Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
A…, identificado nos autos, ao abrigo do disposto no art. 152º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), interpõe recurso para uniformização de jurisprudência atacando o acórdão da Subsecção, proferido a fls. 235 e segs. dos autos, que negara provimento a um recurso que o mesmo interessado interpusera de um acórdão, para ele desfavorável, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu (TAFV).
Pretendia o ora recorrente, na acção administrativa especial para anulação de acto administrativo e de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido proposta no TAFV, a anulação de um despacho da Subdirectora Geral dos Impostos que lhe indeferiu um pedido de aposentação antecipada por ele formulado ao abrigo do Decr.-Lei nº 116/85 de 19 de Abril e a condenação da mesma entidade a proferir despacho de concordância com essa sua pretensão.
Invoca como fundamento do recurso as posições opostas a esta decisão, tomadas pelos acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 11.10.2006 (proc. nº 239/05) e do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) de 29.05.2008 (procs. nºs 3660/08 e 1981/06) quanto à questão fulcral que entende ser a da legalidade do Despacho nº 867/03/MEF de 5 de Agosto da Ministra de Estado e das Finanças que estabelecia determinadas condições ao deferimento dos pedidos de aposentação antecipada prevista no Decr.-Lei nº 116/85 de 19 de Abril.
Alega, em suma, o recorrente:
“No Acórdão proferido no processo 271/08 o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que o Despacho 867/MEF não era ilegal pois era legítimo à Administração fixar os parâmetros de controlo da sua actuação, isto é, era legítimo à Administração auto vincular-se.
Entendeu, ainda, que a análise do prejuízo para o serviço podia ser feita, como foi no caso do recorrente, ao nível da Direcção Geral e do Ministério das Finanças.
No Acórdão proferido no processo 239/05 o mesmo Tribunal entendeu que aquele Despacho era ilegal, o mesmo é dizer, não era legítimo à Administração Pública auto vincular-se.
No Acórdão proferido no processo 1981/06 o Tribunal Central Administrativo do Sul entendeu que aquele Despacho era ilegal, o mesmo é dizer, não era legítimo à Administração auto vincular-se mesmo que se trate de um funcionário do Ministério das Finanças.
No Acórdão proferido no processo 3660/08 o Tribunal Central Administrativo do Sul entendeu que aquele Despacho era também ilegal mesmo que fosse interpretado no sentido de que a avaliação do prejuízo podia ser analisada ao nível da Direcção Geral ou mesmo um Ministério.
Dúvidas não há que sobre a mesma questão fundamental de direito existe contradição entre o decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão 271/08 e o decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão proferido no processo 239/05 e pelo decidido no Tribunal Central Administrativo do Sul nos Acórdãos proferidos nos processos 3660/08 e 1981/06.”
Quanto ao fundo, pugna pela anulação do despacho contenciosamente atacado que, no seu entender, violou o disposto no referido Decr.-Lei nº 116/85, tendo-se ainda apoiado no Despacho 867/03/MFE que é um regulamento ilegal.
Por seu turno, o Ministério das Finanças, na sua contra-alegação, começa por delimitar o objecto do recurso dizendo:
“(…) A questão fundamental de direito que constitui o fundamento do presente recurso para uniformização de jurisprudência, prende-se com a natureza regulamentar do Despacho nº 867/03/MEF, de 5.08.2003.”
Concluindo da seguinte forma:
- “1.O Despacho 867/03/MEF contém os critérios e orientações adequados a preencher o conceito de “prejuízo para o serviço” enquanto requisito de autorização da aposentação antecipada a que se refere o nº 1 do art. 1º do DL 116/85, de 19.04.
- 2.O Despacho 867/03/MEF visou concretizar o conceito indeterminado “inexistência de prejuízo para o serviço” que integra a previsão do nº 1 do art. 1º do DL 116/85.
- 3.No âmbito do Ministério das Finanças a competência para definir os critérios e orientações necessários para determinar a inexistência de prejuízo para o serviço decorrente da aposentação antecipada dos funcionários, pertence ao respectivo ministro enquanto dirigente máximo do serviço.
- 4.Nesta matéria essa competência é exercida discricionariamente.
- 5.A escolha dos critérios com vista à concretização do conceito de prejuízo é discricionária porque se rege por critérios de oportunidade e conveniência.
- 6.No uso dessa competência pode o dirigente do serviço, com competência para autorizar a aposentação de funcionário integrado no Ministério das Finanças, optar pelos critérios estabelecidos no Despacho 867/03/MEF.”
O presente recurso para uniformização de jurisprudência foi interposto, como se disse, sob a cobertura legal do art. 152º do CPTA que não permite invocar como fundamento de ataque a um acórdão do STA qualquer acórdão de instância inferior (nº 1 als. a] e b] do cit. art.).
Deste modo, desprezando os arestos do TCAS trazidos à disputa pelo recorrente, consideramos como acórdão fundamento tão somente o referido acórdão do STA de 11.10.2006.
Apreciemos, antes de tudo, a existência da alegada contradição de julgados sobre a mesma questão fundamental de direito, existência essa que o recorrido não contesta.
Vejamos.
De acordo com a orientação pacífica deste Supremo Tribunal, a contrariedade de soluções dadas à “mesma questão fundamental de direito” assenta num duplo pressuposto: a similitude essencial das situações de facto submetidas a tratamento normativo e a não alteração, em termos relevantes, do quadro legal aplicável.
Por outro lado, importa ainda recordar dois parâmetros legais e jurisprudenciais em que se move esta instância de revista. O Tribunal conhece exclusivamente de matéria de direito e, de acordo com a orientação tradicional da sua jurisprudência, constitui matéria de facto a interpretação do acto administrativo, nomeadamente da vontade do respectivo autor feita pelas instâncias precedentes desde que não envolvam valorações marcadamente jurídicas, bem como as ilações ou conclusões que o tribunal a quo tenha produzido sobre a matéria de facto fixada e que, também, não atinjam nível normativo (Cfr., entre muitos, os acs. do Trib. Pleno de 23.01.03 e de 9.11.06 in procs. nºs 46 299 e 46 592).
Para facilitar a exposição, comecemos pela análise do acórdão fundamento que partiu da seguinte situação de facto:
O interessado, funcionário do Tribunal de Contas (TC), apresentou junto desta entidade o seu pedido de aposentação antecipada ao abrigo do disposto do Decr.-Lei nº 116/85;
Instruído o processo, designadamente com a informação de que não existia prejuízo para o serviço, foi o mesmo enviado à CGA;
Porém, a CGA devolveu o processo ao TC a fim de que esta entidade justificasse a mencionada ausência de prejuízo para o serviço à luz das condições impostas pelo Despacho nº 867/03/MEF, o que o TC não fez, remetendo de novo o processo à CGA a qual, sem essa justificação, não deu andamento ao processo.
Por acórdão proferido na Subsecção, o STA julgou “verificado o enunciado requisito de aposentação do Autor, de inexistência de prejuízo para o serviço”, condenando a CGA “a analisar a verificação dos demais requisitos de aposentação do Autor”.
Interposto pela CGA recurso para o Tribunal Pleno, foi proferido o acórdão fundamento, ora em análise, que sufragou o decidido pela Subsecção com as mesmas razões de direito:
“Neste particular contexto temos que, como bem se assinala no Acórdão recorrido, o aludido Despacho tem natureza regulamentar.
De facto, traduz-se na fixação das condições e parâmetros que devem integrar o conteúdo da já aludida declaração de inexistência de prejuízo para o serviço, e, isto, sendo certo que o DL 116/85, não definiu, de per si, tais condições e parâmetros (…)
Ora, sendo isto certo, daqui se segue que o Despacho nº 8567/03/MEF se assume como inovador na exacta medida em que se traduz na efectiva regulação sobre um dos requisitos da atribuição do estatuto da aposentação, não se limitando à mera explicitação de algo preexistente.
(…) Já no concernente ao princípio da preferência ou preeminência do citado preceito constitucional [art. 112º nº 2 da CRP] decorre de o aludido despacho ter definido, ex novo, os moldes em que se devia processar a integração do referido conceito, assim estabelecendo parâmetros pré-definidos susceptíveis de determinar o conteúdo da declaração de inexistência de prejuízo para o serviço.
Em suma, bem andou o Acórdão da Secção ao ter por ilegal e ineficaz o citado regulamento, recusando a sua aplicação à situação em análise, assim carecendo de suporte legal a posição assumida pela CGA, traduzida na sucessiva remessa do processo de aposentação ao TC (…)”.
Já no acórdão recorrido a matéria de facto relevante recolhida pelo aresto apresenta diferenças substanciais que ditaram a solução adoptada.
A situação fáctica é a seguinte:
O autor contencioso, funcionário do Ministério das Finanças, apresentara um pedido de aposentação antecipada ao abrigo do Decr.-Lei nº 116/85.
Pelo Director de Serviços de Gestão de Recursos Humanos foi informado o seguinte:
“Nos termos do Despacho nº 867/03/MEF, de 5 de Agosto, de sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças, os pedidos de aposentação antecipada, formulados ao abrigo do Dec. Lei nº 116/85 de 19/04, só poderão ser enviados para a Caixa Geral de Aposentações (CGA) e por esta apreciados, desde que o respectivo deferimento, pelo dirigente máximo do serviço, se mostre fundamentado com base nos elementos constantes do referido Despacho.
Nesse pressuposto, observado o disposto na alínea c) do nº 1 do referido Despacho, parece-nos não ser possível à DGCI garantir a prossecução dos seus objectivos com um número de efectivos inferior ao que actualmente detém, mesmo com a adopção de critérios de natureza gestionária que, aliás, vêm sendo desenvolvidos e implementados.
A esta preocupação se referem o Plano de Actividades para 2003 e o Balanço Social de 2002, nos quais se aponta para a premência do reforço dos meios humanos da DGCI, através da admissão de pessoal devidamente qualificado, em número estritamente necessário.
Por outro lado, e pelo que atrás se disse, seria impensável admitir a hipótese de congelamento de todas as vagas existentes na carreira a que pertence o funcionário, o que ocorreria se viesse a ser deferido o presente pedido, tendo em conta o que se dispõe no nº 5 do Despacho em apreço.
Atentas as circunstâncias, e os princípios e os objectivos do Dec.Lei nº 116/85, de 19/04, e bem assim os requisitos estabelecidos no Despacho nº 867/03/MEF, de 5 de Agosto, não será possível, demonstrar a inexistência de prejuízo para o serviço, pelo que somos levados a propor o indeferimento do pedido de aposentação antecipada a que se refere a presente informação.”
Na sequência do que, “a Subdirectora Geral dos Impostos, no uso de delegação de competências do Director Geral dos Impostos, por despacho proferido em 19 de Novembro de 2004, indeferiu o pedido de aposentação formulado (…)”.
Todavia, a estes factos documentalmente provados, o acórdão recorrido, em sede de interpretação do acto impugnado, acrescentou as seguintes considerações que, nos termos acima referidos, constituem ainda matéria de facto, e sobre as quais o mesmo aresto assentou a solução de direito:
“É certo que, como se viu, [na mencionada informação] também se aludiu aos requisitos estabelecidos no Despacho nº 867/03/MEF, de 5 de Agosto. Só que, como já referido, desde que a Administração não prescinda da apreciação do caso concreto ou da ponderação específica da respectiva situação a auto-vinculação não pode considerar-se ilegal. E, efectivamente, atentando no caso, conclui-se que foi porque as necessidades do serviço, em vez da dispensa do Autor, apontavam antes para a premência do reforço dos meios humanos da DGCI, que se concluiu não ser possível, “demonstrar a inexistência de prejuízo para o serviço”.
Ou seja, quanto ao aspecto essencial que estava em causa, a conduta da Administração traduziu-se em, pelo departamento competente, e analisando o caso do A., informar sobre a (i)nexistência de prejuízo para o serviço, seguindo e filiando-se nos poderes outorgados pelo já citado art. 3º do DL 116/85, sem que ocorresse, pois, preclusão da margem de discricionariedade administrativa na ponderação das circunstâncias do caso concreto.
Dito isto, não interessa questionar a natureza do referido Despacho 867/03/MEF quando estabelece condições e parâmetros muito precisos que devem integrar o conteúdo da falada declaração de inexistência de prejuízo para o serviço no ponto em que, sem a verificação dos necessários requisitos legais (especificados acórdãos do STA proferidos no Proc. nº 239/05) retira ao departamento da Administração respectivo o poder de, em cada situação concreta, informar sobre aquela inexistência de prejuízo para o serviço.”
Temos assim que, enquanto o acórdão fundamento censurou o comportamento da CGA por exigir à administração do TC a aplicação de um regulamento ilegal, no acórdão recorrido a situação tem um recorte diferente: na interpretação que o aresto fez da decisão da CGA, esta não se amarrou ao aludido regulamento, não prescindiu “da apreciação do caso concreto ou da ponderação específica da respectiva situação”, ou seja, decidiu “seguindo e filiando-se nos poderes outorgados pelo (…) art. 3º do DL 116/85”, desinteressando-se, por isso, o aresto de “questionar a natureza do referido Despacho 867/03/MEF ”.
Impõe-se, deste modo, concluir que as divergentes soluções de direito a que chegaram os acórdãos recorrido e fundamento radicam numa diferença substancial das situações de facto em confronto. No primeiro, o acto impugnado continha uma ponderação casuística das circunstâncias do caso; no segundo, a entidade administrativa demandada impunha a aplicação de critérios rígidos fixados em sede de auto-vinculação regulamentar ilegal.
Diferença esta bastante para demonstrar a inexistência de identidade na questão fundamental de direito, portanto a inexistência de contradição nos acórdãos visados.
O que obsta ao prosseguimento do recurso, pelo que se acorda em não admitir o recurso.
Custas pelo recorrente com taxa de justiça que se fixa em cinco unidades de conta.
Lisboa, 14 de Janeiro de 2010. – Fernando Manuel Azevedo Moreira (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes – António Políbio Ferreira Henriques – António Bernardino Peixoto Madureira – José António de Freitas Carvalho.
