Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Dr. A………………, Procurador da República identificado nos autos, interpôs a presente acção administrativa especial a fim de que se declare nulo ou se anule o acórdão do Plenário do CSMP, de 11/1/2013 – que, indeferindo parcialmente a reclamação que o ora autor deduzira do acto da Secção Disciplinar do mesmo CSMP, de 19/11/2012, lhe aplicou a pena disciplinar de 20 dias de multa – e se suprima a cobrança coerciva dela, sendo o CSMP condenado a devolver ao autor as importâncias entretanto deduzidas do seu vencimento para obtenção da multa aplicada.
O autor disse que o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescrevera, que não praticou os factos constitutivos da infracção disciplinar por que foi punido, que o acto é nulo por omissão de pronúncia, que enferma de um erro nos pressupostos advindo da falta respeitar à não prossecução de um processo que sempre teria de ser arquivado, que a pena é excessiva e desproporcionada e que a sua execução deveria ser suspensa.
O CSMP contestou, negando que o acto enferme de qualquer uma dessas ilegalidades e concluindo pela improcedência da acção.
As partes alegaram, reiterando as suas anteriores posições.
Consideramos assentes os seguintes factos, pertinentes à decisão:
1 – O autor é Procurador da República e, entre Setembro de 2005 e Setembro de 2011, exerceu as funções de Coordenador no Círculo Judicial do ……….., coordenação que também abrangia o respectivo Tribunal do ……………..
2 – Em 27/1/2011, o cidadão B…………. requereu ao MºPº junto do Tribunal do ……….. que o patrocinasse numa acção a propor contra a sua antiga entidade patronal e relativa a um contrato de trabalho que cessara em 16/6/2010.
3 – Esse pedido de patrocínio originou a abertura de um processo administrativo (PA) nos serviços do MºPº do Tribunal do …………..
4 – O MºPº não propôs qualquer acção, no exercício daquele patrocínio, no prazo de um ano a contar da data da cessação do contrato de trabalho.
5 – E o dito PA foi arquivado em 8/7/2011 – conforme despacho que consta de fls. 60 do processo instrutor apenso.
6 – Entretanto, e por carta datada de 18/7/2001, o B………. denunciou ao PGR que lhe haviam dito no Tribunal de …………… que «o processo tinha prescrito» e requereu uma «explicação de quem será a responsabilidade de todos os prejuízos causados» à sua pessoa.
7 – Por ofício de 16/9/2001, a PGR solicitou à PGD de Lisboa que informasse sobre o assunto.
8 – Em 26/10/2011, a PGD de Lisboa enviou à PGR o ofício de fls. 3 e 4 do processo instrutor apenso, onde sugeriu «a instauração de inquérito para apuramento dos factos».
9 – No rosto desse ofício, a Vice-PGR exarou, em 21/11/2011, um despacho em que ordenou a abertura de inquérito e designou o respectivo Instrutor.
10 – Esse inquérito iniciou-se em 7/12/2011.
11 – E, após a realização de diligências probatórias, constantes dos autos apensos, o Sr. Instrutor elaborou o relatório final, ínsito a fls. 452 a 479 desses autos, em que propôs que se instaurasse procedimento disciplinar contra o ora autor.
12 – Por acórdão da Secção Disciplinar do CSMP, de 6/6/2012 – que consta de fls. 485 a 499 dos autos apensos – o inquérito foi convertido em processo disciplinar contra o autor.
13 – O Sr. Inspector titular do processo disciplinar deduziu, contra o autor, a acusação que consta de fls. 506 e ss. do processo instrutor apenso.
14 – O arguido deduziu a sua defesa nos termos constantes de fls. 521 e ss. do mesmo apenso.
15 – Após a produção de prova, o Sr. Inspector, em 12/10/2012, elaborou o relatório final do processo disciplinar, que se encontra a fls. 539 e ss. do processo instrutor apenso e onde propôs que o arguido fosse punido com uma pena de multa por 5 dias.
16 – Por acórdão de 19/11/2012, cuja cópia está a fls. 44 a 47 destes autos, a Secção Disciplinar do CSMP aplicou ao ora autor a pena disciplinar de 30 dias de multa.
17 – O autor reclamou desse acto para o Plenário do CSMP, fazendo-o nos termos que constam de fls. 565 a 579 do processo instrutor apenso.
18 – Por acórdão de 11/1/2013, cuja cópia está a fls. 48 a 51 destes autos, o Plenário do CSMP deferiu parcialmente a reclamação, diminuindo para 20 dias de multa o «quantum» da pena aplicada ao aqui autor.
Passemos ao direito.
Através da presente acção, o autor intenta primariamente suprimir da ordem jurídica o acórdão do Plenário do CSMP que, indeferindo em parte a sua reclamação, lhe aplicou a pena disciplinar de 20 dias de multa. E diz que tal acto é ilegal por prescrição do direito de instaurar o procedimento disciplinar, por omissão de pronúncia, por erros nos pressupostos – advindos duma incorrecta avaliação das provas produzidas no processo disciplinar e da desconsideração de que a acção laboral nunca se instauraria – e por a pena ser excessiva ou desproporcionada em face das circunstâncias do caso. Secundariamente, o autor pretende reaver as quantias que, em execução da pena, lhe foram já coercivamente cobradas.
Comecemos pela prescrição, que o autor extrai do art. 6º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores Que Exercem Funções Públicas (a Lei n.º 58/2008, de 9/9 – doravante, ED). Esta norma estabelece que «o direito de instaurar procedimento disciplinar», previsto no número anterior, «prescreve igualmente quando, conhecida a infracção por qualquer superior hierárquico, não seja instaurado o competente disciplinar no prazo de 30 dias». Ora, o autor diz que, em Setembro de 2011, a nova Coordenadora do Círculo Judicial do …………… iniciou essas funções e logo conheceu os factos integrantes da infracção; donde conclui que, como o inquérito disciplinar só se iniciou em 21/11/2011, aquele prazo de 30 dias não foi respeitado e o direito de instaurar o procedimento disciplinar prescreveu.
Mas o autor não tem razão neste ponto. O STA já várias vezes decidiu que o «superior hierárquico» previsto naquele art. 6º, n.º 2, simplesmente corresponde, na orgânica do MºPº, ao PGR ou ao CSMP («vide», v.g., os acórdãos de 21/6/2011 e de 10/7/2012, respectivamente proferidos nos processos ns.º 772/10 e 803/11). E, para melhor se perceber essa jurisprudência, extractaremos aqui o seguinte passo do primeiro desses arestos:
“O autor tem alguma razão ao preconizar a aplicabilidade do art. 6º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar de 2008 ao seu caso. Não porque, nesse domínio, o EMP apresente uma «lacuna» – como ele diz – a preencher por aquela norma, mas porque o art. 216º do EMP manda aplicar supletivamente («em tudo o que não for contrário à presente lei») aos processos disciplinares contra magistrados do MºPº o estatuto disciplinar geral. Ora, e em matéria de prescrição do procedimento disciplinar, não há dúvida de que o regime aprovado pela Lei n.º 58/2008 é, em concreto, mais favorável ao autor do que o previsto no Estatuto Disciplinar aprovado pelo DL n.º 24/84, de 16/1 («vide» o seu art. 4º, n.º 2); ao que se segue, «ex vi» do art. 4º, n.º 1, da Lei n.º 58/2008, a aplicabilidade «in casu» do novo regime.
Mas o autor já não tem razão quando supõe que o sobredito art. 6º, n.º 2, é aplicável «in toto» aos magistrados do MºPº – por forma a que o conhecimento da infracção «por qualquer superior hierárquico» logo active o prazo prescricional previsto na norma. É que todos os prazos de prescrição têm por base a inércia no exercício de um direito por parte do seu titular; pelo que não faz sentido que um prazo do género se inicie se a inércia for de outrem, que não do titular do direito. Atentemos seguidamente neste ponto.
O Estatuto Disciplinar de 2004, embora reconhecesse competência a qualquer superior hierárquico para instaurar processos disciplinares (art. 39º), só conferia relevância, para efeitos de prescrição, à passividade do «dirigente máximo do serviço» (art. 4º, n.º 2). Esta restrição manifestava desconfiança quanto à disponibilidade dos dirigentes intermédios para reagirem sem delongas às faltas disciplinares e, portanto, cuidava de diminuir as prescrições, ligando-as ao conhecimento das infracções pelos dirigentes de topo. Todavia, o legislador do Estatuto Disciplinar de 2008 mostrou-se mais despreocupado: agora, no art. 6º, n.º 2, do diploma, o «dies a quo» do prazo prescricional reporta-se ao conhecimento da infracção por um «qualquer superior hierárquico»; e não há dúvida de que assim se restabeleceu uma simetria lógica – ainda que potenciadora de prescrições – dado que «qualquer superior» é, em regra, competente para instaurar o procedimento (art. 29º do mesmo diploma). Mas, e segundo a própria «ratio» do art. 6º, n.º 2, se um «qualquer superior hierárquico» não fosse competente para aquele fim, já não se poderia dizer que ele detinha a titularidade do «direito» (como se diz no art. 6º, n.º 1, do diploma) susceptível de prescrever caso o não exercitasse em trinta dias.
Ora, o EMP é claro no sentido de que o direito de ordenar a instauração de processos disciplinares aos magistrados do MºPº cabe exclusivamente ao Procurador-Geral da República (art. 12º, n.º 2, al. f) ou ao CSMP (arts. 27º, al. a) e 214º). Mas, se só esses órgãos são titulares do direito, só a inércia deles relativamente ao seu exercício pode explicar e causar a prescrição respectiva; e essa inércia, por sua vez, há-de partir do conhecimento da falta por algum dos dois referidos órgãos – e não por qualquer outro superior hierárquico do magistrado infractor.
Temos, assim, que a aplicabilidade do art. 6º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar de 2008 à responsabilidade dos magistrados do MºPº não é completa; pois, se o fosse – em termos de abranger o conhecimento da infracção «por qualquer superior hierárquico» – tal norma estaria a ser subsidiariamente recebida pelo EMP de modo «contrário» ao que nele se prevê e, nessa medida, ao arrepio do que se estabelece no seu art. 216º.
Portanto, e para os efeitos do disposto no art. 6º, n.º 2, do Estatuto Disciplinar de 2008, são irrelevantes as datas em que a Directora do DIAP do Porto ou o Procurador-Geral Distrital conheceram as infracções disciplinares por que o autor foi punido no PD n.º 2/2010. Pelo que a prescrição invocada pelo autor não pode fundar-se nesse conhecimento.”
Portanto, o aludido conhecimento – que nem sequer era de uma falta disciplinar certa – pela Procuradora da República Coordenadora não se assumia como o «dies a quo» do prazo previsto no art. 6º, n.º 2, do ED. E, assim sendo, o procedimento disciplinar a que os autos se referem não prescreveu por essa causa. Improcede, portanto, esse primeiro vício assacado ao acto.
Dentre os vícios seguintes, merece prioridade de análise a «nulidade» – aparentemente, por omissão de pronúncia – que o autor divisa no acto impugnado.
Do acto «sub specie», consta o seguinte: que o ora autor, na sua reclamação necessária, «não nega os factos de que vem acusado»; e também que, «dando como assentes os factos e a responsabilidade do magistrado em causa, que o próprio reconhece ao declarar que “… terá negligenciado o despacho de um único processo…” e que a própria Secção Disciplinar Conselho Superior aceitou a existência de circunstâncias atenuantes, está em causa o quantum da medida de sanção disciplinar». Portanto, o acto impugnado pressupôs «expressis verbis» que o reclamante não questionava a realidade dos factos e a sua responsabilidade disciplinar, de modo que a reclamação se cingia à determinação da medida da pena e à eventual suspensão dela. E foi exclusivamente dentro desta linha que o acto decidiu.
Todavia, a reclamação do aqui autor pusera em causa o que o acto impugnado deu por assente e adquirido. Com efeito, ele havia dito nessa sua peça que «desconhecia a existência do processo e a necessidade da propositura da acção» (fls. 566 do instrutor apenso); também referira que «nunca foi alertado para a existência do processo e para a necessidade do mesmo ser despachado com alguma urgência» («ibidem»); dissera ainda que «nunca foi abordado por qualquer funcionário dos serviços do Ministério Público junto do Tribunal do …………. (…) para lhe dar conhecimento da existência do processo e da necessidade do seu despacho e nunca teve esse processo nas suas mãos» («ibidem»). E tinha acrescentado que o acórdão da Secção Disciplinar essencialmente se fundara «no testemunho prestado por duas funcionárias» (cfr. fls. 567 dos autos apensos) que não mereciam crédito por diversos motivos, donde concluíra que tal acórdão «não apreciou criteriosamente a prova contida no presente processo disciplinar» (cfr. fls. 571 do mesmo apenso).
Perante tudo isto, é evidente que o acto impugnado deu por adquirida uma factualidade que o não estava, já que o reclamante a pusera longamente em causa. E, na sequência disso, o acto acabou por não conhecer da questão mais relevante que, na reclamação, se colocava.
Segundo o autor, esta anomalia corresponde a uma «nulidade» – que ele aparentemente reconduz à omissão de pronúncia prevista no art. 615º, n.º 1, al. d), do actual CPC. Mas esta qualificação «de jure» está errada.
É que as omissões de pronúncia, encaradas ao modo do direito processual civil, nunca constituíram vícios autónomos dos actos administrativos – como facilmente se depreende da duradoura admissibilidade de actos tácitos perfeitamente válidos. Ademais, a circunstância do acto ter tomado como assentes factos que o não estavam nem sequer poderia ser uma omissão de pronúncia, mas sim a adopção de um juízo errado sobre aquilo que o reclamante aceitara ou questionara. Portanto, o autor qualificou mal o vício que arguiu; mas esse seu «error juris» é superável pelo tribunal mediante a activação do genérico princípio «jura novit curia» (agora previsto no art. 5º, n.º 3, do CPC).
Ora, tal denúncia do autor corresponde, verdadeiramente, à arguição de um erro nos pressupostos do acto impugnado. Ajuizando mal sobre o que o reclamante dissera e pretendia, o acto pressupôs que determinada factualidade, indispensável à decisão a proferir, estava já assente; quando ela, afinal, fora expressamente recusada. Nesta medida, o acto decidiu com base num pressuposto erróneo, pois tudo o que, após esse erro, seguidamente disse dependeu da assunção de que certos factos estavam já adquiridos – quando, na realidade, o não estavam.
E é óbvio que o STA não pode ladear o erro em que o acto incorreu e inquirir por si se a Secção Disciplinar do CSMP andou bem ao imputar ao autor os factos constitutivos da sua responsabilidade disciplinar. É que, se o fizéssemos, estaríamos a sindicar o acto impugnado relativamente a um ponto que ele não abordou; e, sobretudo, estaríamos ainda a substituir-nos à Administração, a quem compete, em primeira linha, enfrentar e decidir as questões factuais e jurídicas colocadas na reclamação do aqui autor. Pois é sabido que os tribunais administrativos não averiguam responsabilidades nem aplicam penas disciplinares, limitando-se simplesmente a rever a legalidade dos actos praticados nesse âmbito.
Ante o exposto, é seguro que o acto tem de ser anulado devido ao erro nos pressupostos que apresenta. E, apesar do que se estatui no art. 95º, n.º 2, do CPTA, a constatação desse erro impossibilita-nos de conhecer da maioria dos demais vícios arguidos. Com efeito, já afastámos uma qualquer análise dos factos integrantes da responsabilidade disciplinar do autor, porque isso ofenderia o próprio princípio da divisão de poderes. E também nenhum sentido faria que nos pronunciássemos sobre a adequação da pena quando permanecem «in suspenso» os factos donde ela brota e a que dá resposta.
Assim, o único vício arguido e ainda cognoscível consiste no «erro nos pressupostos» advindo do PA, mesmo que despachado em tempo, ter por fatal destino o arquivamento devido à inviabilidade da acção a propor. Não há dúvida que o acto pressupôs que a inércia do autor prejudicara o cidadão que pedira o patrocínio do MºPº – pois disse que, da falta disciplinar, «resultou a caducidade de uma acção laboral com prejuízo dos interesses cuja protecção a lei comete ao Ministério Público»; e aceita-se que, a existir essa causa virtual do arquivamento do PA, ficaria em crise esse pressuposto do acto. Não obstante, a denúncia deste vício não colhe.
Saber se o PA necessariamente se arquivaria é uma «quaestio juris» susceptível de ser incidentalmente conhecida por este STA (cfr. os arts. 15º do CPTA e 92º do CPC). Mas, para tanto, era mister que o autor – a quem, em princípio, cabe alegar os elementos constitutivos dos vícios que denuncie – fornecesse os dados de facto indispensáveis à resolução do assunto. Ora, ele não o fez; e, contradizendo-se, admitiu até (no art. 20º da sua petição) que «a eventual acção para ressarcimento de créditos laborais (…) acabou por caducar, em 15/6/2011, não tendo sido proposta, nem lavrado qualquer despacho a justificar a não propositura». Por outro lado, nada garante que o singelo despacho de arquivamento exarado no PA em 8/7/2011 seja exacto, em vez de constituir uma tentativa de camuflar a ultrapassagem do prazo legal para se propor a acção. E, por tudo isto, a denúncia em apreço não pode ter êxito.
Apesar da improcedência deste vício, subsiste o outro, que «supra» divisámos. E ele determina que o acto seja anulado e que, por via disso, se suprimam também os actos, agora privados de causa, que lhe deram imediata execução – devendo o CSMP devolver ao autor todas as importâncias que entretanto lhe cobrou para pagamento da multa aplicada.
Nestes termos, acordam em julgar procedente a presente acção administrativa especial, em anular o acto impugnado e em condenar o CSMP a devolver ao autor as quantias que lhe cobrou a título de pagamento da multa que disciplinarmente lhe aplicara.
Custas pelo CSMP.
Lisboa, 5 de Novembro de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.
