039165 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O tribunal Pleno apenas conhece de direito, salvo se decidir em primeiro grau de jurisdição (art.º 21, n.º 3, do ETAF).

II- Constitui matéria de facto a constatação de que o percurso de uma carreira de transportes colectivos, concessionado provisoriamente à recorrida particular, cidade do Funchal - Parque Industrial Zona Oeste, tinha o seu início no interior da cidade e o seu fim nesse parque, em zona situada dentro dos limites do concelho do Funchal.

III- Consistindo o vício imputado ao acto recorrido em erro sobre os pressupostos de facto e de direito traduzido na circunstância de o acto desrespeitar a obrigação, anteriormente assumida pelo Governo regional da Madeira, de que a "..." não exploraria a actividade de transportes colectivos de passageiros fora dos limites geográficos do concelho do Funchal, e o terminus da carreira autorizada, ficar totalmente situado no Concelho de Câmara de Lobos, portanto, fora do concelho funchalense, não incorre em tal vício o acto administrativo que autoriza carreira de transportes colectivos que tinha o seu início e o seu fim dentro do concelho do Funchal, situando-se, igualmente, aí todas as paragens.

IV- Nessa situação deixa de ter qualquer relevância, para a solução do caso, e existência de um tal acordo.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão da 1.ª Subsecção, de 26.9.02, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho, de 25 de Junho de 1995, do Secretário Regional da Economia e Cooperação Externa do Governo Regional da Madeira, que autorizou o estabelecimento, pela sociedade ..., melhor identificada nos autos, de uma carreira de transporte público de passageiros entre a cidade do Funchal e o Parque Industrial da Zona Oeste (PIZO).

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

a) Os fundamentos sustentados pelo douto Acórdão impugnado para negar provimento ao recurso contencioso carecem em absoluto de suporte factual, assentando, pois, num erro óbvio de apreciação da matéria de facto e, daí resultante, num inaceitável erro de julgamento.

b) Com efeito, admitir que o GRM não teria assumido a obrigação de não autorizar a exploração de transportes públicos colectivos de passageiros fora dos actuais limites geográficos do Concelho do Funchal pela ..., seria deitar por terra os fundamentos basilares que presidiram aos acordos que puseram termo aos chamados processos ...,

c) pois essa obrigação é uma das suas pedras basilares desses acordos, sem a qual jamais os mesmo jamais teriam sido celebrados.

d) Os acordos em causa respeitam às escrituras públicas realizadas em 17 de Dezembro de 1986, no Notário Privativo do Conselho do GRM, juntas aos autos a fls.- e constantes de docs. 55, 56 e 57 da petição do recurso.

e) Quer os acordos directos entre as ex-sócias da ... e esta mesma e o GRM, quer o acordo entre aquelas empresas e a ... foram negociados na totalidade apenas com o Secretário Regional do Plano, na altura o Dr. ..., como se identifica na escritura de fls., de doc. 55 da petição,

f) sem que nenhum representante da ... tivesse tido qualquer intervenção, ou sequer tivesse aparecido numa única reunião de negociações.

g) Isso justificou-se pelo facto de que a ... é uma empresa detida a 100% pela Região Autónoma da Madeira, sendo directamente 95% e indirectamente 5%, através da Empresa de Electricidade da Madeira - EEM, como se identifica na escritura de doc. 56 da petição,

h) tendo vingado no caso o princípio do levantamento da personalidade da ..., que no caso se viu substituída por esse mesmo GRM, através do identificado Secretário Regional do Plano

i) Por outro lado, a resolução por acordo dos processos ... constituía um interesse próprio do GRM, quer por força da sua posição em todos esses processos quer por força da necessidade de o mesmo por em prática a política definida para os transportes colectivos urbanos de passageiros no Funchal, em cujo quadro esses acordos, não só se inseriam, mas também constituíam um instrumento fundamental.

j) Daí as duas escrituras terem sido celebradas no Conselho do GRM, no Gabinete do Secretário Regional do Plano,

k) Não obstante a ... tenha estatuto de direito privado, não deixa por isso de ser uma empresa de capitais exclusivamente públicos, detidos pela RAM - com tudo o que isso implica, v.g. o sujeitar-se à superintendência do GRM.

l) Daí todas as obrigações assumidas em qualquer dos dois acordos terem na sua base decisões do GRM e em nenhum dos casos com qualquer intervenção da gerência da

m) Por isso mesmo, ou seja, pela razão dessa intervenção directa e exclusiva do GRM na negociação e celebração de todos os acordos em causa, na escritura de doc. 56 - que erradamente o douto Acórdão impugnado supõe ser res inter alia com a ... e as suas ex-sócias - se refere expressamente «o mútuo acordo» que a ..., suas sócias e a ... «chegaram entre si e aquele Governo»

n) Tanto basta para que de imediato se deva concluir no sentido de que todo o conteúdo do acordo corporizado na escritura de doc. 56 foi, também, negociado com o GRM

o) E, nessa medida, vincula-o, enquanto obrigação assumida, negociada por si e baseada em decisão do GRM.

p) Não se trata, pois, de res inter alia das ex-sócias da ... e, portanto, da Recorrente e da ..., já que o GRM tinha os apontados interesses sérios próprios conexos com essa obrigação assumida por si.

q) Daí que o acto impugnado em primeira instância viola manifestamente o princípio geral da auto-vinculação aos pressupostos, decorrente do princípio da protecção da boa-fé nas relações entre a Administração Pública e os particulares e do princípio da protecção da confiança, tal como actualmente consta do Artigo 266°, n.º 2 da CRP e do Artigo 6° - A do CPA e já anteriormente vigoravam entre nós como princípios gerais conformadores da legalidade da actuação da Administração Pública,

r) E, ainda, o princípio da protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, consagrado no Artigo 266°, n.º 1 da CRP e no Artigo 4° do CPA.

s) E o douto Acórdão recorrido, ao confirmar o acto impugnado em 1.ª instância viola, pois, esses mesmos princípios gerais e as normas constitucionais e legais invocadas e, ainda, os Artigos 3°, 6° do ET AF e o Artigo 135° do CPA.

t) Por outro lado, toda a carreira do PIZO, em discussão nos autos, a partir da Ponte da Ribeira dos Socorridos, corre dentro do Concelho de Câmara de Lobos, como se prova pelos docs. juntos aos autos a fls.

u) Sendo que o PIZO encontra-se exclusivamente dentro deste Concelho e se mostra com meridiana clareza pelas fotografias e planta juntas aos autos a fls.

v) Pelo que essa carreira efectuada pela ... serve exclusivamente o Concelho de Câmara de Lobos.

w) Pretender-se que a colocação de uma placa a dizer Fim de Viagem do outro lado da Ribeira dos Socorridos, a escassos 50 metros do PIZO e obrigar-se os passageiros a atravessarem a ponte a pé para regressarem ao Concelho de Câmara de Lobos para irem trabalhar no Parque Industrial, para daí se concluir que a carreira apenas serve o Concelho do Funchal é, no mínimo, uma ofensa aos quadros do senso comum que deve nortear a acção administrativa.

x) O que em boa verdade interessa é que a carreira concedida à ... serve o Concelho de Câmara de Lobos.

y) Daí que, para além de essa situação violar manifestamente os princípios gerais de Direito acima invocados, traduz a mesma, ainda, uma manifesta violação do princípio da verdade material dos pressupostos, já que está íncito em tal conclusão um óbvio erro sobre os pressupostos.

z) Daí que, por esta via o douto Acórdão recorrido viola os apontados princípios gerais de direito e os Artigo 266°, n.º s 1 e 2 da CRP, Artigos 4° e 6°- A do CPA e os Artigos 3°, 6° do ETAF e o Artigo 135° do CPA.

A autoridade recorrida concluiu, assim, a sua:

I Não enferma de erro óbvio de apreciação da matéria de facto e inaceitável erro de julgamento o acórdão da 1.ª subsecção, de 26 de Setembro de 2002, que considerou isento de vício o despacho de 29 de Junho de 1995 do Secretário da Economia e Cooperação Externa da RAM que concedeu à ... licença de exploração, a título provisório, de uma carreira regular de transporte público colectivo de passageiros entre o centro da cidade do Funchal e o PIZO, considerando-se não estar o Governo Regional da Madeira vinculado por compromisso de não autorizar a recorrida particular a explorar a actividade de transportes públicos fora do concelho do Funchal, porquanto do texto do acordo celebrado entre o Secretário Regional do Plano, em representação da RAM, e várias empresas de transportes (e a recorrente entre elas), em 17 de Dezembro de 1986, não consta qualquer vinculação nesse sentido.

II Sendo a ... uma sociedade privada de capitais públicos, entidade distinta e autónoma da autoridade recorrida, a auto-limitação do seu âmbito territorial de acção, constante do acordo celebrado entre ela e várias outras empresas de transportes (e a recorrente entre elas), na mesma data (doc. n.º 56), vincula-a tão só a ela.

III Igualmente não se encontra o mesmo acórdão inquinado de erro nos pressupostos, porquanto ainda que não se entendesse como disposto em I o trajecto da carreira entre o centro da cidade do Funchal e o PIZO, objecto da licença concedida à ..., contem-se nos limites geográficos do concelho do Funchal (nomeadamente as suas paragens inicial e terminal), e sendo que um concelho é-o até aos seus confins (e não apenas no seu núcleo central, como parece pretender a recorrente), não se afigura sequer incompreensível (ou censurável) que uma carreira de transportes públicos, atendo-se dentro dos confins de um determinado conselho, possa ser utilizada por residentes nos concelhos limítrofes, se os pontos de paragem distarem alguns metros das suas residências ou dos seus locais de trabalho.

IV. Por outro lado, e mesmo que continuasse a não se entender como disposto em I, a publicação da Lei de Bases do Sistema de Transportes Terrestres, aprovada pela Lei n.º 10/90, de 17 de Março, diploma vigente à data do despacho impugnado, sempre implicaria o reenquadramento do acordo mencionado em I à luz da definição de interesse público, em matéria de transportes terrestres, constante desse diploma.

A Magistrada do Ministério público emitiu parecer no sentido da confirmação do julgado.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como provada na Subsecção:

a) Por escritura pública de 29.11.82, foi constituída a sociedade por quotas denominada ..., para exercer, em regime de concessão, o transporte público colectivo na zona urbana do concelho do Funchal - fl. 82/83, dos autos.

b) Por escritura pública celebrada em 28.8.86, foi constituída a sociedade por quotas denominada ..., para o exercício, em regime de concessão, da indústria de transportes públicos de passageiros, cujo objecto social com o objecto sendo sócios a Região Autónoma da Madeira e a Empresa de Electricidade da Madeira com 95% e 5% do capital social, respectivamente - fls. 17, dos autos.

c) Através do Conselho do Governo Regional, a Região Autónoma da Madeira deliberou por fim à concessão atribuída à ..., gerando-se um contencioso com esta sociedade e respectivas sócias, que impugnaram tal deliberação e outros actos subsequentes e complementares.

d) Para solução deste contencioso, a ... e suas sócias ..., ..., ..., ..., A..., ..., ... (...), ..., ..., negociaram com o Governo Regional da Madeira, acordo que formalizaram por escritura publica cuja minuta está documentada a fl. 75 e ss. dos autos e cujo teor se dá aqui por reproduzido;

e) Esta minuta foi aprovada pela resolução n.º 2286/86, de 5.12, do Conselho do Governo - fls. 89 e 125, dos autos.

f) No seguimento do acordo referido em d), as sociedades ali indicadas e a ... celebraram contrato, formalizado em escritura cuja minuta está documentada a fls. 96, ss., dos autos e se dá aqui por reproduzida.

g) Deste contrato consta, entre outras, a seguinte cláusula:

SEIS - " ... ", obriga-se ainda:

(..).

b) a não explorar (ela ou entidade ou entidades que lhe sucedam) transportes públicos colectivos de passageiros fora dos actuais limites geográficos do concelho do Funchal, salvo se, tratando-se de nova carreira, nenhuma das concessionárias de carreiras interurbanas queira explorá-la.

h) Em 25 de Maio de 1995, a recorrida HF dirigiu ao SRECE requerimento em que solicitou

«licença para a exploração de uma carreira de transporte regular de passageiros, a título provisório, a partir de 03.07. 95, entre o Centro da Cidade e o PIZO (Parque Industrial da Zona Oeste), numa extensão de 11 quilómetros, nos termos da memória justificativa, itinerário, horário e tarifário, juntos em anexo».

i) A área de implantação do Parque Industrial da Zona Oeste (PIZO) abrange terrenos situados nas duas margens da Ribeira dos Socorridos e incluídos uns no concelho de Câmara de Lobos e outros no concelho do Funchal - doc. de fl. 126, dos autos.

j) Em 22.06.95, o Director Regional de Transportes Terrestres remeteu ao Gabinete do SRECE o oficio n.o 719, com o seguinte teor:

ASSUNTO: Transportes públicos colectivos de passageiros para o PIZO (Parque Industrial da Zona Oeste)

Junto envio a V. Ex.ª um requerimento dos ... requerendo autorização para o estabelecimento de uma carreira de transporte público colectivo de passageiros, a título provisório, a partir de 3/7/95, entre o Funchal e o PIZO. Sobre este assunto, salvo melhor opinião de V. Ex.ª julgo ser de atender a pretensão da Empresa, uma vez que importa proporcionar, a todo o estrato de população que irá trabalhar no Parque Industrial da Zona Oeste, transportes públicos em regime de regularidade. Mais informo V. Ex.ª que, uma vez que parte do projecto está inserido na área de concessão da Empresa A..., foi este assunto objecto de uma reunião prévia com o Gerente da referida Empresa, tendo ficado acordado que a A..., iria apresentar uma proposta por forma a servir também aquela Zona. Eis o que se me oferece dizer sobre o assunto.

Com os melhores cumprimentos

O Director Regional de Transportes Terrestres

(...)

g) Sobre este oficio, o SRECE lançou, em 29.06.95, o seguinte despacho: D.R.T.T. Autorizado, nos termos desta informação. O SRECE (ass.) 95/06/29

h) Este despacho constitui o objecto do presente recurso contencioso.

III Direito

Vejamos.

O acórdão recorrido resolveu, contra a pretensão da recorrente, as duas questões, que, a verificarem-se, acarretariam a ilegalidade do acto recorrido (acto de concessão de carreira rodoviária à recorrida particular), por erro nos pressupostos de facto e de direito, nos termos do art.º 135 do CPA, e que se traduziam no seguinte: (i) o acto seria ilegal por desrespeitar a obrigação, anteriormente assumida pelo Governo regional da Madeira, de que a "..." não exploraria a actividade de transportes colectivos de passageiros fora dos limites geográficos do concelho do Funchal, salvo se, tratando-se de nova carreira, nenhuma das concessionárias de carreiras interurbanas a quisesse explorar; e (ii) o PIZO (Parque Industrial da Zona Oeste), o terminus da carreira concedida, ficava totalmente situado no Concelho de Câmara de Lobos, portanto, fora dos limites do concelho funchalense.

Salvo quando decida em 1.º grau de jurisdição o Pleno deste Tribunal apenas conhece de matéria de direito (art.º 21, n.º 3, do ETAF e acórdãos STAP de 9.11.99, no recurso 39368 e de 10.11.98, no recurso 17706A, entre muitos outros).

Ora, o acórdão recorrido deu como assente que o percurso concessionado provisoriamente à recorrida particular (...), cidade do Funchal - PIZO, tinha o seu início no interior da cidade e o seu fim no PIZO, em zona situada dentro dos limites do concelho do Funchal, embora reconhecendo que parte desse parque se situava também no concelho de Câmara de Lobos.

Como aí se sublinha:

"Com efeito, a carreira em causa liga o centro da cidade do Funchal ao PIZO, para transporte das pessoas que, daquela cidade, se deslocam para trabalhar nesse parque industrial, cuja área de implantação, nas margens da Ribeira dos Socorridos, corresponde, em parte, ao concelho de Câmara de Lobos e, em parte menor, ao concelho do Funchal (vd. alínea i), da matéria de facto). E é dentro deste concelho do Funchal, do lado nascente daquela ribeira, que se situa a paragem correspondente ao terminus da carreira em causa, como aliás reconhece a própria recorrente.

Não é, pois, aceitável a conclusão da alegação da recorrente, no sentido de que se trata de uma carreira de transportes públicos de passageiros interurbana, de ligação da cidade do Funchal a um ponto determinado do concelho de Câmara de Lobos. Neste concelho, mas sem qualquer paragem, situam-se apenas 1100 metros do trajecto da referida carreira, por força da orografia própria da ilha e consequente traçado das estradas.

Deverá, assim, concluir-se que tal carreira de transportes liga dois pontos do mesmo concelho do Funchal e que o seu estabelecimento, autorizado pelo despacho contenciosamente impugnado, não corresponde à exploração da actividade de transporte de passageiros fora dos limites geográficos deste mesmo concelho."

De resto, como é assinalado no trecho citado, é a própria recorrente que o reconhece, agora, mais uma vez, também na sua alegação de recurso jurisdicional, na conclusão w), quando afirma: "Pretender-se que a colocação de uma placa a dizer Fim de Viagem do outro lado da Ribeira dos Socorridos, a escassos 50 metros do PIZO e obrigar-se os passageiros a atravessarem a ponte a pé para regressarem ao Concelho de Câmara de Lobos para irem trabalhar no Parque Industrial, para daí se concluir que a carreira apenas serve o Concelho do Funchal é, no mínimo, uma ofensa aos quadros do senso comum que deve nortear a acção administrativa."

Trata-se, portanto, de matéria de facto dada como verificada no acórdão sob recurso, mas, mais do que isso, aceite pela recorrente, em qualquer caso, matéria que não pode ser questionada nesta instância. Temos assim como facto incontroverso que a carreira autorizada tinha o seu início e o seu fim dentro do concelho do Funchal, situando-se aí, igualmente, todas as paragens.

Mas, sendo assim, torna-se irrelevante a outra das questões suscitadas. Isto é, saber se a carreira autorizada violava um eventual compromisso assumido pelo Governo Regional da Madeira de que a "..." não exploraria a actividade de transportes colectivos de passageiros fora dos limites geográficos do concelho do Funchal, salvo se, tratando-se de nova carreira, nenhuma das concessionárias de carreiras interurbanas a quisesse explorar, só teria algum interesse se se concluísse que a carreira em causa envolvia uma exploração de transporte colectivo fora dos limites daquele concelho, o que, como vimos, não sucede. Metodologicamente, no plano da prática jurídica, perante estas duas realidades (existência do invocado acordo, por um lado, e exploração de carreira fora dos limites do concelho do Funchal, por outro), sabendo-se que a primeira para ter relevância pressupõe a segunda, a ordem sequencial seria, em primeiro lugar, verificar se a exploração da carreira autorizada se continha dentro dos limites do concelho do Funchal e só se a resposta a essa questão fosse negativa é que se iria analisar da validade e operacionalidade do acordo invocado supra em (i) pois a ponderação desses aspectos tinha como pressuposto essencial uma resposta negativa. Sendo positiva não há que o fazer.

Improcedem, assim, as conclusões t) a z) da alegação da recorrente ficando prejudicado o conhecimento das restantes.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria, em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 19 de Fevereiro de 2004

Rui Botelho – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – João Cordeiro – Santos Botelho - Rosendo José – Pires Esteves – Angelina Domingues - Pais Borges