01657/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os artigos 835º e 836º do Cód. Administrativo impõem que o recorrente indique concretamente o acto recorrido e que a petição seja instruída com cópia autêntica da decisão, ou deliberação recorrida.

II- Se o recorrente, apesar de convidado a indicar o acto recorrido, o não fizer, tal recurso deve ser rejeitado (ART. 838º, parágrafo 1º do Cód. Administrativo).

III- O art. 20º, 1 da CRP consagra o princípio da tutela jurisdicional efectiva, o qual envolve (além de outros) o reconhecimento do direito a um processo equitativo. Um processo equitativo postula que não sejam criados pressupostos processuais desnecessários, ou inadequados à sua própria finalidade.

IV- Não é desnecessário, nem inadequado à sua finalidade, o ónus de identificar o acto recorrido, pois é através de tal indicação que se afere legitimidade passiva (autor do concreto acto impugnado) e se delimita o objecto do recurso (a causa de pedir é construída perante um concreto acto e os seus vícios, e o pedido formulado é o da anulação ou declaração de nulidade desse concreto acto).

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., identificado nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal da decisão do TAC de Coimbra que rejeitou o recurso contencioso por si interposto a CÂMARA MUNICIPAL DA CHAMUSCA, em virtude de não ter indicado o acto contenciosamente recorrível e o seu autor, formulando as seguintes conclusões:

a) não há qualquer preceito que preveja expressamente a impossibilidade de impugnar o acto;

b) sendo legítima a impugnação, a recusa em proceder e conhecer a mesma teria como consequência a não impugnação do acto recorrido, premiando a recorrida, com graves prejuízos para a realização da Justiça, pelo que deve ser o Tribunal Central Administrativo considerado competente;

c) sem conceder, a não ser permitida a impugnação tal violaria o princípio da tutela jurisdicional efectiva que está consagrado na Constituição da República Portuguesa.

Nas suas contra alegações a entidade recorrida defende a manutenção da decisão recorrida.

O M.P. junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foram os autos submetidos à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A decisão recorrida deu como assentes a seguinte matéria de facto:

“Factos provados:

veio intentar o presente recurso contencioso referindo-se à construção de uma estrada que passou pelo seu terreno sem ter sido ouvido previamente ou notificado e que atribui à recorrida Câmara Municipal da Chamusca.

O recorrente veio pedir a anulação do acto – que não identifica em virtude de não ter sido previamente notificado da decisão de ter sido construída uma estrada que passou pela sua propriedade.

O MP, na oportunidade do visto inicial logo promoveu que o recorrido corrigisse a petição inicial de modo a identificar o acto recorrido e, decidido nesse sentido e notificada a recorrente, expressamente para o efeito, não cumpriu.

Apesar de tudo foi dado cumprimento ao art. 54º da LPTA, não tendo nunca ao recorrente identificado o acto recorrido, referindo-se sempre a ausência de notificação do acto” .

2.2. Matéria de direito

A sentença recorrida rejeitou o recurso com a seguinte fundamentação:

“O recorrente intenta o recurso sem ter identificado minimamente o acto de que recorre, apesar de que até foi expressamente advertida para o fazer. Como pode ver-se ao longo da sua petição inicial, não existe a indicação de qualquer acto contenciosamente recorrível. Ora, nos termos do art. 36º, n.º 1, al. c) da LPTA o recorrente era obrigado a identificar o seu autor, não obstante e num excesso de zelo a favor da recorrente esta ainda tivesse sido convidada para o fazer. Não o fez, pelo que, necessariamente, o recurso deverá ser rejeitado. Tem pois de concluir-se que não só não existe acto recorrível como também a havê-lo não foi identificado. O recorrente não podia deixar de estar consciente do sentido da decisão, caso não respeitasse o despacho que o convidou a corrigir a petição inicial” – cfr. fls. 106.

O recorrente nas suas alegações insurge-se contra este entendimento. Se as conclusões das suas alegações não são muito claras (não faz qualquer sentido a segunda conclusão sobre a competência do Tribunal Central Administrativo) no ponto 11 já é claro o seu entendimento de que “... não pode, face a uma situação gritante de ilegalidade, recair sobre o recorrente o ónus de indicar em concreto o acto a impugnar”, sob pena de violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva previsto no art. 20º, 1 da CRP.

Vejamos se tem razão.

O recorrente não põe em causa a necessidade da indicação do acto recorrido, mas sim que não lhe deve ser imposto tal ónus. Todavia, podemos colocar, nestes autos, as duas questões: (i) saber se no caso era necessária a indicação concreta do acto, ou se a indicação genérica feita pelo recorrente era suficiente; (ii) saber se a imposição do ónus de identificação do acto recorrido viola o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

i) necessidade de indicação do acto recorrido

O art. 36º, 1, b) da LPTA impõe ao recorrente o dever de “identificar o acto recorrido e o seu autor”. Os artºs 835º e 836º do Cód. Administrativo, aplicáveis ao presente caso, impõem não só a indicação concreta do acto recorrido, mas ainda que a petição seja instruída com “cópia autêntica da decisão ou deliberação recorrida”. O art. 40º do mesmo diploma legal permite a correcção da petição a convite do tribunal sempre que se verifique a “errada identificação do autor do acto recorrido, salvo se o erro for manifestamente desculpável”. Se o recorrente, apesar de convidado a indicar o acto recorrido e o seu autor o não fizer, parece evidente que o recurso deve ser rejeitado por ineptidão da petição – cfr. art. 838º, parágrafo 1º do Cód. Administrativo.

Os artigos citados, perante o silêncio do recorrente quanto à indicação concreta do acto impugnado, não permitem a indagação oficiosa pelo juiz do “acto recorrido”. Mas ainda que em casos extremos o permitissem, no presente caso, era necessária uma tomada de posição do recorrente perante a questão. Na verdade, não é possível, identificar, sem qualquer ambiguidade, o acto que o recorrente pretende impugnar, e considerar, assim, suprida a falta. A recorrida aceita que

“A estrada que foi aberta foi executada por esta Câmara Municipal, precedida de contactos com os proprietários ou os seus representantes a fim de obter as necessárias autorizações e no âmbito do programa de prevenção dos fogos florestais promovido pela CEFF – Comissão Concelhia Especializada de Fogos Florestais” – cfr. ponto 1 da carta subscrita pelo Presidente da Câmara junta a fls. 64 e seguintes dos autos.

Mas, na versão que o autor defende, tal estrada foi aberta por decisão unilateral da Câmara ou por acordo dos “vizinhos”? Pretende o recorrente impugnar a decisão da Câmara em construir a estrada (como parece resultar do art. 46º da petição) ou o acordo que a predertimou e onde não esteve e devia ter estado presente ? Ou pretende atacar os actos de execução da própria estrada (como parece resultar do art. 45º da petição) ?

A indicação pelo recorrente, do concreto acto que quer impugnar era, portanto, indispensável para que o objecto do recurso (causa de pedir e pedido) fosse concretamente delimitado e apurar os demais pressupostos processuais - se o autor configurar a existência de um acordo inválido, por nele não ter participado, o meio processual é um; se configurar a existência de um acto administrativo, na deliberação que determinou a construção da estrada, o meio impugnatório é outro; se pretende impugnar a execução da estrada, a questão já e diferente (o acto seria irrecorrível na medida em que fosse meramente de execução); se configura a inexistência de qualquer acto, mas apenas a aparência de um acto a que se seguiu a sua execução, a questão também implica uma causa de pedir e pedido diferentes.

ii) tutela jurisdicional efectiva e ónus de identificação do acto recorrido.

O recorrente pretende afastar o regime acima explicitado, invocando o princípio da tutela jurisdicional efectiva (art. 20º, 1 da Constituição).

É verdade que o art. 20º, 1 da Constituição consagra o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legítimos. Tal princípio envolve o reconhecimento constitucional de muitos outros princípios (contraditório – art. 32º, 5; juiz natural ou legal – art. 32º, 9; independência dos tribunais – art. 203º e 216º; fundamentação das decisões – art. 205º, 1 e 282, 4º; respeito pelo caso julgado – art. 282, 3º - direito a um processo equitativo (art. 20, 4, 2ª parte), entre outros... – cfr. JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, IV, pág. 250/260.

O princípio da tutela jurisdicional efectiva, postulando o direito a um processo equitativo, pode projectar-se sobre o âmbito dos pressupostos processuais, por forma a que estes sejam adequados à sua própria finalidade e que não sejam desnecessários. É, com esta referência axiológica que deve ser enquadrado, por exemplo, o art. 7º do Cód. Proc. nos Tribunas Administrativos já publicado mas ainda não vigente, impondo uma interpretação no sentido de “promover a emissão de pronúncias de mérito” e o art. 265º do C. Proc. Civil impondo o suprimento oficioso “da falta de pressupostos processuais susceptíveis de sanação”.

Todavia, o regime dos art. 36º, 1, al. b) da LPTA, e dos artigos 835, 836 e 838º do C. Administrativo, na parte ainda em vigor, adequa-se à sua razão de ser: a concretização do acto, existe para através dela se poderem identificar o seu autor e os possíveis contra interessados (e, assim, aferir a legitimidade passiva) e ao qual se possam reportar os vícios invocados (e, assim, articular a causa de pedir e o pedido). Não existe, portanto, qualquer desproporcionalidade na criação do pressuposto processual.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente. Taxa de justiça 300 Euros. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 1 de Abril de 2003.

António São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior