01111/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acórdão, proferido no Tribunal Central Administrativo, que declara esse tribunal materialmente incompetente para conhecer de pedido de declaração de ilegalidade de norma não incorre em omissão de pronúncia, por não apreciar de inconstitucionalidade, invocada pelo autor, como fundamento daquele pedido.

II- À luz do direito positivo vigente, é lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma a forma de lei.

III- Assim, é norma legislativa a que consta de decreto-lei do Governo, emitido no uso de autorização legislativa da Assembleia da República, nos termos da alínea b), do número 1, do artigo 189 da Constituição.

IV- A declaração de ilegalidade de uma tal norma está excluída da jurisdição administrativa, nos termos do disposto no artigo 4, número 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, com os sinais dos autos, veio interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo-Sul (TCAS), de 1.6.06, proferido a fls. 132, ss., dos autos, que, julgando procedente excepção deduzida pelo ora recorrido Primeiro Ministro, declarou aquele tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido que, sob invocação do disposto no art. 40, al. c) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL 129/84, de 27.4, o recorrente ali formulou, de declaração de ilegalidade da norma contida no art. 16, nº 1, do DL 452/99, de 5.11, com fundamento em violação dos princípios constitucionais da igualdade e da liberdade de escolha de profissão.

Apresentou alegação, a fls. 151, ss., dos autos, na qual formulou as seguintes

CONCLUSÕES:

I. A norma cuja declaração de ilegalidade foi requerida é uma norma emanada no exercício de funções materialmente administrativas, pelo que deve admitir-se o seu controlo pela jurisdição administrativa.

II. Mesmo que assim se não entendesse, nunca poderia o Tribunal ignorar a inconstitucionalidade suscitada.

III. Todos os Tribunais estão responsáveis pela fiscalização concreta da constitucionalidade das normas, devendo recusar a sua aplicação quando se verifique uma desconformidade com os preceitos constitucionais.

IV. A norma impugnada consubstancia a restrição de um direito fundamental.

V. A restrição operada é licita quanto à exigência de habilitações e quanto à necessidade de homologação governamental as licenciaturas.

VI. Porém, a restrição é inconstitucional no que toca à imposição de reconhecimento administrativo dos cursos adequados pela Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas:

a) Trata-se de uma restrição administrativa de um direito não operada por Lei da Assembleia da República ou Decreto-Lei autorizado;

b) Consubstancia-se num reconhecimento arbitrário e discricionário, em clara violação dos princípios da segurança jurídica;

c) É uma violação clamorosa do princípio da igualdade, pois inexistem razões que motivem o tratamento diferenciado de licenciaturas homologadas pelo Governo da República;

d) Desrespeita-se o princípio da proporcionalidade, pois a medida não é adequada nem exigível face aos objectivos que pretende atingir;

VII. Pelo que, além do mais, devia o tribunal a quo ter desaplicado a norma com fundamento na sua inconstitucionalidade.

VIII. Omitiu, pois, pronúncia sobre questão essencial.

NORMAS VIOLADAS: Artigos 12º, 13º, 18º, 47º e 165º, da Constituição da República Portuguesa e 668º, nº 1, alínea d), do Código de Processo Civil.

Termos em que, com os fundamentos expostos nas conclusões supra, o acórdão recorrido deve ser revogado, com as legais consequências.

Assim fazendo

Vossas Excelências Venerandos Juízes Conselheiros

A costumada

JUSTIÇA.

O recorrido Primeiro Ministro apresentou contra-alegação, a fls. 184, ss., dos autos, com a seguinte

CONCLUSÃO

Deve improceder o pedido de revogação do acórdão recorrido já que julgou correctamente a existência de questão prévia impeditiva do conhecimento do mérito da pedida declaração de ilegalidade de norma: incompetência material dos tribunais administrativos para aferir da constitucionalidade de disposições legislativas.

Termos em que, deve o presente recurso ser julgado improcedente e, em consequência, confirmado e mantido o acórdão recorrido por ter procedido a uma correcta aplicação do Direito ao caso concreto, assim se fazendo a usual

Justiça.

Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

Em nosso parecer, improcederá o presente recurso interposto do douto Acórdão recorrido que declarou a incompetência, em razão da matéria, do TCA-Sul para conhecer do pedido, deduzido nos termos do art.º 66º, nº da LPTA, de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da norma constante do art.º 16°, nº 1 do Decreto-Lei nº 452/99, de 5 de Novembro.

Com efeito, esta norma foi emitida pelo Governo, não no desempenho da função administrativa mas no exercício da função legislativa, em matéria de reserva relativa da Assembleia da República, sob sua devida autorização, nos termos do art.º 198º, nº 1, alínea b) da CRP, revestindo aquele diploma natureza de acto legislativo, nos termos do art.º 112º, nº 1 da CRP.

Neste aspecto, cabe sublinhar que a Constituição não estabelece qualquer definição material de acto legislativo, mas exclusivamente uma sua definição assente em critérios orgânicos e formais - Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira (1993) "Constituição da República Portuguesa, Anotada", 3ª edição revista, Coimbra Editora, p. 502 e Diogo Freitas do Amaral (2003) "Curso de Direito Administrativo", Almedina, Vol. II, p.166-169.

Ainda que assim não se entenda, sempre improcederá a alegação do recorrente no sentido de a norma em questão emanar do exercício de função materialmente administrativa por ser materialmente uma norma de cariz regulamentar, já que nela não se vislumbra qualquer actividade normativa "secundária, dependente e subordinada" de natureza regulamentar - Cfr. Diogo Freitas do Amaral, ob. cit. e Acórdão deste STA, de 10/12/96, rec. 32590.

Por outro lado, improcederá também o recurso quanto à demais matéria alegada porque, não sendo, face ao pedido formulado, caso de fiscalização concreta da constitucionalidade da norma, a sua fiscalização abstracta, nos termos invocados pelo recorrente, compete ao Tribunal Constitucional, que a aprecia e declara, com força obrigatória geral, nos termos do art.º 281º, nº 1, alínea a) da CRP.

Improcedendo todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.

Cumpre decidir.

2. Como se relatou, o acórdão recorrido decidiu pela incompetência, em razão da matéria, do TCAS, para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade da norma contida no art. 16º, nº 1, do DL 452/99, de 5.11, cujo teor é o seguinte:

«Os técnicos oficiais de contas devem possuir, como habilitações académicas, licenciatura, bacharelato ou curso superior equivalente, com duração mínima de três anos, ministrados por estabelecimento de ensino superior público, particular ou cooperativo, criados nos termos da lei e reconhecidos pela Câmara como adequados para o exercício da profissão».

Para assim decidir, o acórdão baseou-se em que «não está em causa a ilegalidade de uma norma emitida no desempenho de função administrativa (artigo 51º, nº 1 al. e) do ETAF), isto é, de norma regulamentar (cf. artigos 40º al. c), artigos 63º e 66º nº 1 da LPTA), mas sim de uma norma legal, emitida no desempenho da função legislativa, caso em que a competência é expressamente excluída pelo artigo 4º nº 1 al. b) do ETAF».

Na respectiva alegação, o recorrente defende que a norma em causa emanou do exercício de função materialmente administrativa, sendo, por isso, passível de controlo na jurisdição administrativa. E acrescenta que, mesmo assim não entendendo, deveria o acórdão recorrido ter conhecido da inconstitucionalidade que invocou, como fundamento do pedido de ilegalidade daquela norma. Não o tendo feito – alega, ainda, o recorrente –, o acórdão incorreu em omissão de pronúncia, prevista no art. 668º, nº 1, al. d), do Código de Processo Civil (CPC).

Vejamos do fundamento de tal alegação, começando pela invocada omissão de pronúncia, a qual, a existir, implicaria nulidade do acórdão sob impugnação, nos termos do citado art. 668º, nº 1, al. d) do CPC.

Conforme o disposto neste preceito legal, «é nula a sentença (ou acórdão – art. 716º/1 CPC) … d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que deveria apreciar».

Trata-se de sanção para a inobservância da obrigação estabelecida no art. 660º, do mesmo CPC, de que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja solução esteja prejudicada pela solução dada a outras (nº 2).

No caso concreto, como refere o recorrente, na respectiva alegação, a pretendida inconstitucionalidade da apontada norma do art. 16º, nº 1 do DL 452/99 foi por ele invocada como fundamento do pedido de declaração de ilegalidade dessa mesma norma legal.

Porém, o acórdão, começando por apreciar, como se lhe impunha (art. 3º LPTA), a questão da competência, suscitada na contestação da entidade ora recorrida, concluiu pela respectiva procedência, declarando, em consequência, a incompetência material do tribunal para conhecer de tal pedido de declaração de ilegalidade de norma. O que corresponde, logicamente, à declaração de incompetência para conhecer dos fundamentos desse mesmo pedido, como era o caso da invocada inconstitucionalidade da norma cuja ilegalidade o ora recorrente pretendia ver declarada.

Assim, como sucederia com qualquer outro eventual fundamento do pedido de declaração de ilegalidade formulado, o conhecimento da questão relativa a essa inconstitucionalidade ficou prejudicado pela solução dada, no acórdão recorrido, à questão da (in)competência material do tribunal.

Improcede, por isso, a alegação do recorrente, ao defender que o acórdão recorrido incorreu em omissão de pronúncia.

Vejamos, agora, se foi ou não acertada a decisão, afirmada no acórdão recorrido, no sentido da incompetência material do tribunal, para o formulado pedido de declaração de ilegalidade, por respeitar a norma emanada do exercício da função legislativa.

Neste sentido, como refere o acórdão sob impugnação, o próprio recorrente adiantou, na petição inicial (art. 70º), que tal norma «emana de acto do Governo, no exercício da função legislativa (aqui mediante autorização face à matéria em causa)». Entendimento este que, depois, reafirmou, a fls. 167 e 168, dos autos, ao pronunciar-se sobre as questões prévias, suscitadas na contestação apresentada pela co-interessada Direcção da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas.

Todavia, o recorrente alega, agora, que a norma em causa emanou do exercício de função materialmente administrativa, constituindo uma «actividade conformadora e concretizadora das opções legislativas» de natureza «regulamentar» e não «legiferante».

Assim, o recorrente intenta a qualificação como regulamentar da norma em causa, apelando a um critério material, que considera possível distinguir lei e regulamento, porque falta a esta a novidade, que é característica da lei. O regulamento, segundo este critério material de distinção, visa assegurar a dinamização da ordem legislativa (caso dos regulamentos independentes) ou, simplesmente, complementar ou desenvolver leis anteriores, como sucede com os regulamentos complementares ou de execução Sobre este critério material de distinção e sua insuficiência, em face, designadamente, dos regulamentos independentes ou autónomos, eles próprios inovadores, criadores de direito, veja-se Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, vol. II, Liv. Almedina, 2ª reimp., 167/168. .

Mas, ao invés do que sugere a alegação do recorrente, a norma em questão não se apresenta como simples desenvolvimento ou concretização de qualquer lei anterior, de que pudesse considerar-se execução. Antes se reveste de carácter inovador, designadamente no que respeita à consagração da exigência de habilitação com curso reconhecido pela Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas como adequado para o exercício da profissão. Exigência que constitui, aliás, o motivo essencial do inconformismo do recorrente, face a tal norma.

Pelo que, mesmo à luz do critério material de distinção, para que apela o recorrente, não é aceitável a qualificação, que este agora vem defender, para questionada norma do DL 452/99.

Para além disso, como notam J.J.Canotilho/Vital Moreira In Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed. rev., Coimbra Editora 1993, 501/502., a Constituição não fornece qualquer critério de definição da fronteira material entre o domínio legislativo e o domínio regulamentar. Nenhuma disposição constitucional – acrescentam – obriga, por exemplo, que o acto legislativo envolva necessariamente normas gerais e abstractas.

«Teoricamente – refere Freitas do Amaral Curso …, cit., 168., citando aqueles mesmos Autores –, em cada área normativa deveria haver uma parte legislativa e uma parte regulamentar. Mas a proporção em que isso acontece depende essencialmente da lei. Ela tanto pode esgotar a regulamentação da matéria, consumindo o regulamento (pois não existe reserva de regulamento), como pode, diferentemente, limitar-se a deferir para regulamento de certa entidade a tarefa de regulamentação material do assunto. Entre esses dois extremos existem múltiplas possibilidades».

Pelo que a distinção regulamento e lei só pode fazer-se no plano formal e orgânico.

Assim sendo, à luz do direito positivo vigente, é lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma a forma de lei.

No caso sujeito, a norma em questão consta de Decreto-Lei (nº 452/99), que é um acto legislativo (art. 112º/1 Artigo 112 (Actos normativos)

1. São actos legislativos as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais.

2. 2 … CRP), proveniente do exercício, pelo Governo, da função legislativa, no uso de autorização legislativa da Assembleia da República, como expressamente refere, aliás, aquele mesmo diploma legal.

Estamos, em suma, perante norma legislativa. Pelo que a apreciação e declaração da sua eventual ilegalidade e/ou inconstitucionalidade cabe ao Tribunal Constitucional [art. 281º, nº 1, als. a) e b) da CRP], estando excluída da competência da jurisdição administrativa [art. 4º, nº 1, al. a), do ETAF/84], como bem decidiu o acórdão recorrido.

A alegação do recorrente é, pois, totalmente improcedente, devendo manter-se a decisão recorrida, que não incorreu em violação de qualquer das normas jurídicas indicadas nessa mesma alegação.

3. Por tudo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e manter o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 400,00 e € 200,00, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.

Lisboa, 5 de Dezembro de 2007. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.