01070/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não se justifica a tutela da confiança do promotor de uma acção de formação profissional se nada há no comportamento da autoridade recorrida que dê corpo à crença plausível daquele, no sentido de que a Administração, na fiscalização e avaliação dos resultados, abdicaria de relevar a existência, qualidade e adequação do equipamento informático.

II- Não enferma de erro manifesto de apreciação a decisão de considerar que não foram alcançados os objectivos da formação, se a acção foi realizada sem qualquer apoio informático e se a proposta aprovada visava trabalhar os temas (i) objectivos e modos de utilização de uma base de dados, (ii) como construir uma base de dados, (iii) como utilizar e rentabilizar as Tecnologias de Informação, (iv) administração de uma base de dados, (v) análise do “Time Life Value” do cliente para avaliação da estratégia de Marketing e (vi) construção de uma base de dados.

III- Não cumpre as exigências atinentes ao princípio da imparcialidade a decisão administrativa tomada sem que a Administração tenha promovido, no procedimento, a máxima aquisição de factos e interesses relevantes, portanto, com um défice de instrução que projecta incerteza quanto à ocorrência do pressuposto do acto.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1.1. A…, associação empresarial sem fins lucrativos, com sede na Rua …, nº …, 3500 Viseu, interpõe recurso contencioso de anulação do despacho, de 2 de Abril de 2003, do Secretário de Estado do Trabalho, que negou provimento ao recurso hierárquico, por aquela interposto, do despacho nº 64 do Senhor Gestor do Programa Pessoa, de 17 de Março de 1999, na parte em que determinou uma redução do montante aprovado relativamente aos custos efectivamente suportados.

Assaca ao acto (i) erro manifesto de apreciação do disposto no art. 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro e o disposto na parte final da alínea b) do artigo 24º da Portaria nº 745-A/96, de 16 de Dezembro (ii) desrespeito do princípio da imparcialidade, (iii) violação do princípio da proporcionalidade e (iv) ofensa ao princípio da boa-fé.

1.2. Na sua resposta, a autoridade recorrida propugnou, propugnou pela improvimento do recurso.

1.3. Notificada, nos termos do disposto no art. 67º RSTA, a recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões:

1. Fazendo seu o despacho do Gestor do Programa Pessoa, também na parte em que considerou não elegíveis diversas despesas efectuadas pela ora recorrente e, consequentemente, determinou uma redução de Esc.: 1.691.524$ do montante aprovado relativamente aos custos efectivamente suportados, o despacho ora recorrido é também ilegal por padecer, nos mesmos termos, dos vícios de que enferma o referido despacho nº 64 do Gestor do Programa Pessoa;

2. Desde logo ao não considerar elegíveis os custos relativos ao equipamento informático (computadores) e os meios audiovisuais disponibilizados para a formação da acção nº 2 do Curso de Introdução ao Escritório Electrónico, o despacho ora recorrido violou, por erro manifesto de apreciação, o disposto no artigo 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, e o disposto na parte final da alínea b) do artigo 24º da Portaria nº 745-A/96, de 16 de Dezembro;

3. Por outro lado, na decisão de reduzir o financiamento com fundamento numa alegada inadequação do equipamento utilizado na acção de formação nº 2 do Curso de Introdução ao Escritório Electrónico, não foram tidos em conta ou sequer enunciados os interesses públicos resultantes da acção em causa;

4. Ou seja: para a decisão poder ser imparcial não bastava ter ouvido e ponderado o que disseram os formandos, mas igualmente ter avaliado as vantagens (por poucas que fossem) que resultaram da própria acção de formação, o que disseram os formadores e os interesses económicos da ora recorrente necessariamente aqui envolvidos pois foi ela que efectivamente suportou os custos;

5. Assim, por ausência de enunciação de todos os interesses em presença e sua consequente ponderação relativa, a decisão ora impugnada tem de reputar-se parcial, o que significa que a decisão ora impugnada enferma também do vício de violação de lei por incumprimento do princípio da imparcialidade;

6. Mas a decisão ora recorrida é ainda ilegal por violação do princípio da proporcionalidade (cfr. nº 2 do artigo 266º da Constituição e nº 2 do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo);

7. Com efeito, apesar de se ter considerado que, no que diz respeito a esta acção de formação (Acção nº 2 do Curso nº 1 – Introdução ao Escritório Electrónico), só estava em causa a “inadequabilidade” do equipamento informático (rubrica VI) – custos de Esc.: 269.760$ -, foram considerados inelegíveis todos os custos relativos à acção;

8. No que se refere à redução do financiamento por inelegibilidade das horas de formação da componente prática do módulo Database Marketing das 4 acções do Curso nº 2 – Atendimento e Apoio à Acção Comercial, ao não considerar elegível os custos relativos a essas horas de formação (componente prática das 4 acções do curso nº 2), o despacho ora recorrido violou, por erro manifesto de apreciação, o disposto no artigo 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro, e o disposto na parte final da alínea b) do artigo 24º da Portaria nº 745-A/96, de 16 de Dezembro;

9. Da mesma forma que, como acima se alegou no que diz respeito à ausência de ponderação de todos os interesses em presença, a ponderação apenas das opiniões dos formandos determina que a decisão seja, também nesse segmento, uma decisão imparcial;

10. Isto é, o despacho ora recorrido enferma, mais uma vez, do vício de violação de lei por ofensa do princípio da imparcialidade;

11. O facto de os computadores utilizados na acção nº 2 do Curso de Introdução ao Escritório Electrónico possuírem as características agora consideradas (por alguns formandos) inadequadas, bem como o facto de o módulo Database Marketing ter decorrido sem o apoio informático, são factos que estavam originariamente previstos na candidatura apresentada pela ora recorrente;

12. Com efeito, estava prevista a utilização daqueles específicos tipos de computadores na acção nº 2 do Curso nº 1 e o módulo Database Marketing das 4 acções do Curso nº 2 estava estruturado desde o início para que a formação fosse ministrada sem computadores;

13. Circunstâncias pois que o ora recorrido conhecia perfeitamente, tanto mais quanto é certo que, aquando da primeira visita e controlo – efectuada em 11, 12, 14 e 17 de Novembro de 1997, - a este pedido de financiamento nº 5, o Senhor Gestor do Programa Pessoa nada referiu sobre estes aspectos que agora vieram motivar a redução do financiamento;

14. Ao constituírem agora fundamento da redução de financiamento, a decisão ora recorrida pôs em causa a confiança que a Administração deve transmitir ao seu relacionamento com os particulares, pelo que, em consequência, esta decisão de redução do financiamento enferma ainda do vício de violação de lei por incumprimento do princípio da boa-fé, consagrado no nº 2 do artigo 266º da Constituição e no artigo 6º-A do Código do Procedimento Administrativo.

1.4. A autoridade contra-alegou, concluindo assim:

“1- O acto recorrido não enferma do vício de violação de lei por erro manifesto de apreciação do artigo 24º do Dec. Reg. nº 15/96, de 23 de Novembro e do disposto na parte final da alínea b) do artigo 24º da Portaria nº 745-A/96, de 16 de Dezembro, uma vez que o que está em causa é apenas uma questão de apreciação do mérito do exercício da função administrativa.

2- Não se verifica igualmente o vício de violação de lei por incumprimento do princípio da imparcialidade definido no nº 2 do art. 266º da Constituição, uma vez que não se verificou a utilidade pretendida junto dos formandos.

3- Igualmente não procede a violação do princípio da proporcionalidade uma vez que o que está em causa é um juízo de censura a uma apreciação de mérito sobre o juízo feito pelos técnicos a uma acção de formação o que não pode proceder por se estar no domínio do contencioso da legalidade.

4- Por último, não procede que o acto recorrido enferma do vício de violação de lei por incumprimento da boa-fé consagrado no nº 2 do art. 266º da Constituição e no artigo 6º A do CPA.

1.5. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:

“A A… vem interpor recurso contencioso do despacho de 2.04.03, do Secretário de Estado do Trabalho que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Gestor do Programa Pessoa, de 17.3.1999, que aprovou o pedido de pagamento de saldo relativo ao pedido nº 5 apresentado pela recorrente no âmbito do Programa Operacional 1, financiado pelo Fundo Social Europeu, na parte em que determinou uma redução do montante aprovado relativamente aos custos suportados, no valor de esc. 1.691.524.00, alegando, em breve síntese, que tal despacho violou, por erro de apreciação, o disposto no art. 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23/11, o disposto na alínea b) do art. 24º da Portaria nº 745-A/96, de 16.12 e os princípios da imparcialidade, da proporcionalidade e o da boa fé.

O erro de apreciação decorrerá do facto de, relativamente aos custos não elegíveis reportados ao equipamento informático, os custos são perfeitamente elegíveis, pois que, ao invés do que pretende o despacho recorrido, os equipamentos disponibilizados para a acção de formação foram perfeitamente adequados ao seu conteúdo programático e curricular, ou seja, tendo em consideração os objectivos da formação/módulos; e relativamente à redução do financiamento por inelegibilidade das horas de formação da componente prática do módulo Database Marketing, ao invés do despacho recorrido, este modelo não tinha necessariamente que ser estruturado com recurso a apoio informático.

A violação do princípio da imparcialidade decorrerá do facto de apenas terem sido ouvidos os formandos, não se tendo avaliado as vantagens que resultaram da acção de formação, o que disseram os formandos e os interesses económicos da Recorrente que foi quem suportou os custos; e a violação do princípio da proporcionalidade, do facto de não terem sido considerados quaisquer custos na acção de formação – acção nº 2, curso 1 – apenas por se ter entendido que o equipamento informático era inadequado.

E a violação do princípio da boa-fé decorrerá do facto de, por um lado, os computadores utilizados na acção de formação do Curso de Introdução ao Escritório Electrónico e o método Database Marketing estarem originariamente previstos na candidatura apresentada pela Recorrente e, por outro, porque nas visitas de controle efectuadas em Novembro de 1997, apesar de ter sido formulado um conjunto de recomendações – 4 meses depois – nada ter sido referido sobre os aspectos que motivaram a redução do financiamento.

A entidade recorrida defende a manutenção do acto recorrido, alegando, em síntese:

- o acto recorrido não enferma do vício de violação de lei por erro manifesto de apreciação do artigo 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96 e do disposto na parte final da alínea b) do artigo 24º da Portaria nº 745-A/96, uma vez que o que está em causa é apenas uma questão de apreciação do mérito do exercício da função administrativa.

- não se verifica o vício de violação de lei por incumprimento do princípio da imparcialidade, uma vez que não se verificou a utilidade pretendida junto dos formandos.

- não procede a violação do princípio da proporcionalidade uma vez que o que está em causa é um juízo de censura a uma apreciação de mérito sobre o juízo feito pelos técnicos a uma acção de formação o que não pode proceder por se estar no domínio do contencioso da legalidade;

- o acto recorrido não enferma do vício de violação de lei por incumprimento da boa-fé.

A questão que nestes Autos se coloca é a de saber se se verificam as ilegalidades apontadas pela Recorrente na redução do montante global de esc. 1.691.524.00, por terem sido considerados inelegíveis custos nesse valor referentes a acções de formação que no âmbito do Sub Programa Operacional 942220P1 foram levadas a cabo pela Recorrente financiadas pelo Fundo Social Europeu.

Na fundamentação da não elegibilidade daquela verba diz-se que não deve ser considerado o número total de horas de formação da Acção 2 do Curso 1 e o número total de horas de formação da componente prática do módulo Database Marketing das 4 acções da acção 4.

Se, relativamente às horas de formação da Acção 2 do Curso I se teve como fundamento que “dos 12 formandos 8 questionam, sobretudo nos módulos de formação “Excel Power Point” e “Access”, a capacidade, adequabilidade e eficiência do equipamento na motivação e possibilidade para atingirem os objectivos traçados aquando da inscrição no curso de formação”, relativamente à Acção 4 do Curso nº 2, a redução tem como fundamento a inexistência de equipamento informático que possibilitasse a aquisição/compreensão dos conteúdos transmitidos e facilitasse o desempenho do próprio formador.

No que toca às despesas não elegíveis referentes à Acção 2 do Curso 1, reportadas ao número total de horas de formação, afigura-se-me assistir razão à Recorrente.

De facto, no Curso de Introdução ao Escritório Electrónico, a Recorrente indicou, como Estrutura Modular, o Windows 95 Para Novo Utilizador, o Winword v. 7.0 – Básico, o Excel v. 70 – Básico, o Powerpoint – v. 7.0 e Access v. 70 – Básico.

Conforme o documento de folhas 45 a 50, junto com a petição, tal equipamento informático – apresentado na candidatura aprovada – cumpriu o seu objectivo, ou seja, “que no final da formação, os formandos estejam aptos a utilizar um conjunto de aplicações informáticas de processamento de texto, folha de cálculo, apresentação e gestão de bases de dados, conforme consta do processo instrutor – folhas 226 a 236.

Pode é questionar-se se o equipamento informático utilizado era o esperado pelos formandos – conforme parece resultar da fundamentação da inelegibilidade do referido valor das horas – mas essa questão nada tem a ver com os meios informáticos utilizados que, como se disse, foram os indicados na candidatura às acções de formação aprovada.

Afigura-se-me, pois, que nesta parte assiste razão à Recorrente, por violação do disposto no art. 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro e o disposto na alínea b) do art. 24º da Portaria nº 745-A/96, de 16 de Dezembro.

Quanto à não consideração do número total de horas de formação da componente prática do módulo “Database Marketing” não se vê que a afirmação de que esse módulo não tinha que necessariamente ser estruturado com recurso a apoio informático mereça concordância.

De facto, mal se entende que na formação prática do módulo “Database Marketing”, se pudesse “construir uma base de dados”, “utilizar uma base de dados” e “analisar o “Time Life Value” de clientes para avaliação da estratégia de Marketing”, conforme consta do plano de formação proposto e aprovado – cfr. folhas 275 do processo instrutor.

Os argumentos da Recorrente não colhem em sede de formação prática, pelo que não foram violados os artigos 24º do Decreto Regulamentar e da Portaria supra referidos.

E porque não foram utilizados meios informáticos não foi violado o princípio da imparcialidade na forma indicada pela Recorrente.

Quanto à violação do princípio da boa – fé não se me afigura que tal ocorra.

De facto, após e na sequência da visita efectuada, no âmbito das acções formativas, a Recorrente – apesar de, em nenhuma altura, se poder dizer que houve actuação com ausência de boa – fé – foi recomendado que, de futuro – “para adoptar” – identificasse “detalhadamente os equipamentos Técnicos Pedagógicos afectos à formação, marcas e modelos, sobretudo quando se trata de equipamento informático”, pelo que não procedem os seus argumentos.”

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

Em razão dos documentos constantes dos autos e do processo instrutor, consideram-se assentes os seguintes factos com relevo para a decisão:

a) A recorrente, com invocação do Decreto–Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro e da Portaria nº 745-A/96, de 16 de Dezembro, apresentou, em 27 de Janeiro de 1997, o Plano de Formação para o ano de 1997, tendo em vista o financiamento de várias acções de formação profissional – doc a fls. 21 e segs do p.i.;

b) Em 21 de Julho de 1997, o Gestor do Programa Pessoa, proferiu a DECISÃO nº 84-97 QCA II, que aprovou, no âmbito do Subprograma Operacional 942220P1, o pedido de financiamento nº 5, reportados aos cursos de “Introdução ao Escritório Electrónico”, “Atendimento e Apoio à Acção Comercial” e “Fiscalidade Empresarial” – cf. fls. 355 do p.i.;

c) No período de 11 a 18 de Novembro de 1997 foi efectuada uma acção de controlo concominante incidente sobre o pedido de financiamento referido em b), documentada pelo relatório 16/VTC Centro/97 - fls. 527 e segs do processo instrutor, que aqui damos por integralmente reproduzido;

d) Nesse relatório dava-se nota de várias situações irregulares, estando entre elas, de acordo com a análise do responsável pela unidade técnica de controlo:

“(..)

2. Insuficiente identificação do equipamento técnico-pedagógico, não fazendo alusão a marcas e modelos, o que no caso vertente é inibidor de avaliação da sua adequabilidade aos objectivos da acção e principalmente quando é questionada pelos formandos conforme descrito no ponto 5 das conclusões da Ficha de Avaliação Pedagógica”- cf. fls. 526 do p.i.;

e) O relatório foi aprovado por despacho de 6 de Março de 1998 do Gestor do Programa Pessoa, tendo a recorrente sido notificada, pelo ofício nº 197/Pessoa, de 98.03.16, que por força daquele despacho tinha sido decidida a suspensão de pagamentos do pedido de financiamento até à regularização das deficiências detectadas, com a recomendação para adoptar vários procedimentos, nomeadamente, “identificar detalhadamente os equipamentos Técnico Pedagógicos afectos à formação, marcas e modelos, sobretudo quando se trata de equipamento informático” – cfr. fls. 523 a 526 do p.i.;

f) Em Julho de 1998 teve lugar uma 2ª visita de controlo, documentada pelo relatório 29-2ª/VTC/98 (a fls. 496 e segs. do p.i. e que se dá por reproduzido) no qual se deu nota da “não prossecução dos objectivos na acção 2 do Curso 1, por insuficiências/limitações dos equipamentos técnico-pedagógicos – computadores” e da “inexistência desses mesmos meios no módulo Database Marketing no Curso 2” e se propôs:

“(…)

Que em sede de análise se não considere:

a) nº total de horas de formação da Acção 2 do Curso 1

b) o nº total de horas de formação da componente prática do módulo “Database Marketing das 4 acções do C2”

g) Sobre esse relatório, o Gestor do Programa Pessoa apôs, em 16 de Outubro de 1998, o seguinte despacho:

“Aprovo o Relatório.

Para sequência nos termos das respectivas conclusões e dos despachos dos responsáveis da UTC Centro e da Estrutura de Controlo de 1º nível do Programa”

h) O pedido de pagamento de saldo final que a recorrente, entretanto formulara, em 2 de Fevereiro de 1998, foi objecto de análise no Parecer nº 17/UTARC/99 (cf. fls. 467 e segs. do p. i) no qual era proposta “a aprovação do saldo no valor de 6 109 403$00, tendo a entidade a receber a título de 2ª tranche 829 403$00, já que recebeu a título de 1º e 2º adiantamentos 5 280 000$00”, com a seguinte justificação:

“De acordo com o despacho do Gestor do Programa Pessoa de 98.10.16, exarado no relatório de controlo nº 29/VTC/Centro/98, foram efectuadas as diligências propostas nas págs. 26 e 27, desse mesmo relatório, nomeadamente:

1º Não foram consideradas a totalidade das horas de formação da acção nº 2 do curso nº 1 – Introd. ao Escritório Electrónico.

2º Não foram consideradas a totalidade das horas de formação da componente prática do módulo “Database Marketing” das 4 acções do curso nº 2 – Atendimento e Apoio à Acção Comercial.

3º Na totalidade não foram considerados ilegíveis 1 691 524$00”

Sobre o Parecer nº 17/UTARC/99, o Gestor do Programa Pessoa, em 17 de Março de 1999, proferiu o seguinte despacho:

“Aprovo a análise efectuada.”

i) A recorrente, em 14 de Junho de 1999, interpôs recurso hierárquico para o Ministro do Trabalho e Solidariedade, da decisão referida em h) que aprovou o saldo final – cf. doc. nº 8, a fls. 44;

j) Para apreciação do recurso hierárquico, na Secretaria-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho foi elaborada a informação nº 42/003 (doc.nº 1, a fls. 19 e segs dos autos) cujo teor, na parte que interessa, é o seguinte:

“(…)

Cumpre, pois, proceder à apreciação do recurso hierárquico.

1- A Associação apresentou em 27 de Janeiro de 1997, na Unidade Técnica de Análise da Região Centro, um Plano de Formação para decorrer durante o ano de 1997.

Em 16 de Abril, através do ofício nº 2586/SPCG/DAFE foi a entidade, nos termos do despacho de 94.04.07 do Sr. Gestor do Programa Pessoa exarado no Parecer nº 52/Centro/97 notificada da aprovação de um financiamento público máximo de Esc.8 800 000. Dentro do prazo 1egalmente estipulado, a entidade remeteu o respectivo pedido de financiamento tendo, em 97.07.16 e de acordo com a Decisão nº 84-97/ QCA sido aprovado (Processo Administrativo fls. 313 a 358).

A Associação assumiu as condições e aceitou o financiamento constantes do Termo de Aceitação que lhe fora remetido.

Foi efectuada pela Unidade Técnica de Controlo da Região Centro uma verificação in loco das condições em que a formação se encontrava a decorrer, tendo nessa sequência sido produzido o Relatório nº 16/UIC/97 em que se dava conta da existência de deficiências contabilísticas graves tendo-se, nessa sequência determinado a suspensão de pagamentos bem como a realização de nova visita ­Processo Administrativo fls. 523 a 600.

Em 98.02.01 a entidade remeteu o respectivo pedido de pagamento de saldo (Processo Administrativo fls. 399 a 427), o qual permaneceu suspenso até à data em que foi entregue o 2º Relatório de Visita elaborado pela UTC – Processo Administrativo fls. 496 a 522 e 523 a 525).

Este relatório mereceu um despacho do Sr. Gestor do Programa Pessoa de 98.10.16 exarado no Relatório referido no ponto anterior.

Feita a análise em 99.01.21 foi a recorrente notificada em sede de audiência prévia da proposta de redução do financiamento não tendo a mesma, nos prazos legalmente estipulados, apresentado qualquer oposição.

Assim, através da Decisão nº 64.99/QCA II de 17 de Março de 1999 do Gestor do Programa Pessoa foi aprovado o pedido de pagamento de saldo final com redução do financiamento.

É desta decisão, notificada à recorrente em 29 de Abril de 1999, que vem interposto o recurso hierárquico, ao abrigo do art. 166º e nº 2 do art. 167º do CPA que ora cabe apreciar.

2- A recorrente baseia o seu recurso no seguinte;

O despacho da Senhor Gestor do Programa Pessoa, objecto do presente recurso, não está, em seu entender devidamente fundamentado uma vez que não esclarece concretamente a motivação do acto, não podendo, por isso, a recorrente ficar a conhecer as razões concretas que determinaram que pedido de pagamento de saldo final fosse aprovado por um montante que está aquém dos custos efectivamente suportados com a realização das acções de formação.

Considera que o equipamento utilizado nas acções de formação foi e é sempre adequado tendo em consideração os objectivos de formação/módulos.

Pelo exposto a recorrente considera que o despacho deverá ser revogado com fundamento em ilegalidade e em razões de mérito, na parte em que determinou uma redução do montante aprovado relativamente aos custos efectivamente suportados.

3- A recorrente imputa ao acta recorrido dois tipos de vícios, ou seja, vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito e vício de violação de lei.

Sendo que relativamente à violação de lei não são enquadradas quaisquer questões jurídicas mas apenas questões técnicas designadamente relacionadas com as horas de formação e a elegibilidade de uma série de montantes, os quais foram analisados pela unidade técnica competente através da informação nº120/UTARC de 99.07.22 que é anexa e que é dada por integralmente reproduzida sendo de concluir pela improcedência dos fundamentos invocados. Com efeito, a não elegibilidade de determinadas horas de formação “por insuficiência/limitações dos equipamentos técnico-pedagógicos­ – computadores” (referido no artigo 1º da petição), a não validação de horas de formação da componente prática do módulo Database Marketing das 4 acções do curso nº 2 (artigo 2°) e o facto de não terem sido (considerados elegíveis uma série de montantes no valor total de Esc. 1 691 524$00 o que se traduz em 8 437 euros e 28 cêntimos (artigo 3°) respeitam a questões meramente técnicas, devidamente apreciadas em parecer técnico, e cujo controle escapa a este serviço.

4- Resta, pois, a análise da questão jurídica que é colocada no recurso, ou seja, de que o acto recorrido padece de vício de forma por falta de fundamentação.

Também aqui não se verifica o alegado vício de forma por falta de fundamentação.

Com efeito, a recorrente considera que os motivos expressos no parecer técnico com base no qual foi praticado o acto ora recorrido não satisfazem as exigências de uma fundamentação suficiente tal como é imposto por lei.

Não podemos com efeito subscrever esta posição.

Na verdade pela análise da notificação efectuada, pode concluir-se quais as normas que foram consideradas violadas fazendo-se expressa enunciação do conteúdo de tais disposições, por forma a informar a recorrente.

Também o Relatório Controlo nº 29-2ª/UTC Centro 98 faz parte integrante da fundamentação da decisão e que se encontra a fls. 496 a 522 do processo administrativo.

Tendo em conta os elementos que foram remetidos à recorrente esta não pode alegar desconhecimento da motivação e fundamentação da decisão, quando teve acesso ao relatório supra referido, em cumprimento do solicitado na carta ref. 99047, de 99/04/15 que requeria "certidão integral de teor ou uma reprodução autenticada de todos os pareceres ou informações donde conste 05 fundamentos da proposta de redução do pedido de pagamento de saldo".

Assim todo o modo como o processo foi conduzido permitem à recorrente reconhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo serviço competente para obter aquela decisão pelo que não se verifica o alegado vido de forma por falta de fundamentação.

Deste modo não se verifica a alegada falta de fundamentação.

Não tendo a recorrente aduzido mais nenhuns outros vícios susceptíveis de porem em causa as regras que norteiam o funcionamento das entidades gestoras o acto recorrido não enferma dos vícios alegados pela recorrente.

Em conclusão:

o recurso hierárquico interposto pela … não merece provimento por não se verificar nenhuma das ilegalidades assacadas ao despacho do Gestor do Programa Pessoa.”

k) Sobre esta informação, em 2 de Abril de 2003, o Secretário de Estado do Trabalho (vide fls. 19 dos autos) proferiu o seguinte despacho – acto recorrido:

“Concordo.

Nos termos e com os fundamentos da presente Informação e dos despachos nela exarados, nego provimento ao recurso”.

l) Na acção nº 2 do Curso de Introdução ao Escritório Electrónico, os computadores utilizados na formação tinham as seguintes características:

a) Processador: 486 DX 33 ou 486 DX 2 66;

b) Memória RAM: 8 Mb;

c) Disco: 200 Mb ou 1 Gb;

d) Cache: 64 Kb ou 128 Kb;

e) Placa gráfica : super VGA.

2.2. O DIREITO

2.2.1. A recorrente alega que a decisão de redução do financiamento enferma do vício de violação de lei por ofensa ao princípio da boa-fé, consagrado no artigo 266º da Constituição e no artigo 6º-A do Código do Procedimento Administrativo.

A arguição vem sustentada no seguinte:

(i) “o facto de os computadores utilizados na acção nº 2 do Curso de Introdução ao Escritório Electrónico possuírem as características agora consideradas inadequadas, bem como o facto de o módulo Database Marketing ter decorrido sem o apoio informático, são factos que estavam originariamente previstos na candidatura apresentada pela ora recorrente”;

(ii) circunstâncias que o ora recorrido conhecia perfeitamente, tanto mais quanto é certo que, aquando da primeira visita e controlo – efectuada em 11, 12, 14 e 17 de Novembro de 1997 – a este pedido de financiamento nº 5, o Senhor Gestor do Programa Pessoa nada referiu sobre estes aspectos que agora vieram a motivar a redução do financiamento;

(iii) “ao constituírem agora fundamento da redução de financiamento, a decisão recorrida pôs em causa a confiança que a Administração deve transmitir no seu relacionamento com os particulares”.

Ora, sendo certo que o artigo 6º-A impõe à Administração Pública que “no exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases” actue e se relacione com os particulares “segundo as regras da boa-fé”, cumpre, na economia deste acórdão, começar por indagar se ocorreu a invocada ofensa àquele princípio e, depois, se o resultado for positivo, apreciar as respectivas implicações na validade do acto (vide, a propósito, Mário Esteves de Oliveira e outros in “Código do Procedimento Administrativo”, pp. 113-115).

A recorrente situa a sua ofensa no domínio da confiança que a actuação do recorrido lhe suscitara com a aprovação do pedido de financiamento, sendo que aquela é, seguramente, um valor a tutelar pelo princípio da boa-fé e critério legal de apreciação na concretização deste, de acordo com o disposto no art. 6º-A/2/a) do CPA. Porém, como refere Freitas do Amaral (in “Curso de Direito Administrativo”, II, p. 137), “a tutela da confiança não é, no entanto, arvorada em princípio absoluto, ocorrendo apenas em situações particulares que a justificam”. Ainda segundo o mesmo autor, são quatro os pressupostos jurídicos da tutela da confiança: (i) uma situação de confiança, traduzida na boa-fé subjectiva ou ética da pessoa lesada (ii) uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível, (iii) um investimento de confiança e (iv) a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado.

Estes mesmos requisitos são individualizados por Menezes Cordeiro in “Tratado de Direito Civil”, Parte Geral, I, p. 186 e segs.

Não é diferente, no essencial, a posição de Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos in “Direito Administrativo Geral, Introdução e princípios fundamentais,” Tomo I, p. 216).

Também a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem afirmado a necessidade da verificação dos pressupostos enunciados para que possa ocorrer uma situação de tutela da confiança (acórdãos 46 188 de 2003.05.06 e 972/03 de 2004.06.01).

Dito isto, de regresso ao caso sujeito, verificamos que, de acordo com a matéria de facto apurada, não ocorre uma situação de confiança justificada.

Na verdade, não é exacto que na candidatura constasse já, desde a origem, a indicação de que iria ser utilizado equipamento informático com as características descritas no art. 27º da petição inicial. No Plano de Formação para o ano de 1997 apresentado como suporte de vários pedidos de financiamento (dado por reproduzido supra em 2.1. a)), na candidatura à acção denominada “Introdução ao Escritório Electrónico”, (fls. 226 a 256 do processo instrutor apenso), indicava-se a estrutura modular – Windows 95 Para Novos Utilizadores, Winword v7.0- Básico, Excel v7-0-Básico, Powerpoint v7-0 e Access v 7.0 – Básico - mas sem qualquer referência às características técnicas do equipamento – hardware - a utilizar. Apenas no Orçamento do Curso, na rubrica aluguer de equipamento se fazia menção a “computadores com disco”, sem qualquer outra especificação. Também no anexo II, que a entidade promotora preencheu e entregou com os restantes formulários da candidatura (fls. 340 do processo instrutor), na relação dos equipamentos disponíveis, a referência feita é apenas a de “computadores, impressoras e software”.

Não é real ainda que na candidatura estivesse previsto que o módulo Database Marketing decorreria sem o apoio informático. Na apresentação da acção (fls. 270 e segs do processo instrutor) não existia, de facto, qualquer alusão a apoio informático, mas já no anexo II, estavam relacionados “computadores, impressoras e software” como recursos didácticos a utilizar no curso “Atendimento e Apoio à Acção Comercial”, sem exclusão daquele módulo (cfr. fls. 342 do processo instrutor).

Também não é certa a alegação de que aquando da 1ª visita nada tenha sido referido quanto a estes aspectos que agora vieram motivar a redução de financiamento, uma vez que a recorrente foi, através do ofício nº 197/Pessoa, de 98.03.16 (vide supra 2.1. e)) notificada para “identificar detalhadamente os equipamentos Técnico Pedagógicos afectos à formação, marcas e modelos, sobretudo quando se trata de equipamento informático”.

Neste quadro, não se descortina na actuação do recorrido comportamento algum capaz de dar corpo à crença plausível da recorrente de que, na sua acção subsequente de fiscalização e avaliação dos resultados, a Administração abdicaria de relevar a existência, qualidade e adequação do equipamento informático aos objectivos das acções de formação.

Improcede, pois, a alegada violação do princípio da boa fé, por ofensa da confiança da recorrente.

2.2.2. O acto administrativo impugnado decidiu, com os fundamentos do «relatório de controlo nº 29- 2ª UTC Centro,” a redução do financiamento por ter considerado que não foram prosseguidos os objectivos da formação na acção 2 do Curso 1 - “Introdução ao Escritório Electrónico - e no módulo Database Marketing do curso 2 - “Atendimento e Apoio à Acção Comercial”. No primeiro caso, em razão “das insuficiências/limitações dos equipamentos técnico-pedagógicos – computadores.” No segundo, por motivo da “inexistência desses mesmos meios”.

A recorrente alega que o acto padece de ilegalidade em ambos os segmentos.

Passaremos a apreciar, a começar pela segunda parte.

2.2.3. Com referência ao módulo Database Marketing foi decidido não considerar, para efeitos de financiamento, o número total de horas de formação (32), bem como os respectivos custos.

A recorrente reconhece a não utilização de apoio informático. Mas, na sua óptica, os objectivos formativos propostos poderiam ser alcançados sem ele. Daí que o despacho recorrido, fundado numa conclusão do relatório de análise, assente exclusivamente na opinião contrária de alguns formandos, sem ponderação de todos os interesses em presença, viole, por manifesto erro de apreciação, o disposto no artigo 24º do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro e o disposto na parte final da alínea b) do artigo 24º da Portaria nº 745-A/96, de 16 de Dezembro e enferme do vício de violação de lei por ofensa do princípio da imparcialidade.

Ora, nesta parte, a decisão administrativa, para firmar o pressuposto de que os objectivos deste módulo não foram alcançados, relevou as opiniões de formandos. E, é verdade que no procedimento não consta qualquer outra diligência para averiguar quais os conteúdos que foram transmitidos e da eficácia da formação quanto à aquisição/compreensão de conhecimentos. Mas, daí, não se segue, forçosamente, que a Administração tenha cometido um erro manifesto de apreciação. Na estrutura, proposta e aprovada (cf. fls. 275 do processo instrutor), os temas trabalhar - (i) objectivos e modos de utilização de uma base de dados; (ii) como construir uma base de dados; (iii) como utilizar e rentabilizar as Tecnologias de Informação; (iv) administração de uma base de dados; (v) análise do “Time Life Value” do cliente para avaliação da estratégia de Marketing e (vi) construção de uma base de dados: os principais erros e como evitá-los – são índice seguro de que a acção não tinha em vista o mero saber teórico e de que, neste módulo, o objectivo primordial era a aquisição de competências práticas, por parte dos formandos. E há realidades que falam por si. A falta de todo e qualquer apoio informático é, desde logo, uma indicação que, em si mesma, leva a crer, com elevado grau de probabilidade, que o alvo não foi atingido. Aditada com os testemunhos dos formandos, no mesmo sentido, a persuasão atinge um patamar tão elevado que, de imediato, sem necessidade de mais indagações exclui qualquer erro manifesto no juízo da autoridade recorrida ao considerar que os objectivos propostos não foram alcançados.

Falhada a formação proposta, nos termos do disposto nos artigos 24º/1 do Decreto Regulamentar nº 15/96, de 23 de Novembro e 24º/1/b) da Portaria nº 745-A/96 de 16 de Dezembro, não existia, com raiz noutros quaisquer interesses, alternativa juridicamente válida à decisão de considerar inelegíveis os custos da acção. Não havia, pois, outras ponderações a fazer reclamadas pelo princípio da imparcialidade.

O acto não padece, portanto, neste segmento – módulo Database Marketing – dos vícios alegados pela recorrente.

2.2.4. Já na outra parte do acto, reportada aos custos da acção 2 do Curso de Introdução ao Escritório Electrónico, assiste razão à recorrente.

Esta atribui ao acto, também neste segmento, os vícios de erro manifesto de apreciação e ofensa ao princípio da imparcialidade. Isto porque a decisão assentou exclusivamente em diversas opiniões recolhidas junto dos formandos sobre equipamento informático, sem ponderação dos demais interesses relevantes e o pressuposto em que assentou não ocorreu, uma vez que os equipamentos disponibilizados foram perfeitamente adequados ao conteúdo programático e curricular da acção.

Alega ainda o vício de violação de lei por incumprimento do princípio da imparcialidade, por ser desproporcionada a decisão de redução.

Vejamos.

O motivo determinante da redução do financiamento foi a “insuficiência/limitação dos equipamentos técnico pedagógicos – computadores”. E, é exacto que, como refere a recorrente, o juízo acerca da inadequação dos computadores, baseou-se única e exclusivamente nas opiniões dos formandos que poderiam, porventura, aspirar a mais e melhor. Ora, tratando-se de uma acção para exploração do software proposto, mas ao nível básico (cfr. fls. 226 do processo instrutor), não há dúvida que os objectivos da acção poderiam alcançar-se ainda que o hardware não fosse do mais avançado que, ao tempo, já existisse no mercado. Ponto é que fosse compatível com o software a utilizar e com um nível de desempenho capaz de, na carga horária prevista para a acção, assegurar o cumprimento dos objectivos programáticos. Nesta avaliação, os testemunhos dos formandos são, seguramente, um importante elemento de prova. Porém, as suas opiniões, expendidas no “Questionário de Avaliação – Avaliação modular - A preencher pelo formando” e que estão indicadas na resenha de fls. 513/515 do processo instrutor, cuja subjectividade está patente nas observações de “falta de mais computadores”, “computadores não apropriados”, “o equipamento não esteve à altura”, “deficiência do equipamento” não esclarecem se as queixas têm por referência o grau básico proposto ou expectativas excessivas de aquisição de outros conhecimentos de nível mais elevado e não programado. Não são, assim, prova bastante da certeza do pressuposto do acto. E a autoridade recorrida, de acordo com o princípio do inquisitório (art. 56º CPA) podia e devia ter procedido a outras indagações, mormente, conforme alegado pela recorrente, à avaliação abstracta e objectiva da adequação do hardware, cujas características já conhecia aquando da 2ª visita. Também da suficiência/insuficiência do número de computadores disponíveis, do seu estado de conservação e das concretas condições do seu funcionamento.

Portanto, a autoridade recorrida, nesta parte, não promoveu, no procedimento, a máxima aquisição de factos e interesses relevantes, isto é, decidiu com um défice de instrução que projecta incerteza quanto à ocorrência do pressuposto do acto e não cumpre, assim, as exigências inerentes ao princípio da imparcialidade (cfr. Esteves de Oliveira e outros, in “Código do Procedimento Administrativo”, comentado, 2ª ed., p. 308)

Em sede de recurso judicial, na petição inicial a recorrente especificou as características técnicas do equipamento utilizado na acção, afirmando que as mesmas estavam “ ao tempo perfeitamente dentro do que era aceitável e recomendável pela própria Microsoft para a utilização dos programas informáticos que estavam em causa nesta acção de formação: o “Windows 95” e o “Office”e juntou cópias de um folheto da Microsoft e de uma publicação especializada em informática para prova da alegada adequação do hardware.

A autoridade recorrida, na resposta, não impugnou nenhum dos factos articulados, nada disse acerca dos documentos juntos e ficou silenciosa quanto à idoneidade do hardware.

Nestes termos, não pode o tribunal deixar de anular o acto, nesta parte.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 4 de Outubro de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.