou pedidos substancialmente incompatíveis.

III- Ora, ao invés do decidido, estaríamos, sim, perante uma petição com causa de pedir deficiente, ou seja, uma petição que não contém todos os factos de que depende a procedência da acção, designadamente por se apresentar articulada de forma incorrecta ou defeituosa ou com omissão de alguns factos integrantes do fundamento da causa.

IV- Assim, deveria a petição ter sido alvo de despacho de convite ao aperfeiçoamento nesse preciso sentido e não ser considerada inepta.

V- E, nesta defesa, entre outros, pode ler-se o acórdão proferido, a 10/5/2000, pelo STA no processo n.º 24.560.

VI- Quanto à questão da não aplicação do disposto no art. 161º do CPTA a processos proferidos antes da entrada em vigor do CPTA, também não podemos concordar.

VII- O art. 161º do CPTA insere-se no seu título VIII, ou seja, do processo executivo.

VIII- Pelo que, conforme resulta do disposto no n.º 4 do art. 5º da Lei n.º 15/2002, o art. 161º do CPTA pode efectivamente ser aplicado relativamente a sentenças proferidas em processos anteriores à entrada em vigor deste diploma legal.

IX- Aliás, tal entendimento é largamente defendido em acórdãos proferidos no STA, tais como: de 17/1/2007, proc. 883/06; de 22/11/2006, proc. 819/06; de 18/1/2005, proc. 1709-A/02.

O Ministério das Finanças contra-alegou, defendendo a bondade do aresto recorrido e pugnando pela sua inteira confirmação.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O sindicato aqui recorrente, após oito associados seus terem dirigido ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais um requerimento, que não teve resposta, de extensão dos efeitos de um aresto anulatório, pediu ao TCA-Sul – tribunal onde tal acórdão fora proferido – que reconhecesse essa mesma extensão e que, por via disso, anulasse os actos administrativos que indeferiram as pretensões daqueles associados e condenasse a Administração a pagar-lhes os «juros de mora relativamente às remunerações e subsídios que não lhes foram liquidados em devido tempo». Todavia, o acórdão recorrido julgou «improcedente a acção executiva», e isto por dois motivos: «primo», porque o sindicato teria silenciado factos essenciais – não só os demonstrativos de que os seus associados estavam numa situação idêntica à da funcionária que figurara como recorrente no aresto cujos efeitos seriam extensíveis, mas também os factos constitutivos do alegado direito aos juros – daí derivando a ineptidão da «petição inicial»; «secundo», porque o mecanismo da extensão de efeitos, previsto no art. 161º do CPTA, não seria operatório sempre que o julgado em causa constasse – como presentemente sucede – de um processo sujeito ao regime da LPTA.

O acórdão «sub judicio» contém uma óbvia anomalia, aliás olvidada pelo recorrente: a que decorre do pormenor de, após julgar a «petição» inepta, ter prosseguido na sua indagação por forma a concluir que não existia «in casu» o direito de o requerente pedir a «extensão dos efeitos». Na verdade, a ineptidão gera a nulidade de todo o processo (art. 193º, n.º 1, do CPC); ora, a constatação «in judicio» de uma ocorrência do género veda em absoluto que o tribunal aprecie quaisquer outras questões logicamente posteriores e ainda relativas à demanda, cujo conhecimento fica, «ipso facto», prejudicado. E por uma outra via se percebe que o acórdão recorrido utilizou uma errada metodologia. É que os dois tipos de juízo que o TCA enunciou determinam consequências processuais diversas: a ineptidão, na medida em que acarreta a absolvição da instância (art. 288º, n.º 1, al. b), do CPC), «não obsta a que se proponha outra acção sobre o mesmo objecto» (art. 289º do mesmo diploma); já a decisão de que o caso não é subsumível à hipótese do art. 161º do CPTA exclui totalmente a possibilidade de se renovar a pretensão executiva.

A anterior referência ao apontado lapso do acórdão não é ociosa, antes avultando para agora determinarmos por que método reveremos o aresto. E, do que dissemos, logo se extrai a necessidade de darmos primazia à questão da aplicabilidade do art. 161º do CPTA, dadas as consequências mais vastas que daí podem advir. Consequentemente, só na eventualidade de não confirmarmos o aresto nesse ponto é que passaremos a ver se existe a ineptidão que ele também lobrigou.

O TCA decidiu que o art. 161º do CPTA não abrange os julgados anulatórios emitidos em processos anteriores, isto é, sujeitos ao regime da LPTA. Trata-se de um problema muito complexo, não estranhando que suscite divergências. Contudo, à data do acórdão recorrido, já existia neste STA jurisprudência no sentido contrário ao que o TCA perfilhou – cfr. os arestos de 22/11/2006 e de 17/1/2007, respectivamente proferidos nos processos ns.º 819/06 e 883/06. A propósito de tal assunto, disse-se no primeiro desses acórdãos o seguinte:

«A primeira questão suscitada no presente recurso jurisdicional é a de saber se o regime de extensão dos efeitos de sentença, estabelecido pelo art. 161.º do CPTA, é aplicável a sentenças proferidas em processos instaurados antes da entrada em vigor deste diploma.

De harmonia com o disposto no art. 7.º da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, na redacção dada pela Lei n.º 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, o CPTA entrou em vigor em 1-1-2004.

No art. 5.º daquela Lei insere-se uma disposição transitória, estabelecendo a regra de que «as disposições do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não se aplicam aos processos que se encontrem pendentes à data da sua entrada em vigor» (n.º 1).

Porém, no n.º 4 do mesmo artigo, estabelece-se que «as novas disposições respeitantes à execução das sentenças são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do novo Código».

O Recorrente defende, em suma, que a norma do art. 161.º do CPTA não é aplicável a sentenças proferidas em processos iniciados antes da sua entrada em vigor, por não ser uma norma respeitante à execução de sentenças.

Este art. 161.º insere-se no Título VIII do CPTA, que tem a epígrafe «Do processo executivo».

Porém, desse facto não decorre a aplicação do novo regime sobre a extensão dos efeitos das sentenças às decisões proferidas em processos iniciados antes da entrada em vigor do CPTA, pois, aquele n.º 4 não determina a aplicação imediata da globalidade das disposições inseridas naquele Título referente ao processo executivo, estabelecendo apenas a aplicação das novas disposições respeitantes a execução de sentenças aos processos executivos instaurados após a sua entrada em vigor.

Assim, a possibilidade de aplicação do novo regime sobre a extensão dos efeitos de sentença proferida em processo iniciados antes da entrada em vigor do CPTA, depende da qualificação ou não do processo previsto no art. 161.º como um «processo executivo».

É manifesto que a parte inicial do meio processual previsto no art. 161.º é de natureza declarativa e não executiva, mas o CPTA não fecha a porta à existência de momentos declarativos nos processos executivos e, até pelo contrário, franqueia-a amplissimamente no processo executivo de sentenças de anulação de actos administrativos, como ressalta do preceituado nos ns.º 2 e 3 do art. 47.º.

Por isso, não é por o meio processual previsto no art. 161.º ter um momento declarativo que se justifica o afastamento da qualificação como processo executivo.

Por outro lado, constata-se que, para além desse momento declarativo inicial, o meio processual previsto no art. 161.º tem a subsequente tramitação integral do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos, por força do estabelecido no seu n.º 4.

O que significa, assim, que este meio processual especial previsto no art. 161.º, com esse único momento declarativo inicial, até poderá ter uma componente declarativa muito mais reduzida do que alguns processos de execução de sentença em que sejam formulados múltiplos pedidos omitidos no processo impugnatório em que foi proferida a sentença exequenda.

Assim, tem de reconhecer-se que o art. 161.º prevê um processo executivo especial, que se consubstancia por um momento declarativo seguido da tramitação global do processo de execução de sentenças anulatórias de actos administrativos.

Por isso, sendo este meio processual especial um tipo de processo executivo, por força do referido n.º 5 do art. 6.º da Lei n.º 15/2002, ele poderá ser utilizado relativamente a sentenças proferidas em processos iniciados antes da entrada em vigor do CPTA, por força do disposto no art. 5º, n.º 4, da Lei n.º 15/2002.»

Ora, não vemos razão para rompermos com essa linha jurisprudencial. E, aderindo às considerações citadas, concluímos que o acórdão recorrido errou ao afastar a aplicabilidade do art. 161º do CPTA em virtude de o julgado anulatório, que operaria como título executivo, ter culminado um recurso contencioso.

Procedem, assim, as conclusões VI a IX, inclusive, da alegação de recurso. Contudo, subsiste o problema da ineptidão, que o recorrente trata nas suas primeiras cinco conclusões. E esse é o assunto que seguidamente ponderaremos.

O art. 161º do CPTA trouxe a possibilidade de se estender os limites subjectivos do caso julgado, de modo que, reunidas certas condições, a decisão anulatória aproveite a quem não interveio no processo mas se encontre «na mesma situação jurídica» do ali vencedor. Sob o «nomen» «extensão dos efeitos da sentença», o artigo parece ter ultimamente em vista o reconhecimento de uma legitimidade activa para executar ao terceiro que, em princípio, dela estaria desprovido – por não figurar no título executivo, que é o julgado anulatório, na posição de «credor» (aqui, de um comportamento da Administração – cfr. o art. 55º, n.º 1, do CPC). Para além de várias outras exigências, a aplicabilidade do art. 161º supõe, essencialmente, que haja a certeza de que o terceiro que pretende beneficiar do julgado esteja numa «situação jurídica» idêntica à da pessoa que pediu, e obteve, a anulação. Essa certeza há-de atingir-se numa fase propriamente declarativa, antecedente da execução «tout court»; e, como é óbvio, ela há-de decorrer de factos, pois o tribunal só poderá declarar a igualdade das situações em cotejo se estiverem alegados e demonstrados os factos de ambas que as tornem juridicamente equivalentes.

«In casu», o sindicato pediu que se estendessem os efeitos de um determinado acórdão a oito associados seus, o que, como vimos, parece traduzir ou implicar o propósito de que se lhes reconhecesse legitimidade para usarem esse aresto como título executivo – legitimidade essa transponível, por sua vez, para o próprio sindicato, enquanto defensor «dos interesses individuais dos seus associados». E, para fundamentar tal pretensão, o sindicato limitou-se a dizer que esses oito representados «se encontram na mesma situação jurídica da recorrente» no dito acórdão, não explicitando as premissas dessa sua inferência. Perante isto, é claríssimo que o requerimento inicial omitiu os factos constitutivos da identidade das situações a cotejar; e, como tais factos também não constavam do pedido apresentado nos termos do n.º 3 do art. 161º do CPTA e junto com o sobredito requerimento, era manifesto que a alegação feita pelo sindicato impossibilitava o tribunal «a quo» de averiguar aquele crucial ponto e de concluir, portanto, pela pretendida extensão de efeitos.

Restava, evidentemente, qualificar «de jure» esse vício, o que o TCA fez dizendo que ocorria ineptidão. Já para o recorrente, o vício, embora por si admitido, teria menor gravidade e alcance, pois simplesmente justificaria que o TCA o convidasse a aperfeiçoar a sua peça. E importa agora ver qual das teses em confronto é a exacta.

Conforme «supra» dissemos, a apresentação do requerimento previsto no n.º 4 do art. 161º do CPTA inaugura uma fase genuinamente declarativa que se ordena ao reconhecimento de que o impetrante está em condições de utilizar em seu proveito um determinado título executivo, que normalmente lhe seria estranho. Segundo o artigo, tal reconhecimento depende de vários pressupostos estritamente formais: a prévia formulação de um requerimento à Administração, indeferido ou não resolvido em três meses, a existência de um certo número de decisões transitadas no mesmo sentido e, ainda, a satisfação de requisitos ligados à resolução judicial do caso do requerente, à presença de contra-interessados e à observância de prazos. No entanto, tudo isso meramente acompanha ou envolve o pressuposto nuclear ou essencial, que consiste em o requerente da «extensão dos efeitos» se encontrar «na mesma situação jurídica» em que se achava o vencedor do processo onde foi proferida a pronúncia anulatória.

Já sabemos que foi relativamente a este último e crucial ponto que o TCA detectou, e aliás bem, uma total ausência de alegação de factos; e que daí concluiu haver ineptidão, cujo motivo, embora silenciado, claramente se fundava na falta da «causa petendi». Ora, sendo a causa de pedir o facto jurídico que funda o direito invocado pelo autor («vide» o art. 498º, n.º 4, do CPC), claro se torna que tal causa se articula sempre com a questão substantiva colocada no processo. Assim, e a propósito de questões puramente adjectivas, não é lícito dizer que elas têm uma causa de pedir cuja falta traria a ineptidão – ainda que seja óbvio que uma qualquer pretensão processual tem de ter, enquanto efeito, alguma causa que propriamente a determine. Às anteriores considerações, segue-se uma consequência necessária: o aresto recorrido só terá julgado bem ao afirmar a ineptidão se o problema por si enfrentado for de índole substantiva; porque, se ele porventura for de natureza adjectiva, a falta de alegação dos factos trará decerto consequências, mas nunca a da nulidade de todo o processo.

Importa, pois, apurar qual a natureza da «quaestio juris» que o tribunal soluciona ao decidir se há, ou não, identidade entre as situações do requerente, perseguidor da extensão de efeitos, e da parte vencedora na decisão judicial extensível. E a esse assunto demos já um princípio de resposta. Ao possibilitar a «extensão dos efeitos» de uma decisão judicial a quem não foi impugnante no respectivo processo, o art. 161º do CPTA alarga o âmbito subjectivo do correspondente caso julgado; e fá-lo em termos do terceiro poder valer-se da pronúncia, que lhe era alheia, como um título executivo – «vide» a inserção sistemática do preceito – ao serviço dos interesses próprios. Daí que o mecanismo introduzido pelo art. 161º tenda, afinal, ao uso de um título executivo por quem nele não figurava como «credor»; ou, vendo a mesma situação por outro prisma, que tal mecanismo opere o reconhecimento a esse terceiro de uma legitimidade para executar que o título, encarado em si mesmo, lhe não conferia.

Ora, seja qual for a exacta «significatio» do art. 161º, o certo é que a possibilidade «sui generis» que ele introduziu tem um cariz exclusivamente processual. Aliás, a ineptidão de um requerimento executivo por falta de «causa petendi» não costuma ser autonomamente tratada no nosso direito adjectivo, pois essa falta confunde-se com a inexistência do título – que é um dos fundamentos típicos da oposição às execuções. Por outro lado, o título existia sem dúvida no caso em apreço, restando apurar se ele era aproveitável pelos representados do recorrente. E este assunto, se não coincide com um problema de legitimidade activa, é-lhe pelo menos tão próximo que se impõe caracterizá-lo como ainda referente aos pressupostos processuais – e, portanto, como insusceptível de propiciar uma ineptidão por falta de causa de pedir.

Está agora adquirido que o aresto «sub censura» claudicou ao qualificar como um caso de ineptidão a ausência dos factos reveladores da identidade da «situação jurídica». E, tal e qual o recorrente defende, o TCA, em vez da solução draconiana que proferiu, deveria tê-lo convidado a corrigir o seu requerimento inicial nesse ponto, pois essa era a solução para que apontavam os arts. 288º, n.º 3, e 265º, n.º 2, do CPC e, ainda, o art. 7º do CPTA.

Mas a anterior conclusão ainda não esgota o «thema decidendum», dado que o aresto recorrido aludiu a uma segunda causa de ineptidão, advinda da circunstância de o pedido de condenação no pagamento de juros de mora – afinal, o pedido propriamente executivo – não estar suportado em factos concretos, mormente os que indicariam o «quantum» do capital e o «dies a quo» da contagem dos juros. Reconhece-se que tais elementos são indispensáveis para que o tribunal decida; e é flagrante que a singela referência «às remunerações e subsídios», que seriam devidos aos associados do recorrente e «que não lhes foram liquidados em devido tempo», deixa numa profunda sombra quase tudo o que haverá para averiguar. Portanto, o TCA não fantasiou ao dizer que, também relativamente a este ponto, o requerimento inicial era imperfeito, restando apurar se qualificou bem a anomalia.

Antes de prosseguirmos, assentemos no seguinte: posto que no acórdão recorrido se considerou que o novo problema «acresce» ao anteriormente tratado, é de concluir que, na óptica do TCA, essa apontada falta de «causa petendi», agora relativa ao pedido de juros, constituiria deveras uma fonte autónoma de ineptidão.

Mas é óbvio que assim não sucede. O pedido de condenação no pagamento de juros de mora tem como seu antecedente a «situação jurídica» em que se acham os oito associados do sindicato; pois, se este alegar e provar os factos reveladores de que eles se encontram «na mesma situação jurídica» da funcionária que obteve ganho de causa no aresto cuja extensão de efeitos se pede, o TCA ficará imediatamente em condições de analisar e decidir o pedido concernente aos juros. Portanto, esta segunda causa de uma suposta ineptidão reconduz-se por inteiro à anteriormente detectada pelo TCA, carecendo de autonomia. E esta proximidade, senão mesmo identidade, entre os dois assuntos tidos como geradores de ineptidão leva a que eles recebam uma solução única, já referida «supra»; pois, se o convite para aperfeiçoamento do requerimento inicial for satisfeito, logo ficará suprimido o défice que o TCA tomou como uma segunda causa de ineptidão.

Note-se, aliás, que o problema em apreço nunca traria ineptidão por falta da «causa petendi». Tendo o processo, e o formulado pedido de juros, índole executiva, a sua causa de pedir confunde-se com o título, como atrás vimos. Ora, a existência de título executivo é, «in casu», irrefutável, consistindo no acórdão cujos efeitos o sindicato pretende estender aos seus oito representados. Portanto, e no domínio conexo com os juros, o requerimento inicial não enferma de ineptidão, mas de insuficiências de uma outra ordem – as quais são elimináveis se, após convite do tribunal, o recorrente esclarecer cabalmente a exacta «situação jurídica» em que se encontram os seus oito associados.

De todo o exposto, segue-se que o acórdão recorrido tem de ser revogado. Com efeito, não só decidiu mal a questão da aplicabilidade, ao caso vertente, do art. 161º do CPTA, como detectou duas causas de ineptidão que não ocorriam. Quanto à primeira delas, de natureza adjectiva, o TCA deverá formular um convite no sentido de se colmatar a falta do pressuposto processual correspondente; quanto à outra, na medida em que se confunde com a primeira, a resposta àquele convite permitirá também suprimir a anomalia respectiva. Assim, procedem, no fundamental, as conclusões da alegação de recurso.

Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, em revogar o acórdão recorrido e em ordenar a baixa dos autos ao TCA-Sul a fim de que, após se convidar o ora recorrente a aperfeiçoar o seu requerimento inicial no âmbito referido, os autos prossigam os seus normais termos.

Custas pelo recorrido.

Lisboa, 5 de Fevereiro de 2009. – Madeira dos Santos (relator) – Pais Borges – Rui Botelho.