01257/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As disposições que integram o regime transitório do Estatuto do Notariado aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2004, de 2004-02-04 (artºs 106º e segs.), no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 49/2003, de 22 de Agosto, por terem sido editadas por órgão para tal competente e pela forma constitucionalmente estabelecida, no exercício da função legislativa do poder político, constituem actos normativos e não actos administrativos.

II- De entre as duas grandes categorias de actos normativos (actos legislativos e actos regulamentares) consideram-se os mesmos actos legislativos.

Acordam, em conferência, no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

O Senhor Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, ao abrigo do disposto no nº 1, do artigo 93º do CPTA, e por despacho de 28-10-05, procedeu ao reenvio prejudicial para este STA do Processo a que se reporta a Acção Administrativa Especial, instaurada pela Licenciada A… (A), Notária do Cartório Notarial de Gondomar, com os demais sinais dos autos, contra a Senhora Ministra da Justiça (R) e demais contra-interessados, identificados nos autos, a fls. 3-26, com vista à impugnação do Despacho da de 30 de Março de 2004 da R (tornado público pelo Aviso nº 4994/2004, publicado no DR.II S., de 20 de Abril de 2004), na qual se peticionava que fosse:

- declarada a nulidade do acto administrativo contido naquele Despacho de 30 de Março de 2004, por dar execução a actos administrativos violadores do disposto nos artigos 18º, nºs 1, 2 e 3, 47º, nº 2, 53º, 165º, nº 1, al. b) da Constituição da República Portuguesa, 3º, nº 1 e 5º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo;

Subsidiariamente, na hipótese de se qualificar os actos contidos no E.N. como normas regulamentares, que fosse,

- declarada a nulidade do mesmo acto administrativo, por dar execução a normas regulamentares ilegais, por violação do disposto nos artigos 18º, nºs 1, 2 e 3, 47º, nº 2, 53º, 165º, º 1, al. b) da Constituição da República Portuguesa, 3º, nº 1 e 5º, nº 1 do Código do Procedimento Administrativo;

Subsidiariamente, na hipótese de se qualificar os actos contidos no E.N. como normas materialmente legislativas, que fosse,

- declarada a nulidade do mesmo acto administrativo por dar execução a normas legislativas inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 18º, nºs 1, 2 e 3, 47º, nº 2, 53º, 165º, nº 1, al. d) da Constituição da República Portuguesa.

Tal pedido teve a fundamentá-lo o acórdão daquele Tribunal que se transcreve na parte que interessa:

“IV. FACTOS PROVADOS:

a) A requerente exerce a profissão de notária, no Cartório Notarial de Gondomar, sendo funcionária dos serviços externos da Direcção-Geral de Registos e Notariado, serviço do Estado integrado no Ministério da Justiça;

b) No Diário da República - II Série, n.° 93, de 20 de Abril de 2004, foi publicado o Aviso n.° 4994/2004, pelo qual se faz público que, por despacho de 30 de Março de 2004 da Ministra da Justiça, foi autorizada e homologada a abertura de concurso para a atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, conforme documento de fls. 77 a 82 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

(...)

V. SEGMENTO FÁCTICO-JURIDICO

Sendo estes os factos que resultaram provados, importa agora proceder ao respectivo enquadramento jurídico.

Conforme emerge da petição inicial e das alegações, a Autora insurge-se contra o despacho da Senhora Ministra da Justiça tornado público pelo Aviso n°. 4994/2004, publicado no Diário da República, II Série, de 20 de Abril de 2004, que autorizou e homologou a abertura de concurso para a atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, por entender que o mesmo é ilegal:

quer se considere que os artigos 106° e seguintes do Estatuto do Notariado contêm verdadeiros actos administrativos plurais;

quer se qualifique normas transitórias do Estatuto do Notariado como regulamentos administrativos;

quer se entenda que ali se encontram apenas puras normas legislativas.

Do exposto decorre, sem margem para dúvidas, que a apreciação da ilegalidade assacada ao acto em crise, pressupõe, necessariamente, o conhecimento prévio da natureza jurídica das normas transitórias do E.N.

Assim sendo, considerando que:

O conhecimento prévio da natureza jurídica das referidas normas se reveste de importância extrema quanto ao sentido final do Acórdão a proferir nos presentes autos;

A discussão jurídica em torno da natureza jurídica de tais normas suscita dificuldade sérias de interpretação,

\ Discussão essa extensível a outros Tribunais Administrativos e Ficais, somos a concluir, no tocante à natureza jurídica das normas transitórias do Estatuto do Notariado, mostrar-se necessária a consulta ao Supremo Tribunal Administrativo.

Consequentemente, ordena-se a remessa dos presentes autos ao Exmo. Senhor Presidente do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto para que este, nos termos do n°.1 do artigo 93° do C.P.TA, se digne determinar o reenvio prejudicial dos presentes autos para o Supremo Tribunal Administrativo com vista à emissão de pronúncia vinculativa no prazo de três meses”.

2. Através do acórdão de 4 de Janeiro de 2006 do STA foi decidido que se mostravam “preenchidos os pressupostos de que depende a admissão do pedido de reenvio prejudicial, reportado à questão identificada a fls. 186/187 (natureza jurídica das referenciadas normas transitórias do Estatuto do Notariado)” (cf. fls. 277/281).

3. Em cumprimento ao disposto no nº 2 do artº 93º do CPTA foi mandado entregar aos Senhores Juízes Adjuntos cópia do projecto de decisão.

II. APRECIANDO

II.1. Como se viu, o que é pedido ao STA, ao abrigo do disposto no nº 1 do artº 93º do CPTA é, pois, que emita pronúncia sobre a natureza jurídica das normas transitórias contidas no Decreto-Lei n.º 26/2004, de 2004-02-04, que no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 49/2003, de 22 de Agosto, aprovou o Estatuto do Notariado (E.N.).

Do E.N. importa ter presente o que respeita ao regime transitório estabelecido através dos artºs 106º, 107º, 109º e 110º, cujos dispositivos se transcrevem:

“Artigo 106.º

Duração

1- A transição do actual para o novo regime do notariado deve operar-se num período de dois anos contados da data de entrada em vigor do presente Estatuto.

2- Durante o período de transição deve proceder-se ao processo de transformação dos actuais cartórios, à abertura de concursos para atribuição de licenças, à resolução das situações funcionais dos notários e dos oficiais que deixem de exercer funções no notariado e demais operações jurídicas e materiais necessárias à transição”.

“Artigo 107.º

Regime

1- É reconhecida aos actuais notários a possibilidade de optarem por uma das seguintes situações:

a) Transição para o novo regime do notariado;

b) Integração em serviço da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.

2- A opção referida na alínea a) do número anterior é feita mediante requerimento de admissão ao concurso para a atribuição de licença dirigido ao Ministro da Justiça e entregue na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, no prazo de 30 dias a contar da abertura do concurso previsto no artigo 123.º deste diploma.

3- Da ausência de entrega do requerimento presume-se, após o decurso do período referido no número anterior, que o notário faz a opção referida na alínea b) do n.º 1.

4- É reconhecido aos notários que optarem pelo novo regime de notariado, previsto na alínea a) do n.º 1, o benefício de uma licença sem vencimento com a duração máxima de cinco anos contados da data de início de funções.

5- O notário beneficiário da licença prevista no número anterior pode requerer a todo o tempo o regresso ao serviço na Direcção-Geral dos Registos e do Notariado para lugar no quadro paralelo criado nos termos do n.º 1 do artigo 109.º deste diploma.

6- O notário que, ao abrigo do número precedente, requeira o regresso ao serviço fica inibido de novamente se habilitar a concurso para atribuição de licença de instalação de cartório notarial”.

“Artigo 109.º

Regime

1-

2- Os notários e os oficiais que prestam serviço nos cartórios notariais abrangidos pelo presente diploma são integrados no quadro de pessoal paralelo do município onde prestam serviço, com manutenção do direito à sua categoria funcional.

3- Os notários e os oficiais mantêm-se a prestar serviço no mesmo cartório até à tomada de posse do notário que iniciar funções nos termos previstos no presente diploma.

4- A afectação do pessoal referido no n.º 2 do presente artigo aos serviços externos dos registos localizados na área do respectivo município processa-se por despacho do director-geral dos Registos e do Notariado em lugar de categoria funcional equivalente e de acordo com as regras estabelecidas na lei orgânica dos serviços e nos regulamentos dos registos e do notariado, aplicáveis com as necessárias adaptações.

5- A afectação referida no número anterior pode fazer-se para qualquer outro município, a requerimento do interessado e por conveniência dos serviços”.

Artigo 110.º

“Dos notários

1- A afectação dos notários faz-se nos termos do n.º 4 do artigo anterior, com manutenção do vencimento de categoria e de exercício que auferem naquela data.

2- A integração dos notários nos serviços externos dos registos faz-se para lugares vagos ou, se tal se mostrar necessário, em lugares de segundo-conservador, a extinguir quando vagar, de categoria funcional equivalente e de acordo com as regras estabelecidas na lei orgânica dos serviços e nos regulamentos dos registos e do notariado, aplicáveis com as necessárias adaptações”.

Por serem os transcritos normativos os que são citados ao longo do petitório da Autora, dão-se aqui por reproduzidas as restantes normas contidas no Capítulo X (regime provisório) do Dec. Lei nº 26/2004, respeitantes aos notários, a saber: artº 113º (atinente ao regime de segurança social), artºs 116º a 119º (relativas ao processo de transformação dos cartórios notariais actualmente instalados), 120º (referente a instalações) e artº 122.º (atinente a início de funções) e artº 123.º (respeitante a primeiro concurso).

Reproduz-se, no entanto, o artigo 126.º:

“Aplicação aos actuais notários

1- O presente Estatuto aplica-se aos notários que iniciem funções no âmbito do mesmo.

2- Os notários que, durante o período transitório, continuem a exercer a respectiva função permanecem sujeitos à disciplina orgânica dos serviços dos Registos e do Notariado estabelecida no Decreto-Lei n.º 519-F2/79, de 29 de Dezembro, e ao estabelecido no Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de Dezembro, bem como a todas as demais disposições legais que presentemente lhes são aplicáveis”.

II.2. A Autora da acção, a título principal, sustenta que tais preceitos «não têm natureza geral e abstracta; antes traçam um quadro normativo de carácter individual e concreto, embora vertido no articulado de uma lei formalmente geral e abstracta».

Na verdade, o dito “regime transitório” do E.N., prossegue a A, «tem como destinatário um conjunto determinado de sujeitos - os actuais Notários - tratando-se pois do que a doutrina classifica como “um acto administrativo plural - aplicável a pessoas determinadas ou determináveis e a uma situação concreta».

Não obsta à caracterização que avança, prossegue a A, «o facto de, nos termos do artigo 107 do E.N., o Notário actual poder optar pela transição para o novo regime ou pela manutenção vinculística pública», pois que, «Tal acto não poderá deixar de ser caracterizado como um acto complementar, também designado por acto integrativo da eficácia daquele praticado pelo Conselho de Ministros no regime transitório referido, definidor da forma individual e concreta de adequação das situações de facto e de direito actuais ao novo condicionalismo jurídico trazido pela parte inicial do E.N...Aliás, a definição unilateral da Administração para o caso concreto é tão intensa que nem é necessária uma declaração expressa dos Notários, em face da “presunção” que fixou no n.° 3 do artigo 107.° do E.N».

II.3. O Senhor Ministro da Justiça afirma no entanto que, «não se representa a natureza individual concreta do regime transitório do Estatuto do Notariado no sentido de que tenha sido violado o estatuído no n° 3 do art° 18° da CRP», e que «o Estatuto do Notariado, nos comandos jurídicos supra assinalados, não consubstancia qualquer lei-medida, nem, consequentemente, transporta em si qualquer dimensão individual. Muito menos, ainda, se poderá dizer que o Dec. Lei n° 26/2004 se dirige a um núcleo determinado de pessoas, ou mesmo que não determinado, potencialmente determinável.».

II.4. Vejamos

Do aludido regime provisório destaca-se o desiderato de prover à transição do regime pré-vigente para o novo regime do notariado (com destaque para o processo de transformação dos actuais cartórios e à resolução das situações funcionais dos notários que deixem de exercer funções no notariado), reconhecendo-se aos actuais notários as faculdades enunciadas naquele artigo 107.º, nº1, e estabelecendo para os que não manifestaram a opção referida na alínea b) do n.º 1, a presunção de que fizeram a opção pela integração em serviço da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado.

Ou seja, com a vigência do E.N. os actuais Notários, que são funcionários públicos nomeados vitaliciamente (com um estatuto funcional determinado), ou optam pelo novo regime e passam a exercer as funções nos moldes pelo mesmo determinados (que não com o estatuto de funcionários públicos), ou, não o fazendo, são integrados em serviço da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, a que é aplicável o regime enunciado nos artºs 109º e 110º do E.N.

Não interessando, para o que está em causa, entrar em detalhes sobre o regime estatutário e funcional em que passam a estar investidos os notários que não fizerem a opção pelo novo regime, é manifesto que em virtude de os mesmos, pese embora a garantia da “manutenção do direito à sua categoria funcional” (nº 2 do artº 109º) e da “manutenção do vencimento de categoria e de exercício que auferem” (nº 1 do artº 110º), passam a ser titulares de regime diferenciado do antecedente, não só no plano funcional como hierárquico, basicamente porque, a partir da tomada de posse do notário que iniciar funções nos termos previstos no E.N. (nº 3 do artº109º), deixam de exercer o munus funcional em que foram empossados, concretamente, e em resumo, deixam de ser notários, pois que serão suprimidos os direitos ao cargo, categoria e carreira de notário.

Ao exposto deve ainda acrescente-se a alteração operada, através do aludido artº 113º, no regime de protecção social.

Por sua vez, caso adiram à opção facultada pela referida alínea a) do n.º 1 do artigo 107.º, tal implicará para os interessados os ónus e encargos de instalar e suportar o respectivo cartório notarial (“transformação dos actuais cartórios”, reza o nº 2 do artº 106º), bem como a perda do seu vínculo à função pública.

II.4. 1.É conhecida a polémica sobre a definição de acto administrativo e mais precisamente a sua distinção relativamente ao acto normativo, de que a própria recorrente, aliás, dá nota, aludindo a jurisprudência do STA (de 1963/1965), tirada justamente a propósito de medidas legislativas visando a reorganização de um serviço público.

Sem intuito de exaustão, na jurisprudência mais recente do STA, pode ver-se, e atendo-nos apenas a disposições contidas em diplomas legais de âmbito organizativo em serviços da Administração Pública, o acórdão de 11-05-89 (recurso nº 18998-Pº. Cfr. BMJ 387,627 e APDR 7-9-90,387), em cujo Sumário pode ler-se que “A Resolução n. º 67/83, do Governo Regional da Madeira, que fixou diversas medidas relativas aos funcionários que, ao abrigo do Decreto-Lei n. º 365/79, de 4 de Setembro, foram integrados no quadro do pessoal da Secretaria Regional do Equipamento Social, é um acto administrativo plural ou geral”.

O acórdão de 07-05-96 (Rec. nº 26010-Pº), configura como acto administrativo e não como acto normativo a determinação contida na Portaria n.º 150/88, de 10.3, que [ao aprovar os novos quadros de pessoal de diversas instituições, entre elas os Hospitais Civis de Lisboa e a Maternidade Dr. Alfredo da Costa] reclassifica como segundos oficiais da carreira de oficial administrativo todos aqueles que, no momento da sua entrada em vigor, fossem titulares do cargo de assistente de dados, pois que tal determinação teria destinatários certos e esgotava-se com uma única aplicação, considerando-a pois destituída de generalidade e abstracção (Sobre o tema, na jurisprudência do STA, podem ainda ver-se, entre muitos outros, os acs. do TP de 15/1/1997 (Rec. nº 20308) e de 24/6/1997 (Rec. nº 30808) - in APDR DE 28/MAI /99-, de 4/3/1997 (Rec. nº 38606), de 9/6/1998 (Rec. nº 34852, in APDR de 26/ABR/02) de 9/JAN/98 (Rec. 34852, in APDR de 26/ABR/02) e de 15/JUN/99 (rec. 44163).).

Por sua vez, o acórdão de 97.04.15 (Rec. nº 33250), considerou que o comando contido no nº 3 do artº 4º do Dec. Lei nº 334/93, de 29 de Setembro, ao estipular a transição para técnicos superiores de 2ª classe dos professores do quadro do instituto de orientação profissional com o grau de licenciatura, não corporiza um acto materialmente administrativo.

No recente acórdão de 07-07-2004, Rec.º nº 01011/02 (Reafirmando doutrina expendida em antecedente aresto de 22-04-2004 (Rec. nº 0933/02) sobre caso similar.), [estando em causa a regulação estabelecida pelo artigo 1º do D.L. 22/96, de 20 de Março, quanto aos trabalhadores das casas de cultura da juventude em funções desde a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 333/93, de 29 de Setembro, e em que, a não ser que expressamente declarassem desejar manter o seu regime de trabalho, se determinou que ficariam abrangidos pelo regime jurídico dos funcionários e agentes da Administração Pública, e que numa análise perfunctória poderia considerar-se haver recaído sobre situação similar à vertente], considerou-se que o despacho conjunto (cf. artigo 4º daquele D.L. 22/96) dos Ministros das Finanças e Adjunto, que estabelecia as condições de ingresso e acesso às categorias da função pública por parte daqueles trabalhadores, por se esgotar com uma única aplicação, embora com pluralidade de destinatários concretos, não é um acto genérico, mas acto administrativo concreto, embora plural.

Temos como a boa a doutrina expendida no acórdão de 03-11-2004-Rec. nº 0678/04, tirado a respeito de despachos respeitantes a fixação dos montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras de regime geral da DGCI.

A propósito do artº 120º do CPA (Que sob a epígrafe Conceito de acto administrativo, dispõe:

“Para os efeitos da presente lei, consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.) (afigurando-se-nos como indiferente, para o que está em causa, que o conceito ali vertido se confine ao campo de aplicação do CPA, pois que ali se tem pressuposto um conceito material de acto administrativo), ali se disse:

"a ideia do legislador (cf. Freitas do Amaral e outros in “Código do Procedimento Administrativo”, Almedina, 1ª ed., p. 188) foi a de “encontrar um conceito operativo para delimitação do âmbito material de aplicação do CPA”, conceito esse que erigiu a individualidade, isto é, a aplicação a sujeito(s) determinado(s) como o elemento chave da noção e, do mesmo passo, como o critério para distinguir entre acto administrativo e acto normativo, de molde que, sempre que haja generalidade, isto é, aplicação a um grupo indeterminado de cidadãos, ainda que determináveis, mas, portanto, sem definição de situações individuais, o comando deve considerar-se como acto normativo e não como acto administrativo”.

Mais se disse no mesmo aresto, a respeito daqueles despachos, que os mesmos se revestem “de singularidade, isto é, aplica-se a uma situação concreta determinada – transição para o Novo Sistema Retributivo. E esta sua característica é própria do acto administrativo. Todavia...por se reportarem a uma classe de funcionários abstractamente referida – categorias das carreiras de regime geral - aqueles despachos não são actos individuais, não definem a situação de cada um dos seus destinatários, carecendo da intermediação de um outro acto jurídico.

Ora, como já ficou dito, do disposto no art. 120º do CPA decorre que o acto singular (que se aplica apenas a uma situação concreta determinada), se não for, em simultâneo, individual (se não definir situações individuais) não é sinónimo de acto administrativo e, portanto, não equivale a acto não normativo. Temos, portanto, que, nos despachos em causa, coexistem características de acto administrativo – a singularidade – e de acto normativo – a generalidade. Nestes casos de actos mistos de difícil qualificação – actos gerais e concretos - impõe-se que o intérprete, na opção por um dos sentidos possíveis - acto administrativo/acto normativo - acolha a vontade do legislador (art. 9º, nº 1 C. Civil). E esta indica, com clareza, que a generalidade, entendida como definição de destinatários por meio de conceitos ou categorias abstractas, sem individualização de pessoas, foi erigida como elemento essencial do conceito de acto normativo (vide, neste sentido, Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.). Sendo assim, a dúvida haverá de resolver-se em favor da normatividade. Este é um critério operativo de raiz legal, que serve o valor da segurança, evitando o vazio nas situações mais problemáticas que não se encaixam nem na noção de acto administrativo nem no conceito tradicional de regulamento (que apelava à verificação simultânea de generalidade e abstracção ou vigência sucessiva) e que não implica o desfavorecimento intolerável do valor da protecção judicial dos destinatários, uma vez que deixa em aberto, conforme a natureza do acto normativo, ou a possibilidade de impugnação por via directa ou a impugnação por via incidental, nos recursos contenciosos a interpor dos actos de aplicação.”

O acto normativo caracteriza-se, pois, pela concorrência das notas da generalidade e da abstracção, traduzindo-se a primeira na indeterminação dos respectivos destinatários, que não são identificados no respectivo texto, e a segunda que se não esgote num único acto de aplicação e seja antes susceptível de ser aplicada num número indeterminado de casos.

Ora, face ao que acaba de se dizer, e atentando no que se contém nas aludidas disposições transitórias contidas nos citados dispositivos do E.N., vê-se que, relativamente a um universo de agentes da Administração Pública perfeitamente identificado (sendo facilmente individualizáveis pela categoria respectiva – os notários existentes à data da vigência daquele diploma legal), foi estabelecido o essencial de uma (nova) disciplina a que passam a ficar sujeitos, [não numa simples definição dos seus direitos e deveres funcionais num qualquer novo quadro meramente organizatório-funcional] através da definição de um quadro normativo em que, como acima se viu, ou optam por um novo regime do notariado, ou, a partir da tomada de posse (não estando, pois, também por este motivo, perante normas imediatamente operativas) do notário que iniciar funções nos termos previstos naquele diploma (nº 3 do artº109º), deixam afinal de ser notários e passam a ser integrados num quadro de pessoal paralelo.

Esteves de Oliveira e Outros (em anotação ao artº 120º do CPA), referem que o acto administrativo,se traduz na “medida ou prescrição unilateral da Administração que produz directa, individual e concretamente efeitos de direito administrativo vinculantes para terceiros” (2ª ed. a fls. 550).

No caso, porém, a produção de efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica daqueles referidos agentes não decorre por força (directa e imediata) do aludido regime transitório, antes necessitando para tal da intermediação de um qualquer outro acto jurídico. Na, verdade, sem um tal acto (ou seja, com a singela vigência daquele regime transitório) a situação dos mesmos agentes manter-se-ia inalterada.

Estamos assim em condições de concluir que as disposições transitórias do E.N. não consubstanciam actos administrativos ainda que plurais, antes se configurando como actos normativos.

II.4. 2. Não se tratando de actos administrativos interessa agora indagar que espécie de actos normativos constituem as normas que integram o aludido regime transitório, concretamente se estaremos perante “puras normas legislativas” ou face a regulamentos administrativos, como pretende saber o TAF do Porto, sendo certo que muitas outras questões poderiam colocar-se, o que porém não interessa dilucidar para a economia da intervenção solicitada ao STA.

Nos termos do artº 112° da CRP, os actos normativos dividem-se em duas grandes categorias: os actos legislativos, por um lado, e os actos regulamentares, por outro, comportando cada uma destas categorias várias espécies.

Leis são “todos os actos que, independentemente do seu conteúdo, são emanados pela Assembleia da República, pelo Governo e pelas assembleias legislativas regionais, de acordo com os procedimentos e no exercício das competências legislativas jurídico-constitucionalmente estabelecidas (isto é, “não só leis formais da Assembleia (=leis do parlamento, leis formais), mas também os actos normativos editados pelo Governo no exercício de funções legislativas - os decretos leis...e os decretos legislativos regionais” (In CONSTITUÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA, pelos Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira (3ª ed., a p.503).)).

A feitura de decretos-leis integra o exercício da função legislativa (cf. artº 198º da CRP).

Pode definir-se a “função legislativa como a actividade permanente do poder político que consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição”(In Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, 1999, 1º vol., pág. 11 e 12.)( Sobre as funções estaduais, e nomeadamente a função política, cf., v.g., os Profs. Marcello Caetano (Manual, 10ª ed., 1º vol., pág. 7 e segs.) e Freitas do Amaral (Curso de D.A., vol. I, a pág. 44 e segs.).).

Por seu lado, a função administrativa é o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade (Cf. a propósito, os Profs. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, a p. 755, Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, 1999, 1º vol., pág. 11 e 12, e Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, pág. 17; e ainda Esteves de Oliveira, in Direito Administrativo, pág. 20.).

Importa referir que a Constituição não fornece qualquer critério de distinção entre o domínio legislativo e o domínio regulamentar (sendo que não existe reserva de regulamento, (Para além de Op. e loc. citados (dos Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira), na jurisprudência do STA, sobre tais questões cf., v.g., o acórdão do Pleno de 20 de Janeiro de 1998, in APDR de 5 de Abril de 2001, e, por mais recente, o acórdão de 10-02-2004 do TRIBUNAL de CONFLITOS (Proc. 0370), citando outra jurisprudência do STA e doutrina, e o acórdão de 3 de Novembro de 2005 (Rec. nº 239/05-12).) ou seja, não é admissível uma área normativa preenchida apenas por via regulamentar sem qualquer lei prévia, podendo a lei como que consumir o regulamento).

Pode definir-se regulamento (administrativo), como constituindo a “norma jurídica de carácter geral e execução permanente, de grau hierarquicamente inferior ao dos actos legislativos, dimanada de uma autoridade administrativa sobre matéria própria da sua competência” (in Noções de Direito Administrativo, pelo Prof. Sérvulo Correia (vol. I, Lisboa-1982), a p. 95. Veja-se também, v.g., o Prof. Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, 2002, Vol. II, pág. 151/152.).

Isto é, relativamente à lei, o regulamento haverá que pautar-se no respeito pelo princípio da primaridade ou precedência da lei [como o determina o preceituado no art.º 112º, nº 8, da CRP e nº 6 do art.º 9º da Lei n.º 74/98 de 11 de Novembro, quando ali se refere que, os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão], no sentido de que são “ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento” (Ibidem. Vejam-se ainda, a propósito, o Parecer do CC DA Procuradoria-Geral da República, Parecer do CC DA Procuradoria-Geral da República nº 66/2005, in DR.II.Nº 167, de 31 DE Agosto de 2005, a p. 12723, e por mais recenteS, oS Acórdão do PLENO da Secção de 05-07-2005 (no Rec. nº 0190/03) e de 03-11-2005 (no Rec. nº 0239/05).).

Por outro lado, de harmonia com o princípio da preferência ou preeminência (cf. artº 112º, nº 6, da CRP), os regulamentos apenas podem conter normas secundum legem, não sendo admissível a aludida área normativa preenchida apenas por via regulamentar.

Atentando no que acima se deixou enunciado, haverá que concluir que as normas que integram o aludido regime transitório (e quanto a este ponto em nada diferem do restante clausulado), por terem sido editadas por órgão para tal competente e pela forma constitucionalmente estabelecida, no exercício da função legislativa do poder político (por encerrarem regras, que reflectem uma opção política, “relevantes na área da Administração Pública em geral, e da administração da justiça em particular” – cf. preâmbulo do DL 26/2004) constituem, de entre aquelas duas grandes categorias de actos normativos, actos legislativos.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, para os fins do nº 1 do artº 93º do CPTA, acordam em declarar que:

- as referidas disposições transitórias do E.N. respeitantes aos notários existentes à data da sua entrada em vigor não consubstanciam actos administrativos, mas sim actos normativos, e, de entre as duas categorias de actos normativos - actos legislativos e actos regulamentares –, consideram tratar-se de actos legislativos.

Sem custas.

Lisboa, aos 7 de Junho de 2006. - João Belchior (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Jorge de Sousa (com a declaração de que estimo que não se trata de questão nova) – Rosendo José – Políbio Henriques – Edmundo Moscoso – Fernanda Xavier – São Pedro – Santos Botelho – Rui Botelho – Madeira dos Santos – Freitas Carvalho – Adérito Santos – Maria Angelina Domingues.