023/12 - Tribunal dos Conflitos

I- A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos.

II- Nos termos da alínea f) do nº1 do artº4 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº13/2002, de 19.2, na redacção da Lei nº107-D/2003, de 31/12, “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.

III- As pessoas colectivas de direito público exprimem as suas posições através de deliberações. Quando essas posições se reportam a contratos assumirão a natureza jurídica do contrato. Serão actos administrativos se os contratos a que se reportam são contratos administrativos; serão declarações negociais se os contratos visados são contratos de direito privado.

IV- A constituição do Direito de Superfície por entidades públicas está subordinada a um regime jurídico de direito público instituído no DL 794/76, de 5.11, encontrando-se os aspectos gerais da sua regulação no art. 19º.

V- Daí que sejam competentes os tribunais administrativos para conhecer de uma providência cautelar em que a pretensão da requerente visa suspender a deliberação camarária que decidiu “Aprovar a revogação do contrato de cedência do direito de superfície e accionar a cláusula de reversão prevista no contrato de cedência do direito de superfície”, deliberação que assim tem de ser qualificada como acto administrativo.

Acordam no Tribunal de Conflitos:

Associação A……., Instituição Particular de Solidariedade Social, com sede na Av. ……., ……….., ……., …….., vem, nos termos do artigo 115º nº1 do Código de Processo Civil, requerer a resolução do presente conflito negativo de jurisdições.

Para tanto, alega em síntese, que instaurou contra a Câmara Municipal da Amadora, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, acção administrativa especial, pedindo a anulação da deliberação de 16/12/2009 daquela entidade, sendo que aquele tribunal se declarou incompetente e, posteriormente, intentou na Comarca da Grande Lisboa Noroeste, no Juízo de Grande Instância Cível, uma acção pedindo o reconhecimento da titularidade do direito de superfície, tendo tal tribunal, por sentença de 14/6/2012, também se considerado incompetente.

Emitiu douto parecer o Exmo. Magistrado do Ministério Público, com o seguinte teor:

“Por sentença transitada em julgado em 28/2/2011, o TAF de Sintra julgou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção administrativa especial que visava a anulação da deliberação camarária que resolveu o contrato de cedência do direito de superfície celebrado com a A. e determinou a reversão do espaço cedido, ou subsidiariamente, a condenação da Ré no pagamento de indemnização.

Propôs, então, a mesma A., no Tribunal Judicial da comarca da Amadora, acção de reivindicação sob a forma ordinária, peticionando que lhe fosse reconhecida a titularidade do direito de superfície e condenada a Ré a restituir-lhe a parcela de terreno cedido e instalações, ou, subsidiariamente, no pagamento de indemnização.

Em ambas as acções, a causa de pedir é a deliberação camarária referida e a sua execução através da polícia municipal.

Porém, os pedidos formulados em cada uma das acções não coincidem, o que, desde logo, suscita dúvidas sobre a identidade da questão de cujo conhecimento ambos os tribunais declinam o respectivo poder, para efeitos do disposto no artigo 115º nº1 do CPC. Na verdade, se essa identidade pressupõe a tríplice identidade – das partes, do pedido e da causa de pedir –, à semelhança do que exige o artigo 498º do CPC, então a conclusão só poderá ser a de que não existe verdadeiro conflito a resolver.

É constante a jurisprudência deste Tribunal de Conflitos, bem como do STA e do STJ, no sentido de que “a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a acção é proposta, concretamente, afere-se em face da relação jurídica controvertida, tal como configurada na petição inicial, relevando, designadamente, a identidade das partes, a pretensão e os seus fundamentos” – cfr., por todos, o acórdão deste Tribunal de 20/9/2012-Proc. nº2/12.

Mormente, quando se trata de resolver o conflito instalado, para determinar qual dos tribunais em conflito é o competente para conhecer da questão, importa saber de que questão se trata, nas suas causas, mas também nas suas consequências práticas, que a procedência do pedido determina.

Ora, variando as pretensões principais, consoante os tribunais onde foram propostas as acções, e devendo a competência aferir-se em função do modo como as acções foram propostas, poderá não existir verdadeiro conflito a resolver, por as decisões em confronto não se terem debruçado sobre questões diferentes.

Entendendo-se que há um real conflito de jurisdição – designadamente reconduzindo-se os pedidos principais formulados à pretensão de restituição da parcela cedida e das instalações ocupadas pela Ré, em que se poderia vir a traduzir a execução de sentença anulatória, e com o que se poderá confundir a pretensão reivindicativa formulada ao abrigo dos artigos 1311º e ss. do CC, como resultado da invalidade da deliberação e dos actos materiais invocados na p.i., – deverá considerar-se competente a jurisdição administrativa.

Com efeito, a questão que se coloca, em síntese, é a de saber qual o tribunal competente para verificar se a Câmara Municipal, ao deliberar “aprovar a revogação do contrato de cedência do direito de superfície e accionar cláusula de reversão prevista no contrato de cedência do direito de superfície e ao praticar os actos de encerramento e demolição das instalações construídas pela A. a coberto desse direito de superfície, violou aquele contrato.

Residualmente, os tribunais judiciais têm competência para conhecer das causas que não sejam legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (nº1 do artº211º da CRP e arts. 66º do CPC e 18º nº1 da LOFTJ, aprovada pela Lei nº3/99, de 13/1).

Importa verificar, antes de mais, atento o confronto delineado, se o caso não cabe no âmbito da competência dos tribunais administrativos, de acordo com o critério do nº3 do artigo 212º da CRP, reproduzido no ETAF, ao estipular no seu artigo 1º nº1 que “os tribunais da ordem administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. E, uma vez que a fonte da relação material em causa emerge de contrato celebrado entre as partes, tem interesse considerar o artigo 4º nº1 al.f) do ETAF, segundo o qual compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos “especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo”.

Esta densificação, aqui confirmativa do critério geral que resulta do artigo 1º, tem claramente aplicação no caso em apreço. Com efeito, desde logo, estipula o artigo 1527º do CC que “o direito de superfície constituído pelo Estado ou por pessoas colectivas públicas em terrenos do seu domínio privado fica sujeito a legislação especial e, subsidiariamente, às disposições deste Código”. Essa legislação especial, ditada por razões de interesse público administrativo, consta essencialmente do capítulo IV do DL. nº794/76, de 5/11, sob a epígrafe “Constituição do direito de superfície” e regula especificamente o contrato considerado.

Não se pode, assim, acompanhar a sentença proferida pelo TAF de Sintra, quando conclui que “o contrato em apreço se rege inteiramente por normas de direito privado”.

Acresce que a acção também se funda na prática de actos materiais, com manifestação de poder administrativo. E, como se escreve no acórdão deste TC de 2/3/2010-Proc. nº09/10: “Não pode (…) afirmar-se que o exercício da função administrativa se resume à prática de actos administrativos de autoridade. A actuação da Administração Pública compreende também actuações materiais e muitas delas não correspondem necessariamente à execução de um acto administrativo. Essas actuações não deixam de ter natureza administrativa pelo facto de se apresentarem sob a forma de simples operações materiais. O que é necessário é que estejam enquadradas nas funções legais da entidade respectiva. Só uma voie de fait – ou seja, uma actuação material totalmente à margem das atribuições e competências da ré – abriria caminho à competência dos tribunais comuns.”.

Aliás, este TC, no acórdão de 20/10/2011-Proc. nº13/11, decidiu, segundo o sumário que: “IV – A constituição do Direito de Superfície por entidades públicas está subordinada a um regime jurídico de direito público instituído no DL. nº794/76, de 5/11, encontrando-se os aspectos gerais da sua regulação no artigo 19º. V – Daí que sejam competentes os tribunais administrativos para conhecer de uma providência cautelar em que a pretensão da requerente visa suspender a deliberação camarária que decidiu «aprovar a revogação do contrato de cedência do direito de superfície e accionar a cláusula de reversão prevista no contrato de cedência do direito de superfície», deliberação que assim tem de ser qualificada como acto administrativo”.

Esta decisão respeita a processo cautelar dependente do processo principal a que se reportam as sentenças aqui em confronto, não sendo curial atribuir a competência a um tribunal par conhecer do pedido cautelar e a tribunal de outra ordem para conhecer do processo principal – cfr. artigos 20º nº6, 113º e 114º nº2”.

Foram colhidos os vistos dos Exmos. Adjuntos.

Estatui-se no artº115º nº1 do C.P.C. que “

há conflito de jurisdição quando duas ou mais autoridades, pertencentes a diversas actividades do Estado, ou dois ou mais tribunais, integrados em ordens jurisdicionais diferentes, se arrogam ou declinam o poder de conhecer da mesma questão: o conflito diz-se positivo no primeiro caso e negativo no segundo”.

A existência de conflito na hipótese dos autos depende de estarmos perante a mesma questão.

Deve entender-se por questão a pretensão dirigida ao tribunal e que o juiz deve decidir não podendo confundir-se com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão …” (cfr. J. Alberto dos Reis in: “Código de Processo Civil Anotado”, Vol. V, pág. 143 e Antunes Varela, in RLJ, Ano 122.º, pág. 112).

Daí que o saber se a questão suscitada pelas partes e que justifica a pronúncia do Tribunal é a mesma, terá de ser determinada pelo binómio causa de pedir-pedido (Ac. do TCAN de 13/1/2011-Proc. nº1885/10).

Dada a identidade das partes, no presente caso só há que analisar o pedido e a causa de pedir.

Há, primeiramente, que ver como a autora configura a acção, pois é com base na forma como ela a configura na petição inicial, na sua dupla vertente do pedido e da causa de pedir, que se afere do tribunal materialmente competente para dela conhecer (Acs. do STJ de 3/11/2011-Proc. nº 13559/09 e de 4/3/2010-Proc. nº2425).

Resulta dos autos que a requerente Associação A……. intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, em 39/7/2010, contra a Câmara Municipal da Amadora uma acção administrativa especial, pedindo a anulação da sua deliberação de 16/12/2009 que revogou o contrato de cedência do direito de superfície da parcela de terreno onde construíra um Jardim de Infância, por estar inquinado com o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e, caso tal acto não fosse anulado, pede a requerente o pagamento de uma indemnização correspondente ao valor das obras efectuadas.

Sobre esta acção administrativa especial foi proferida a decisão de 20/1/2011 que julgou a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria e absolvida da instância a entidade demandada (fls.64 a 77).

Posteriormente, em 2/5/2011, a requerente intentou no Tribunal Judicial da Comarca da Amadora uma acção de reivindicação, sob a forma ordinária, nos termos do artº1311º e ss. do CC, contra a Câmara Municipal da Amadora, pedindo que seja reconhecida à autora a titularidade do direito de superfície sobre a parcela de terreno em causa e o direito de propriedade sobre as instalações que sobre a mesma construiu e, ainda, a ré condenada a restituir-lhe a mesma parcela de terreno e instalações, ou, assim se não entendendo, condenada a ré a pagar-lhe uma indemnização no montante de 200 000€00, acrescida de juros de mora.

Nesta acção foi proferido saneador-sentença, decidindo-se que “a competência para julgamento do litígio em apreço nos autos cabe aos tribunais da jurisdição administrativa…, pelo que verificando-se a excepção dilatória de incompetência absoluta deste juízo…, absolve-se a ré da instância” (fls. 99 a 108).

Estaremos perante a mesma questão?

Na primeira acção proposta na jurisdição administrativa foi pedida a anulação da deliberação camarária.

Na acção proposta no tribunal comum foram feitos dois pedidos: reconhecimento de que a autora é titular do direito de superfície sobre a parcela de terreno em causa e de que é proprietária das instalações que sobre a mesma construiu e ainda a ré condenada a restituir-lhe a mesma parcela de terreno e instalações.

É patente a identidade das partes.

A causa de pedir é também a mesma nas duas acções.

Vejamos porquê.

A causa de pedir é o facto concreto que serve de fundamento ao efeito jurídico pretendido (Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in Manual de Processo Civil, 2ª edição revista e actualizada - Coimbra Editora -1985, pág.245; Pais do Amaral, Direito Processual Civil, 3ª ed., Almedina-2002, pág.94; Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil – Coimbra Editora – 1963, págs.107/108; Lebre de Freitas, Código de Processo Civil Anotado, Vol. 2º, pág. 249; A Confissão, pontos 3.5.4; e Introdução, ponto I.4.6; Castro Mendes, Direito Processual Civil – Vol. I, Associação Académica – Lisboa – 1980, pág.72; Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, Vol. I, págs. 204/205; José Alberto dos Reis, Anotado, III, pág.121).

O facto concreto que em ambas as acções serve de fundamento é a deliberação camarária que aprovou a revogação do contrato de cedência do direito de superfície e a sua execução através da polícia municipal.

Temos, pois, como assente tratar-se da mesma causa de pedir.

Analisemos, de seguida, o pedido formulado em ambas as acções.

Em ambas as acções, subsidiariamente, foi pedida a condenação da ré ao pagamento de uma indemnização, nos termos do nº1 da cláusula 8ª (por mero lapso escreveu-se 7ª) da escritura celebrada entre as partes.

Porém, o pedido subsidiário é formulado somente para a hipótese de o tribunal não acolher o pedido principal, de forma tal que, se o acolhe, o pedido subsidiário some-se, desaparece (Acs. do STJ de 22/2/190-Proc. nº77194 e de 29/3/1990-Proc. nº078948).

Portanto, no caso sub judice há que tomar em conta os pedidos principais formulados em ambas as acções.

Ora, os pedidos principais formulados são diferentes numa e noutra acção: enquanto na administrativa se pede a anulação de um ato administrativo (a deliberação camarária que revogou o contrato de cedência e ordenou a sua execução através da polícia municipal), já na acção de reivindicação pede-se o reconhecimento do direito de superfície sobre a parcela de terreno em causa.

Mas esta diferença de pedidos numa e noutra acção é apenas aparente.

Vejamos porquê.

Por pedido deve entender-se a providência judiciária requerida, o efeito jurídico pretendido pelo Autor (Ac. do STJ de 26/10/1995-Proc. nº 087571).

E para haver identidade de pedidos tem que ser o mesmo o direito subjectivo cujo reconhecimento e (ou) protecção se pede (Acs. do STJ de 9/7/1996-Proc. nº 97A860 e de 2/11/2006-Proc. nº 06B3027).

Ora, no caso dos autos quer na acção administrativa (em execução de sentença) quer na acção de reivindicação os pedidos reconduzem-se à pretensão de restituição da parcela cedida e das instalações ocupadas pela ré.

Declinando ambos os tribunais a sua competência para dirimir o litígio geraram um real conflito de jurisdição que urge resolver.

Como bem salienta o Exmo. Magistrado do Ministério Público no seu parecer, “a questão que se coloca, em síntese, é a de saber qual o tribunal competente para verificar se a Câmara Municipal, ao deliberar «aprovar a revogação do contrato de cedência do direito de superfície e accionar cláusula de reversão prevista no contrato de cedência do direito de superfície» e ao praticar os actos de encerramento e demolição das instalações construídas pela A. a coberto desse direito de superfície, violou aquele contrato”.

A competência dos tribunais judiciais tem natureza residual para o conhecimento das causas que não sejam legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional (nº1 do artº211º da CRP e arts. 66º do CPC e 18º nº1 da LOFTJ, aprovada pela Lei nº3/99, de 13/1).

Passamos, por isso, a averiguar se a solução do litígio, tal como é delineado pela autora, ora requerente, é da competência dos tribunais administrativos.

O artº211º nº1 da CRP, estatui que "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais".

Por sua vez, estabelece o n.º 3 do artº212º da Lei Fundamental que "compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas".

Assim, o princípio constitucional ínsito no primeiro normativo enunciado tem tradução no 26º/1 da Lei nº 52/2008 de 28 de Agosto - Lei de Organização e Funcionamento do Tribunais Judiciais - (LOFTJ), onde se estabelece que “os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

Já o segundo princípio constitucional vem retratado no artº1º nº1 do ETAF onde se dispõe que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, sendo que o artigo 4.º n.º 1, do mesmo estatuto, concretiza este princípio através de sucessivas enumerações, definindo a título exemplificativo, pela positiva, os litígios nela incluídos.

Podemos concluir face a estes textos legais acabados de referir que, por um lado, a competência dos tribunais judiciais (jurisdição comum) se apura por exclusão, cabendo-lhe julgar todas as acções que não sejam atribuídas a outros Tribunais (outra ordem jurisdicional - artº66º do CPC), e, por outro, que a competência dos tribunais da

jurisdição administrativa e fiscal se encontra por inclusão, pertencendo-lhes dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.

Temos, assim, que o conceito de relação jurídica administrativa é decisivo para determinar a repartição de competências entre os Tribunais Administrativos e os Tribunais Judiciais, na medida em que essa repartição se faz em função do litígio, cuja resolução se pede emergir, ou não, de uma relação jurídica administrativa.

Há, pois, que indagar se estamos perante uma relação jurídica administrativa.

O conceito de relação jurídica administrativa é, pois, erigido, tanto na Constituição como na lei ordinária, em pedra angular para a repartição da jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais.

À míngua de definição legislativa do conceito de relação jurídica administrativa, deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica regulada pelo direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.

Na esteira do que tem decidido a jurisprudência (neste sentido: Acs. do Tribunal dos Conflitos, de 5.6.2008 (Pº 21/06), de 4.11.2008 (Pº 21/07), de 4.11.09 (Pº 6/09), de 20.1.2010 (Pº 25/09), de 9.9.2010 (Pº 11/10) e de 28.9. 2010 (Pº 10/10).), e em conformidade com a doutrina, podemos dizer que são relações jurídicas administrativas

«aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., 57/58).

Em termos semelhantes, Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha entendem que “uma relação jurídica administrativa deve ser uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada” (in Comentário ao CPTA, 2ª ed., revista – 2007, pág.17). Cfr.: Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. 1º, 2ª ed., págs. 137, 138 e 149; Vitalino Canas, Relação Jurídico-pública, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Vol. VII, págs. 207 e ss.; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA,

Vol. 1º, págs. 29 e ss.; Cabral de Moncada, in A Relação Jurídica Administrativa, págs.72 e ss. e 94 e ss.; João Caupers, in Introdução ao Direito Administrativo, 9ª ed., págs. 278 e 279).

Será que a hipótese dos autos se insere no âmbito de uma relação jurídica administrativa?

A fonte da relação material em causa emerge de contrato celebrado entre as partes e nos termos do artigo 4º nº1 al.f) do ETAF “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos «especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo»”.

E ao contrato celebrado entre a Câmara Municipal da Amadora e a Associação A……. é aplicável o disposto no artigo 1527º do CC onde se refere que “o direito de superfície constituído pelo Estado ou por pessoas colectivas públicas em terrenos do seu domínio privado fica sujeito a legislação especial e, subsidiariamente, às disposições deste Código”.

Esta referida legislação especial, ditada por razões de interesse público administrativo, consta essencialmente do capítulo IV do DL. nº794/76, de 5/11, sob a epígrafe “Constituição do direito de superfície” e regula especificamente o contrato em causa (arts.19º a 21º).

Já no acórdão de resolução do conflito surgido sobre qual o tribunal competente para decidir a providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação em causa, este tribunal pronunciou-se nos seguintes termos:

‘‘‘1. É ponto assente que a competência (ou jurisdição) de um tribunal se determina pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (acórdão do Tribunal dos Conflitos de 21.10.04 proferido no Conflito 8/04).

Na providência cautelar a autora pediu ao tribunal que suspendesse uma «deliberação de 16 de Dezembro de 2009 da Câmara Municipal da Amadora, notificada à Requerente em 30 de Abril de 2010» através da qual «a Câmara Municipal da Amadora decidiu “Aprovar a revogação do contrato de cedência do direito de superfície e accionar a cláusula de reversão prevista no contrato de cedência do direito de superfície” a que acima se alude, “de acordo com previsto no artigo 6° e em conjugação com o disposto nos artigos 1° e 4º do contrato de cedência do direito de superfície».

2. Vejamos então. As pessoas colectivas de direito público, como as demais, exprimem as suas posições através de deliberações. Quando essas posições se reportam a contratos assumirão a natureza jurídica do contrato. Serão actos administrativos se os contratos a que se reportam são contratos administrativos; serão declarações negociais se os contratos visados são contratos de direito privado. Portanto, no caso em apreço, tudo se resume em saber qual a natureza do contrato em causa. Se for um contrato de direito privado estaremos perante uma declaração negocial, sendo aí competente o Tribunal Judicial, no caso inverso, face a um acto administrativo, sendo então competente o Tribunal Administrativo. Quando o objecto de apreciação é um contrato este tipo de conflito surge porque nele se vislumbram características típicas de uns e de outros.

Relembre-se que o contrato, celebrado a 3.7.90, denominado “Cedência do direito de superfície sobre parcela de terreno sita no ……. …….. à Associação A…”, integrado no documento n.º 1 apresentado pela requerente (fls. 15/25 dos autos), é constituído por dez cláusulas, sendo que a Primeira define o “Objecto e fim do Direito de superfície”, a Segunda a “Duração do Direito de superfície”, a Terceira o “Cânon superficiário”, a Quarta as “Obrigações do superficiário”, a Quinta a “Transmissão do direito de superfície”, a Sexta a “Reversão”, a Sétima a “Resolução do contrato pelo superficiário”, a Oitava a “Indemnização”, a Nona a “Legislação aplicável” e a Décima o “Pacto de aforamento”. Conforme nele se vê a cedência do direito de superfície à requerente teve como objectivo a construção de um jardim de infância para crianças dos Bairros de Santa Filomena, Encosta Nascente e Estrada Militar, no âmbito do programa de trabalho de desenvolvimento comunitário, previsto nos estatutos daquela Associação, para melhoria das condições de vida da população dos referidos Bairros, em particular das camadas mais desfavorecidas; aí se faz constar o dever da Associação, como instituição particular de solidariedade social, de prestar apoio à comunidade, sobretudo aos jovens em risco, no combate ao insucesso escolar, criando actividades de tempos livres (ATL) para crianças como complemento da escola, promovendo actividades de educação de adultos e culturais, procurando melhorar as condições de vida da população residente (n°s 1, 2 e 3 da cláusula primeira). Definiu-se uma duração para o direito, uma remuneração, a possibilidade de reversão, a de resolução do contrato pelo superficiário (“nos termos gerais de direito”) a legislação aplicável (“todas as normas em vigor sobre o direito de superfície, supletivamente”) e estabeleceu-se um pacto de aforamento (Pacto irrelevante no contexto da competência em razão da matéria - art. 100º do CPC) (“o Tribunal da comarca de Lisboa”).

3. De acordo com o disposto no n.º 1 do art. 211º da CRP, (idêntica redacção tem o nº1 do art. 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n.º 3/99, de 13.1 e o art. 66º do CPC.) "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais" e nos termos do art. 212º, n.º 3, (No mesmo sentido o art. 1º, n.º 1, do ETAF) "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas". O conceito de relação jurídica administrativa é, assim, erigido, tanto pela Constituição como pela lei ordinária, como operador nuclear da repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais. Todavia não se esgota aí. O art. 4.° do ETAF delimita o âmbito da jurisdição administrativa, nas suas diversas vertentes, relevando para este efeito face aos contornos da acção (incidência sobre a natureza de um contrato), de entre as várias alíneas do nº1 a alínea f), onde se diz que “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”. Na interpretação deste preceito, Esteves de Oliveira e outro no seu “Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados”, I, enuncia as várias hipóteses possíveis, configuradas na norma, nos seguintes termos. “Subsumem-se na justiça administrativa, em primeiro lugar, os contratos expressamente qualificados pela lei como administrativos” (são os enunciados no art. 178º, n.º 2, do CPA e outros avulsos da mesma natureza); depois, “os contratos de objecto passível de acto administrativo, ou seja, aqueles que versam sobre a produção de efeitos jurídicos que a lei previra serem atingidos mediante a prática de um acto administrativo (são os contratos cuja legitimidade se encontra no art. 179º do CPA); em seguida, os contratos cujo regime substantivo esteja especificamente sujeito a normas de direito público - mais uma vez os do art. 178, n.º 2, do CPA - e, também, de quaisquer outros contratos regulados, em aspectos «substantivos» do seu regime, por normas de direito público; finalmente, “aqueles contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito administrativo, mesmo que não houvesse lei a prevê-lo”.

Pela simples leitura do clausulado contratual e da peça da requerente logo se conclui que o contrato objecto da acção se integra numa destas categorias, a dos “contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo” (art. 4º, n.º 1, alínea f) acima citados). Relembre-se que estamos perante um contrato denominado de Cedência do direito de superfície (figura do direito privado regulada nos arts. 1524º e ss. do CC), cedência levada a cabo por uma entidade pública, um Município, em relação à qual existe um regime legal de direito público, instituído no DL 794/76 de 5.11, que delimita os contornos desse “Direito”, encontrando-se os aspectos gerais dessa regulação no seu art. 19º, epigrafado justamente de “Constituição do direito de superfície”. De resto, se observarmos o que aí se prescreve, logo se vê que o contrato em apreço se limita a transcrever os aspectos essenciais do regime legal. Assim sendo, se o contrato é um contrato administrativo ou, pelo menos, subordinado a normas de direito público nos termos expostos, a deliberação suspendenda é um acto administrativo sujeita à apreciação nos tribunais administrativos.

É, pois, de concluir que os tribunais administrativos são os materialmente competentes para conhecer do pedido formulado contra a requerida’’’ (Ac. do Tribunal de Conflitos de 20/10/2011-Conflito nº13/11).

Concorda-se inteiramente com o decido neste acórdão parcialmente acabado de transcrever.

Em suma: no caso sub judice, estamos perante um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa.

Tendo em consideração o disposto no art. 4º n.º 1 alíneas c) e f) do ETAF, acordam em resolver o presente conflito atribuindo a competência para o conhecimento da acção aos tribunais administrativos.

Sem custas.

Lisboa, 21 de Fevereiro de 2013. – Américo Joaquim Pires Esteves (relator) – Orlando Viegas Martins Afonso – Luís Pais Borges – José Adriano Machado Souto de Moura – Rosendo Dias José – João Carlos Pires Trindade.