01237/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo constitui um meio complementar dos restantes meios previstos no contencioso tributário, apenas podendo ser proposta quando for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse respectivos, face à globalidade dos primeiros - reclamação ordinária, impugnação judicial, revisão do acto tributário e recurso contencioso.

II- Face à globalidade dos respectivos e preditos meios de reacção, não resultam prejudicados os princípios da equivalência e da efectividade vigentes no direito comunitário

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do STA:

Vem o presente recurso jurisdicional, interposto por A..., da sentença do TT de 1ª Instância de Aveiro, proferida em 28-02-02, na medida em que julgou improcedente a acção para reconhecimento de um direito, relativa às liquidações de emolumentos efectuadas em 12Jul, 08Nov95 e 19Jan96.

Fundamentou-se a decisão, em que a dita acção não é, nos termos do art° 145 n° 3 do CPPT, o meio mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz e efectiva do direito ou interesse legalmente protegido mas, antes, a impugnação judicial.

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

"1- O entendimento do Exmº juiz a quo sobre o carácter residual desta acção está de todo ultrapassado pela mais recente doutrina e jurisprudência como acima se expôs, já que o cabimento desta acção não depende de haver ou não outros meios contenciosos que assegurem a tutela efectiva do direito ou interesse em causa.

2- A regra do art° 69° da LPTA (semelhante à norma do 165° do CPT ora em análise), não consagra um meio processual residual ou complementar que vigorava até à revisão Constitucional de 8 de Julho de 1998.

3- A lei constitucional após aquela data tornou evidente que o art° 69° n° 2 da LPTA e consequentemente o art° 165° n° 2 do CPT deverá considerar-se inconstitucional.

4- Tal sentença viola ainda o princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa, ao condicionar desta forma esta acção à adopção de meios específicos de impugnação. A autonomização do direito de acesso à justiça impõe constitucionalmente a institucionalização de acções a título principal e não meramente subsidiário.

5- Contraria ainda os princípios de direito comunitário da equivalência e da efectividade.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, substituindo-se e revogando-se a douta sentença do Tribunal a quo por outra que mande fazer seguir os trâmites processuais subsequentes da presente acção."

A Fazenda Pública não contra-alegou.

O Exmº magistrado do MP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, "nos termos da jurisprudência pacífica da secção, tirada em numerosos casos idênticos" que cita.

E, corridos os vistos legais, nada obsta à decisão.

Em sede factual, vem apurado que:

"- No dia 12 de Julho de 1995, por ocasião da celebração de escritura pública de aumento de capital e alteração do pacto social, a impugnante foi debitada pelo 1° Cartório Notarial de Santa Maria da Feira, pela quantia de 3 006 000$00, correspondente a créscimo de emolumentos sobre inscrições de valor determinado;

- No dia 19 de Janeiro de 1996, por ocasião da celebração de escritura pública de compra e venda de um imóvel, a impugnante foi debitada pelo 1° Cartório Notarial de Santa Maria da Feira, pela quantia de 57 000$00, correspondente a créscimo de emolumentos sobre inscrições de valor determinado;

- No dia 20 de Abril de 1998, por ocasião da celebração de escritura pública de compra e venda de um imóvel, a impugnante foi debitada pelo 1° Cartório Notarial de Santa Maria da Feira, pela quantia de 20 000$00, correspondente a créscimo de emolumentos sobre inscrições de valor determinado;

- Tais montantes foram apurados através da aplicação dos artigos 4° e 5°, da Tabela de Emolumentos anexa ao código de Notariado, aprovado pelo DL 397/83, de 2 de Novembro com as alterações introduzidas pelas Port. 378/87, de 5 de Maio, 575/89, de 26 de Julho, e 1046/91 , de 12 de Outubro, e DL 227/94, de 8 de Setembro;

- O montante de 3 016 000$00 foi pago pela impugnante em 12 de Julho de 1995;

- O montante de 57 000$00 foi pago pela impugnante em 8 de Novembro de 1995;

- O montante de 156 000$00 foi pago pela impugnante em 19 de Janeiro de 1996;

- O montante de 20 000$00 foi pago pela impugnante em 20 de Abril de 1998;

- A presente impugnação foi instaurada em 22 de Setembro de 1998."

Vejamos, pois:

A acção para reconhecimento de um direito ou interesse legítimo em matéria tributária, previsto no art° 145° do CPPT, insere-se na necessidade de tutela judicial efectiva, postulada no art° 268° nº 4 da Constituição da República.

Tais acções, como tem sido acentuado na jurisprudência e na doutrina, assumem um carácter complementar, que não alternativo ou subsidiário, só podendo ser utilizadas quando forem o meio mais adequado para assegurar essa tutela, de modo plenamente eficaz e efectivo.

O que aliás logo resulta do disposto no nº 3 do mesmo art° 145°: "as acções apenas podem ser propostas sempre que esse meio processual for o mais adequado para assegurar uma tutela plena, eficaz, e efectiva do direito" respectivo.

É o que se tem designado por teoria do alcance médio.

Cfr., desenvolvidamente, sobre o ponto, Jorge de Sousa, CPPT Anotado, 3ª edição, pág. 694 e segt.s.

Como se refere no Ac. do TC nº 435/98, de 16/7/98 in D. Rep., 2ª, de 10/12/98, pág.17.477.

"O legislador constitucional pretendeu assim criar, na quadro da justiça administrativa, um modelo garantístico completo, de forma a facultar ao administrado, uma tutela jurisdicional adequada sempre que esteja em causa um interesse ou direito legalmente protegido.

Porém, não pode afirmar-se que o legislador constitucional tenha pretendido uma duplicação dos mecanismos contenciosos utilizáveis. Com efeito, o que decorre do nº 5 do art° 268° da Constituição é que qualquer procedimento da Administração que produza uma ofensa de situações juridicamente reconhecidas tem de poder ser sindicado jurisdicionalmente. É nesta total abrangência da tutela jurisdicional que se traduz a plena efectivação das garantias jurisdicionais dos administrados".

Cfr, ainda, Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, 1996, pág. 666.

Ora, nos autos, está em causa uma liquidação de emolumentos notariais.

Contra o que o contribuinte podia reagir, desde logo, - através da impugnação judicial que é o meio contencioso adequado para obter tutela judicial contra actos de liquidação de tributos, no contencioso tributário.

Como podia igualmente fazê-lo através de reclamação graciosa e de pedido de revisão do acto tributário, esta no prazo alargado de quatro anos, ut art° 78° da LGT, com o inerente recurso contencioso em caso de indeferimento, para obter a restituição do tributo alegadamente ilegal.

Não pode, pois, dizer-se que, no caso concreto, a acção proposta seja o meio mais adequado para assegurar ao contribuinte a "tutela plena, eficaz e efectiva" do direito pretendido fazer valer através da presente acção, uma vez que os meios processuais acima referidos permitiam perfeitamente concretizar tais objectivos.

De outro modo, estaria irremediavelmente prejudicado o carácter "complementar" das ditas acções, carácter assegurado pelo vocábulo "apenas" inserto no dito nº 3 do art° 145° do CPPT.

Como refere Jorge de Sousa, cit., pág. 700/702: a "possibilidade de utilizar a acção para obter o reconhecimento judicial de um direito não reconhecido, por força da referida regra da complementaridade, estará condicionada à inexistência de outro meio contencioso, que permita assegurar adequadamente a obtenção dos efeitos jurídicos pretendidos".

"Assim, à face do preceituado no nº 3 deste art° 145°, só quando, por estes meios, não for possível obter uma tutela judicial efectiva, nos termos atrás indicados, poderá utilizar-se a acção para obter a tutela judicial do direito ou interesse legítimo em matéria tributária".

Por outro lado, como já aliás resulta do exposto, não se está a contrariar "o princípio constitucional da plenitude da garantia jurisdicional administrativa"

Este, como assinala Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pág. 467, citado pelo recorrente, significa que "a qualquer ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos e a qualquer ilegalidade da administração deve corresponder uma forma de garantia jurisdicional adequada (artigos 268/4 e ss)"; e, por outro lado, a revisão constitucional de 1997 "consagrou definitivamente a eliminação do clássico princípio da tipicidade das formas processuais de contencioso administrativo e a relativização do princípio tradicional da decisão prévia".

Todavia, como acima se disse, a acção para reconhecimento de um direito não tem agora, segundo a mais moderna jurisprudência e doutrina, qualquer carácter subsidiário mas, antes, complementar.

O punctum saliens da questão é a concretização da tutela jurídica efectiva que, no caso, é plenamente assegurada pela impugnação judicial.

O exposto, constitui, aliás, jurisprudência uniforme deste STA.

Cfr, por todos, os Acd' de 02-07-03 Rec. 1905/02, 26-03-03 Rec. 164/03, 12-03-03 Rec.s 163/03, 1517/02, 1908/03 e 1907/02, 26-02-03 Rec. 1906/02, 12-02-03 Rec. 1516/02, 29-01-03 Rec. 1514/02.

Não há, por outro lado, violação do direito comunitário.

O princípio da equivalência como resulta dos Acd's do TJCE de 15/09/98, Procºs. C - 231/96 e C - 260/96 pressupõe que, tratando-se do mesmo tipo de imposição, o tipo ou meio processual controvertido se aplique indiferentemente tanto à violação do direito comunitário como do direito interno, sem que seja obrigatória a aplicação do regime mais favorável.

Ora, não faz o nosso direito qualquer distinção a tal propósito: os meios de reacção são os mesmos.

E respeitam também o princípio da efectividade que proíbe o carácter impossível, excessivo ou até particularmente difícil do respectivo uso, porventura, desde logo, por aplicação de prazos curtos de caducidade daqueles.

Na verdade, no direito nacional, o contribuinte pode reagir através de reclamação graciosa, impugnação judicial da liquidação, da própria oposição à execução em certos casos e, ainda, do pedido de revisão do acto tributário, este no prazo alargado de 5 anos e "no decurso do processo de execução fiscal", ut art° 94° do CPT, seguida da impugnação contenciosa de eventual indeferimento.

É este, aliás, o entendimento do TJCE como se vê do seu acórdão de 17/11/98 Procº c - 228/96 in Colectânea de Jurisprudência, 1998, 1- 7141:

"Na ausência de regulamentação comunitária em matéria de restituição de impostos nacionais indevidamente cobrados, compete à ordem jurídica interna de cada Estado-Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regulamentar as modalidades processuais dos recursos jurisdicionais destinados a assegurar a protecção dos direitos que o direito comunitário garante aos particulares, desde que, por um lado, essas modalidades não sejam menos favoráveis que aquelas que dizem respeito a recursos similares de natureza interna (princípio da equivalência) e, por outro, que não tornem, na prática, impossível ou extremamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade).

Quanto ao princípio da efectividade é compatível com o direito comunitário, a fixação de prazos razoáveis de recurso, sob pena de caducidade no interesse da segurança jurídica que protege ao mesmo tempo o contribuinte e a administração em causa. Com efeito, tais prazos não são de natureza a tornar praticamente impossível ou extremamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária. Para este efeito, um prazo nacional de caducidade de três anos, que corre a contar da data do pagamento impugnado, parece razoável.

O respeito do princípio da equivalência pressupõe, por sua vez, que a modalidade em discussão se aplica indiferentemente aos recursos fundamentados na violação do direito comunitário e àqueles fundados na violação do direito interno quando se trata do mesmo tipo de impostos ou taxas. Este princípio não pode, em contrapartida, ser interpretado como obrigando um Estado-Membro a estender, ao conjunto das acções da restituição, de impostos ou taxas cobrados em violação do direito comunitário, o seu regime de restituição mais favorável. Assim, o direito comunitário não se opõe a que a legislação de um Estado-Membro contenha, ao lado de um prazo de prescrição de direito comum aplicável às acções de repetição do indevido entre particulares, modalidades particulares de reclamação e de recurso jurisdicional menos favoráveis para a impugnação de impostos e outras imposições. Só seria diferente se essas modalidades fossem aplicáveis apenas às acções para restituição desses impostos ou imposições que fossem fundadas no direito comunitário.

Daqui resulta que o direito comunitário não se opõe à aplicação de uma disposição nacional visando substituir, para o conjunto das acções de restituição em matéria aduaneira, um prazo especial de prescrição, de 5 e depois de 3 anos, ao prazo ordinário de prescrição de dez anos previsto para a acção de repetição do indevido, uma vez que este prazo de caducidade, que é análogo àquele já previsto para diferentes imposições, se aplica da mesma maneira às acções de restituição que se fundam no direito comunitário e àquelas que se fundam no direito interno".

É, aliás, no sentido exposto, igualmente uniforme a jurisprudência deste tribunal. Cfr., por todos, os citados Acd' de 26-03-03 Rec. 164/03, 12-03-03 Rec. 163/03, 29-01-03 Rec. 1514/03.

Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença, recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 70%.

Lisboa, 12 de Novembro de 2003

Brandão de Pinho – Relator – Lúcio Barbosa – Alfredo Madureira