Cumpre decidir.
2. Como se relatou, o acórdão recorrido decidiu pela incompetência, em razão da matéria, do TCAS, para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade da norma contida no art. 16º, nº 1, do DL 452/99, de 5.11, cujo teor é o seguinte:
«Os técnicos oficiais de contas devem possuir, como habilitações académicas, licenciatura, bacharelato ou curso superior equivalente, com duração mínima de três anos, ministrados por estabelecimento de ensino superior público, particular ou cooperativo, criados nos termos da lei e reconhecidos pela Câmara como adequados para o exercício da profissão».
Para assim decidir, o acórdão baseou-se em que «não está em causa a ilegalidade de uma norma emitida no desempenho de função administrativa (artigo 51º, nº 1 al. e) do ETAF), isto é, de norma regulamentar (cf. artigos 40º al. c), artigos 63º e 66º nº 1 da LPTA), mas sim de uma norma legal, emitida no desempenho da função legislativa, caso em que a competência é expressamente excluída pelo artigo 4º nº 1 al. b) do ETAF».
Na respectiva alegação, o recorrente defende que a norma em causa emanou do exercício de função materialmente administrativa, sendo, por isso, passível de controlo na jurisdição administrativa. E acrescenta que, mesmo assim não entendendo, deveria o acórdão recorrido ter conhecido da inconstitucionalidade que invocou, como fundamento do pedido de ilegalidade daquela norma. Não o tendo feito – alega, ainda, o recorrente –, o acórdão incorreu em omissão de pronúncia, prevista no art. 668º, nº 1, al. d), do Código de Processo Civil (CPC).
Vejamos do fundamento de tal alegação, começando pela invocada omissão de pronúncia, a qual, a existir, implicaria nulidade do acórdão sob impugnação, nos termos do citado art. 668º, nº 1, al. d) do CPC.
Conforme o disposto neste preceito legal, «é nula a sentença (ou acórdão – art. 716º/1 CPC) … d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que deveria apreciar».
Trata-se de sanção para a inobservância da obrigação estabelecida no art. 660º, do mesmo CPC, de que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras (nº 2).
No caso concreto, como refere o recorrente, na respectiva alegação, a pretendida inconstitucionalidade da apontada norma do art. 16º, nº 1 do DL 452/99 foi por ele invocada como fundamento do pedido de declaração de ilegalidade dessa mesma norma legal.
Porém, o acórdão, começando por apreciar, como se lhe impunha (art. 3º LPTA), a questão da competência, suscitada na contestação da entidade ora recorrida, concluiu pela respectiva procedência, declarando, em consequência, a incompetência material do tribunal para conhecer de tal pedido de declaração de ilegalidade de norma. O que corresponde, logicamente, à declaração de incompetência para conhecer dos fundamentos desse mesmo pedido, como era o caso da invocada inconstitucionalidade da norma cuja ilegalidade o ora recorrente pretendia ver declarada.
Assim, como sucederia com qualquer outro eventual fundamento do pedido de declaração de ilegalidade formulado, o conhecimento da questão relativa a essa inconstitucionalidade ficou prejudicado pela solução dada, no acórdão recorrido, à questão da (in)competência material do tribunal.
Improcede, por isso, a alegação do recorrente, ao defender que o acórdão recorrido incorreu em omissão de pronúncia.
Vejamos, agora, se foi ou não acertada a decisão, afirmada no acórdão recorrido, no sentido da incompetência material do tribunal, para o formulado pedido de declaração de ilegalidade, por respeitar a norma emanada do exercício da função legislativa.
Neste sentido, como refere o acórdão sob impugnação, o próprio recorrente adiantou, na petição inicial (art. 70º), que tal norma «emana de acto do Governo, no exercício da função legislativa (aqui mediante autorização face à matéria em causa)». Entendimento este que, depois, reafirmou, a fls. 167 e 168, dos autos, ao pronunciar-se sobre as questões prévias, suscitadas na contestação apresentada pela co-interessada Direcção da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas.
Todavia, o recorrente alega, agora, que a norma em causa emanou do exercício de função materialmente administrativa, constituindo uma «actividade conformadora e concretizadora das opções legislativas» de natureza «regulamentar» e não «legiferante».
Assim, o recorrente intenta a qualificação como regulamentar da norma em causa, apelando a um critério material, que considera possível distinguir lei e regulamento, porque falta a esta a novidade, que é característica da lei. O regulamento, segundo este critério material de distinção, visa assegurar a dinamização da ordem legislativa (caso dos regulamentos independentes) ou, simplesmente, complementar ou desenvolver leis anteriores, como sucede com os regulamentos complementares ou de execução Sobre este critério material de distinção e sua insuficiência, em face, designadamente, dos regulamentos independentes ou autónomos, eles próprios inovadores, criadores de direito, veja-se Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, vol. II, Liv. Almedina, 2ª reimp., 167/168. .
Mas, ao invés do que sugere a alegação do recorrente, a norma em questão não se apresenta como simples desenvolvimento ou concretização de qualquer lei anterior, de que pudesse considerar-se execução. Antes se reveste de carácter inovador, designadamente no que respeita à consagração da exigência de habilitação com curso reconhecido pela Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas como adequado para o exercício da profissão. Exigência que constitui, aliás, o motivo essencial do inconformismo do recorrente, face a tal norma.
Pelo que, mesmo à luz do critério material de distinção, para que apela o recorrente, não é aceitável a qualificação, que este agora vem defender, para questionada norma do DL 452/99.
Para além disso, como notam J.J.Canotilho/Vital Moreira In Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed. rev., Coimbra Editora 1993, 501/502., a Constituição não fornece qualquer critério de definição da fronteira material entre o domínio legislativo e o domínio regulamentar. Nenhuma disposição constitucional – acrescentam – obriga, por exemplo, que o acto legislativo envolva necessariamente normas gerais e abstractas.
«Teoricamente – refere Freitas do Amaral Curso …, cit., 168., citando aqueles mesmos Autores –, em cada área normativa deveria haver uma parte legislativa e uma parte regulamentar. Mas a proporção em que isso acontece depende essencialmente da lei. Ela tanto pode esgotar a regulamentação da matéria, consumindo o regulamento (pois não existe reserva de regulamento), como pode, diferentemente, limitar-se a deferir para regulamento de certa entidade a tarefa de regulamentação material do assunto. Entre esses dois extremos existem múltiplas possibilidades».
Pelo que a distinção regulamento e lei só pode fazer-se no plano formal e orgânico.
Assim sendo, à luz do direito positivo vigente, é lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma a forma de lei.
No caso sujeito, a norma em questão consta de Decreto-Lei (nº 452/99), que é um acto legislativo (art. 112º/1 Artigo 112 (Actos normativos)
1.São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.
2.2 … CRP), proveniente do exercício, pelo Governo, da função legislativa, no uso de autorização legislativa da Assembleia da República, como expressamente refere, aliás, aquele mesmo diploma legal.
Estamos, em suma, perante norma legislativa. Pelo que a apreciação e declaração da sua eventual ilegalidade e/ou inconstitucionalidade cabe ao Tribunal Constitucional [art. 281º, nº 1, als. a) e b) da CRP], estando excluída da competência da jurisdição administrativa [art. 4º, nº 1, al. a), do ETAF/84], como bem decidiu o acórdão recorrido.
A alegação do recorrente é, pois, totalmente improcedente, devendo manter-se a decisão recorrida, que não incorreu em violação de qualquer das normas jurídicas indicadas nessa mesma alegação.
3. Por tudo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e manter o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 e € 200,00, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.
Lisboa, 5 de Dezembro de 2007. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.
