1Relatório
Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo A..., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da decisão do TAC de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso por si interposto a CÂMARA MUNICIPAL DA CHAMUSCA, em virtude de não ter indicado o acto contenciosamente recorrível e o seu autor, formulando as seguintes conclusões:
- a)não há qualquer preceito que preveja expressamente a impossibilidade de impugnar o acto;
- b)sendo legítima a impugnação, a recusa em proceder e conhecer a mesma teria como consequência a não impugnação do acto recorrido, premiando a recorrida, com graves prejuízos para a realização da Justiça, pelo que deve ser o Tribunal Central Administrativo considerado competente;
- c)sem conceder, a não ser permitida a impugnação tal violaria o princípio da tutela jurisdicional efectiva que está consagrado na Constituição da República Portuguesa.
Nas suas contra alegações a entidade recorrida defende a manutenção da decisão recorrida.
O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, foram os autos submetidos à conferência para julgamento.
A decisão recorrida deu como assentes a seguinte matéria de facto:
“Factos provados:
veio intentar o presente recurso contencioso referindo-se à construção de uma estrada que passou pelo seu terreno sem ter sido ouvido previamente ou notificado e que atribui à recorrida Câmara Municipal da Chamusca.
O recorrente veio pedir a anulação do acto – que não identifica em virtude de não ter sido previamente notificado da decisão de ter sido construída uma estrada que passou pela sua propriedade.
O MP, na oportunidade do visto inicial logo promoveu que o recorrido corrigisse a petição inicial de modo a identificar o acto recorrido e, decidido nesse sentido e notificada a recorrente, expressamente para o efeito, não cumpriu.
Apesar de tudo foi dado cumprimento ao art. 54º da LPTA, não tendo nunca ao recorrente identificado o acto recorrido, referindo-se sempre a ausência de notificação do acto” .
2.2. Matéria de direito
A sentença recorrida rejeitou o recurso com a seguinte fundamentação:
“O recorrente intenta o recurso sem ter identificado minimamente o acto de que recorre, apesar de que até foi expressamente advertida para o fazer. Como pode ver-se ao longo da sua petição inicial, não existe a indicação de qualquer acto contenciosamente recorrível. Ora, nos termos do art. 36º, n.º 1, al. c) da LPTA o recorrente era obrigado a identificar o seu autor, não obstante e num excesso de zelo a favor da recorrente esta ainda tivesse sido convidada para o fazer. Não o fez, pelo que, necessariamente, o recurso deverá ser rejeitado. Tem pois de concluir-se que não só não existe acto recorrível como também a havê-lo não foi identificado. O recorrente não podia deixar de estar consciente do sentido da decisão, caso não respeitasse o despacho que o convidou a corrigir a petição inicial” – cfr. fls. 106.
O recorrente nas suas alegações insurge-se contra este entendimento. Se as conclusões das suas alegações não são muito claras (não faz qualquer sentido a segunda conclusão sobre a competência do Tribunal Central Administrativo) no ponto 11 já é claro o seu entendimento de que “... não pode, face a uma situação gritante de ilegalidade, recair sobre o recorrente o ónus de indicar em concreto o acto a impugnar”, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva previsto no art. 20º, 1 da CRP.
Vejamos se tem razão.
O recorrente não põe em causa a necessidade da indicação do acto recorrido, mas sim que não lhe deve ser imposto tal ónus. Todavia, podemos colocar, nestes autos, as duas questões: (i) saber se no caso era necessária a indicação concreta do acto, ou se a indicação genérica feita pelo recorrente era suficiente; (ii) saber se a imposição do ónus de identificação do acto recorrido viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva.
i) necessidade de indicação do acto recorrido
O art. 36º, 1, b) da LPTA impõe ao recorrente o dever de “identificar o acto recorrido e o seu autor”. Os artºs 835º e 836º do Cód. Administrativo, aplicáveis ao presente caso, impõem não só a indicação concreta do acto recorrido, mas ainda que a petição seja instruída com “cópia autêntica da decisão ou deliberação recorrida”. O art. 40º do mesmo diploma legal permite a correcção da petição a convite do tribunal sempre que se verifique a “errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente desculpável”. Se o recorrente, apesar de convidado a indicar o acto recorrido e o seu autor o não fizer, parece evidente que o recurso deve ser rejeitado por ineptidão da petição – cfr. art. 838º, parágrafo 1º do Cód. Administrativo.
Os artigos citados, perante o silêncio do recorrente quanto à indicação concreta do acto impugnado, não permitem a indagação oficiosa pelo juiz do “acto recorrido”. Mas ainda que em casos extremos o permitissem, no presente caso, era necessária uma tomada de posição do recorrente perante a questão. Na verdade, não é possível, identificar, sem qualquer ambiguidade, o acto que o recorrente pretende impugnar, e considerar, assim, suprida a falta. A recorrida aceita que
“A estrada que foi aberta foi executada por esta Câmara Municipal, precedida de contactos com os proprietários ou os seus representantes a fim de obter as necessárias autorizações e no âmbito do programa de prevenção dos fogos florestais promovido pela CEFF – Comissão Concelhia Especializada de Fogos Florestais” – cfr. ponto 1 da carta subscrita pelo Presidente da Câmara junta a fls. 64 e seguintes dos autos.
Mas, na versão que o autor defende, tal estrada foi aberta por decisão unilateral da Câmara ou por acordo dos “vizinhos”? Pretende o recorrente impugnar a decisão da Câmara em construir a estrada (como parece resultar do art. 46º da petição) ou o acordo que a predertimou e onde não esteve e devia ter estado presente ? Ou pretende atacar os actos de execução da própria estrada (como parece resultar do art. 45º da petição) ?
A indicação pelo recorrente, do concreto acto que quer impugnar era, portanto, indispensável para que o objecto do recurso (causa de pedir e pedido) fosse concretamente delimitado e apurar os demais pressupostos processuais - se o autor configurar a existência de um acordo inválido, por nele não ter participado, o meio processual é um; se configurar a existência de um acto administrativo, na deliberação que determinou a construção da estrada, o meio impugnatório é outro; se pretende impugnar a execução da estrada, a questão já e diferente (o acto seria irrecorrível na medida em que fosse meramente de execução); se configura a inexistência de qualquer acto, mas apenas a aparência de um acto a que se seguiu a sua execução, a questão também implica uma causa de pedir e pedido diferentes.
ii) tutela jurisdicional efectiva e ónus de identificação do acto recorrido.
O recorrente pretende afastar o regime acima explicitado, invocando o princípio da tutela jurisdicional efectiva (art. 20º, 1 da Constituição).
É verdade que o art. 20º, 1 da Constituição consagra o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legítimos. Tal princípio envolve o reconhecimento constitucional de muitos outros princípios (contraditório – art. 32º, 5; juiz natural ou legal – art. 32º, 9; independência dos tribunais – art. 203º e 216º; fundamentação das decisões – art. 205º, 1 e 282, 4º; respeito pelo caso julgado – art. 282, 3º - direito a um processo equitativo (art. 20, 4, 2ª parte), entre outros... – cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, pág. 250/260.
O princípio da tutela jurisdicional efectiva, postulando o direito a um processo equitativo, pode projectar-se sobre o âmbito dos pressupostos processuais, por forma a que estes sejam adequados à sua própria finalidade e que não sejam desnecessários. É, com esta referência axiológica que deve ser enquadrado, por exemplo, o art. 7º do Cód. Proc. nos Tribunas Administrativos já publicado mas ainda não vigente, impondo uma interpretação no sentido de “promover a emissão de pronúncias de mérito” e o art. 265º do C. Proc. Civil impondo o suprimento oficioso “da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação”.
Todavia, o regime dos art. 36º, 1, al. b) da LPTA, e dos artigos 835, 836 e 838º do C. Administrativo, na parte ainda em vigor, adequa-se à sua razão de ser: a concretização do acto, existe para através dela se poderem identificar o seu autor e os possíveis contra interessados (e, assim, aferir a legitimidade passiva) e ao qual se possam reportar os vícios invocados (e, assim, articular a causa de pedir e o pedido). Não existe, portanto, qualquer desproporcionalidade na criação do pressuposto processual.
