02075/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É compatível com a Constituição a previsão da obrigatoriedade de recurso hierárquico necessário, quando a sua interposição afastar a lesividade imediata do acto recorrido.

II- Do acto de director regional de educação de declaração de nulidade do processo eleitoral para o Conselho Executivo de uma Escola Secundária cabe recurso hierárquico necessário, que tem efeito suspensivo.

III- Por isso, é de rejeitar, por falta de definitividade vertical, o recurso contencioso interposto daquele acto.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação do despacho, datado de 16-07-03, da Senhora DIRECTORA REGIONAL ADJUNTA DA DIRECÇÃO REGIONAL DE EDUCAÇÃO DO NORTE, que considerou nulo o Processo Eleitoral para o Conselho Executivo da Escola Secundária/3 ..., em Moimenta da Beira.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, por sentença de 27-10-2003 (Por lapso manifesto, revelado pela tramitação processual anterior, a data exacta da sentença é 27-10-2003 e não 27-10-2002, como nela é indicado.) julgou procedente a questão prévia da irrecorribilidade do acto recorrido, suscitada pelo Ministério Público, e rejeitou o recurso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. O acto impugnado (do DRE) é definitivo e executório.

2. Dele cabe recurso contencioso para o T.A.C

3. Ao decidir pela irrecorribilidade do acto com base na falta de definitividade vertical, assim rejeitando o recurso, o Mº Juiz a quo violou a lei, nomeadamente o disposto no artº 25º da LPTA e art. 268º da Constituição da República Portuguesa.

Termos em que,

Deve ser anulada a douta sentença recorrida e ser dado provimento ao recurso contencioso, anulando-se o despacho recorrido do Ex.mº DRE do Norte, de acordo com a P.I. e alegações então oferecidas, assim se fazendo, JUSTIÇA

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso jurisdicional, manifestando concordância com a sentença recorrida.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A recorrente veio impugnar contenciosamente o acto do recorrido que considerou nulo o Processo Eleitoral para o Conselho executivo da Escola Secundária/3 ..., em Moimenta da Beira.

O despacho impugnado é da autoria da Directora Regional Adjunta da Direcção Regional de Educação do Norte.

Não houve recurso hierárquico do acto recorrido.

3- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a de saber se o despacho recorrido, proferido pela Senhora DIRECTORA REGIONAL ADJUNTA DA DIRECÇÃO REGIONAL DE EDUCAÇÃO DO NORTE, que considerou nulo o Processo Eleitoral para o Conselho executivo da Escola Secundária/3 ..., em Moimenta da Beira, é recorrível contenciosamente ou está sujeito a recurso hierárquico necessário para o Senhor Ministro da Educação.

O n.º 1 do art. 25.º da L.P.T.A. estabelece a regra de que só os actos definitivos são contenciosamente impugnáveis.

Porém, o art. 268.º, n.º 4, da C.R.P., na redacção de 1997, assegura o direito dos administrados ao recurso contencioso de todos os actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.

Assim, por força do preceituado neste n.º 4 do art. 268.º da C.R.P. não pode deixar de se admitir a impugnabilidade contenciosa imediata de actos lesivos, que são actos que têm efeitos na esfera jurídica dos particulares.

Esta norma é um corolário, no domínio do contencioso administrativo, do princípio geral, enunciado no n.º 1 do art. 20.º da C.R.P., do direito dos cidadãos a aceder aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Este direito de acesso aos tribunais, embora não englobado no Título II da Parte I da Constituição, destinado aos «direitos, liberdades e garantias» é, inquestionavelmente, um direito análogo a estes, uma vez que é, ao fim e ao cabo, a primacial garantia da consagração prática de todos os direitos e liberdades.

Por isso, por força do preceituado no art. 17.º da Constituição, que estabelece que «o regime dos direitos, liberdades e garantias aplica-se aos enunciados no título II e aos direitos fundamentais de natureza análoga», o direito de acesso aos tribunais está sujeito ao disposto no n.º 2 do art. 18.º que estabelece que «a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».

Nos casos de impugnação administrativa necessária, o acto inicial continua a ser recorrível mediatamente, através do acto que decide a impugnação administrativa, que o incorpora se o confirma (se não o elimina ou substitui, hipóteses em que, obviamente, deixa de ter relevância o acto inicial).

A limitação que o art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A. faz ao direito de acesso aos tribunais só é compaginável com estas normas constitucionais, se impuser a necessidade de recurso hierárquico em casos em que ele não seja obstáculo à garantia da tutela judicial dos direitos, mas não afaste a possibilidade do recurso contencioso imediato nos casos em que o interessado necessite dele para assegurar essa tutela.

Isto é, este n.º 1 do art. 25.º, só é compatível com a C.R.P. se entendido como contendo um condicionamento do direito ao recurso contencioso, afastando a possibilidade de uso imediato de tal meio processual nos casos em que ele é desnecessário.

Como refere VIEIRA DE ANDRADE,

O exercício dos direitos fundamentais no espaço, no tempo e no modo, só será muitas vezes (inteiramente) eficaz se houver medidas concretas que desenvolvendo a norma constitucional, disciplinem o uso previnam o conflito ou proíbam o abuso e a violação de direitos. Essa necessidade prática (que não se deve confundir com uma necessidade jurídica) é particularmente notória quando se trata de efectivar direitos em que predomina o aspecto institucional, mas pode ser referida à generalidade dos direitos fundamentais.

Nestes casos, as leis são leis regula(menta)doras (leis de organização), que organizam e disciplinam a «boa execução» dos preceitos constitucionais e que, com essa finalidade, poderão, quando muito, estabelecer condicionamentos ao exercício dos direitos. A sua intenção não é restringir, mas, pelo contrário, assegurar praticamente e fortalecer o direito fundamental constitucionalmente declarado. (Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, páginas 226-229. Sobre a distinção entre restrição e condicionamento de direitos, podem ver-se os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 74/84 (publicado no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 351, página 172, e 201/86 (publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, n.º 7, tomo II, página 933). )

Entendido nestes termos, aquele condicionamento do direito ao recurso contencioso não é proibido pela Constituição, pois não impede o exercício do direito de impugnação contenciosa de actos lesivos, antes sendo uma medida que visa optimizar a tutela judicial, através do afastamento da possibilidade de acesso aos tribunais quando ele é desnecessário.

Por isso, é de concluir que é compatível com a Constituição a previsão da obrigatoriedade de recurso hierárquico necessário, como também tem vindo a entender Supremo Tribunal Administrativo (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 27-5-92, proferido no recurso n.º 13604, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-9-94, página 146;

- de 3-6-92, proferido no recurso n.º 13635, publicado em Apêndice ao Diário da República de 30-9-94, página 154; e

- de 2-12-93, proferido no recurso n.º 15399, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-5-96, página 4163.) e também o Tribunal Constitucional. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 9/95, de 11-1-95, proferido no processo n.º 728/92, publicado no Diário da República, II Série, de 22-3-95, página 3160, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30.º volume, página 333, e no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446 (Suplemento), página 121;

- n.º 603/95, de 7-11-95, proferido no processo n.º 223/96, publicado no Diário da República, II Série, de 14-3-96, página 3484;

- n.º 115/96, de 6-2-96, proferido no processo n.º 378/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 218;

- n.º 159/96, de 7-2-96, proferido no processo n.º 41/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 454, página 258;

- n.º 499/96, de 20-3-96, proferido no processo n.º 383/93, publicado no Diário da República, II Série, de 3-7-96, página 8902;

- n.º 32/98, de 22-1-98, publicado no Diário da República, II Série, de 19-3-98;

- 425/99, de 30-6-99, proferido no processo n.º 1116/98, publicado no Diário da República, II Série, de 3-12-99. )

No entanto, a imposição do recurso hierárquico só será constitucionalmente aceitável quando ele afastar a lesividade imediata do acto.

Na verdade, a possibilidade constitucionalmente admissível de criar obstáculos ao recurso contencioso imediato terá de ser aferida em função da existência ou não de meios administrativos que possam obstar à produção de efeitos lesivos sobre a esfera jurídica do recorrente, pois, se existirem esses meios e o interessado não os utilizar, será a si próprio que pode imputar a lesividade imediata do acto. Assim, como actos lesivos para efeitos do art. 268.º, n.º 4, da C.R.P. deverão considerar-se apenas aqueles que sejam aptos a produzir efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares, quando estes efeitos não possam ser afastados por meios administrativos.

Por isso, para aferir da possibilidade de imposição de recurso hierárquico também será necessário apurar se a sua interposição assegura, no caso concreto, o afastamento da lesividade imediata, isto é, se o diferimento da possibilidade de impugnação não impede a plena tutela dos direitos da Recorrente.

4- FREITAS DO AMARAL refere três aspectos diferentes da definitividade dos actos administrativos, cumulativamente necessários para permitir a qualificação de um acto como definitivo:

- definitividade em sentido horizontal, que se consubstancia em o acto ser o termo do procedimento administrativo;

- definitividade vertical que consiste em o acto ser praticado por quem ocupa a posição suprema na hierarquia;

- definitividade material que existe quando o acto é definidor de situações jurídicas.

O mesmo Autor define acto materialmente definitivo «o acto administrativo que, no exercício do poder administrativo, define a situação jurídica de um particular perante a Administração, ou da Administração perante um particular», acto horizontalmente definitivo «o acto administrativo que constitui resolução final de um procedimento administrativo, ou um incidente autónomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da continuação num procedimento em curso» e acto verticalmente definitivo «aquele que é praticado por um órgão colocado de tal forma na hierarquia que a sua decisão constitui a última palavra da Administração activa». (Em Direito Administrativo, volume III, 1989, páginas 214, 223 e 234. )

No caso em apreço, o Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra entendeu que o acto recorrido não é verticalmente definitivo, só sendo possível o acesso aos tribunais na sequência de recurso hierárquico que dele fosse interposto para o Senhor Ministro da Educação, sendo apenas esse aspecto da definitividade que está em causa.

Tem vindo a entender-se, em sintonia com o preceituado no art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A., que é necessária a definitividade do acto administrativo para ele ser impugnável contenciosamente, exigindo-se, inclusivamente, a sua definitividade vertical.

5- O art. 199.º, alínea d), da C.R.P. subordina a administração directa do Estado ao poder de direcção governamental.

Uma das características da Administração directa do Estado, é a de ter uma estrutura hierárquica, isto é, estar estruturada «de acordo com um modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, supervisão e disciplina, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes». (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, volume I, páginas 207-208.)

O art. 166.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que «podem ser objecto de recurso hierárquico todos os actos administrativos praticados por órgãos sujeitos aos poderes hierárquicos de outros órgãos, desde que a lei não exclua tal possibilidade».

Para existirem poderes hierárquicos não é necessária uma norma expressa que os atribua, pois eles são inerentes à relação de hierarquia. (Neste sentido, pode ver-se Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, página 382. No mesmo sentido, pode ver-se o acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 15-10-2002, proferido no recurso n.º 45917. )

No caso dos autos, é inequívoco que a Autoridade Recorrida, Directora Regional Adjunta da Direcção Regional de Educação do Norte, estava sujeita a poder hierárquico, designadamente por parte do Governo, através do Ministro da Educação [arts. 3.º, n.º 1, alínea a), 4.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 208/2002, de 17 de Outubro, que aprovou a orgânica do Ministério da Educação (Este diploma revogou, entre outros, o anterior diploma que estabelecia a orgânica das direcções regionais de educação, que era o Decreto-Lei n.º 141/93, de 26 de Abril, referido na sentença recorrida (na sentença, decerto por lapso, refere-se «14/93» como sendo o número do diploma). ), e arts. 182.º e 199.º, alínea d), da C.R.P.].

Este Supremo Tribunal Administrativo na qualificação da competência quanto à sua inserção nas relações interorgânicas vem adoptando, generalizadamente, os critérios definidos pelo Prof. FREITAS DO AMARAL, que considera que existe competência própria do subalterno «quando o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno». (Curso de Direito Administrativo, volume I, 1.ª edição, página 614, e Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, volume I, página 61. Em sentido semelhante, neste ponto, podem ver-se:

- MARCELLO CAETANO, em Manual de direito administrativo, 10.ª edição, pág. 468, que refere que «os poderes conferidos pela lei a cada órgão formam a sua competência própria» e

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA em Direito Administrativo, volume I, página 237, que refere que a competência é «o conjunto dos poderes funcionais conferidos por lei a um órgão administrativo com vista ao exercício da capacidade de gozo (atribuições e posições jurídicas subjectivas) da pessoa colectiva em que esteja integrado». )

No caso dos autos, à face deste critério, estar-se-á perante um caso de competência própria.

Na verdade, naquele Decreto-Lei n.º 208/2002 estabelece-se que as direcções regionais de educação desempenham, no âmbito das suas respectivas circunscrições, «funções de administração desconcentrada, relativas às atribuições do ME e às competências dos seus serviços centrais, assegurando o apoio e informação aos utentes do sistema educativo, a orientação e coordenação do funcionamento das escolas e o apoio às mesmas, bem como a articulação com as autarquias locais no exercício das competências atribuídas a estas na área do sistema educativo» (art. 22.º, n.º 1). Cada direcção regional de educação é dirigida por um director regional, equiparado a director-geral (como resulta do disposto no n.º 1 do art. 24.º e do Mapa anexo àquele a Decreto-Lei) e entre as respectivas competências inclui-se a de «orientar e coordenar o funcionamento das escolas e apoiá-las, promovendo o desenvolvimento e a consolidação do regime de autonomia, administração e gestão das escolas e a correcta utilização dos recursos humanos, materiais e financeiros» [n.ºs 4, alínea e), e 6 daquele art. 22.º].

Aquele Autor distingue, porém, vários tipos de competência própria:

«- competência separada: o subalterno é por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário (é a regra geral, no nosso direito, quanto aos actos praticados por subalternos)»

«- competência reservada: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo»

«- competência exclusiva: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do acto praticado». (Obra citada, páginas 614-615.) (Explicitamente no mesmo sentido, quanto a este último ponto, SÉRVULO CORREIA que considera existir competência exclusiva quando «só o subalterno pode praticar certos actos, embora sujeito às ordens do superior» (Noções de Direito Administrativo", volume I, página 173, nota (2). MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, Obra citada, página 238, denomina este tipo de competência como absolutamente exclusiva ou excludente, não referindo, porém, a possibilidade de o subalterno receber ordem de revogação ou anulação do acto. Neste sentido, é também a posição explícita de MARCELLO CAETANO que considera existir competência exclusiva quando «não é admissível avocação nem revogação por superior hierárquico, permitindo a prática de actos definitivos» – Manual de Direito Administrativo, 10.ª edição, pág. 468. )

Não estando legalmente excluída, no caso em apreço, a possibilidade de interposição de recurso hierárquico dos actos dos directores regionais de educação, ele é admissível, por força do preceituado no art. 166.º do C.P.A., pelo que não se está perante uma competência exclusiva do director regional de educação.

Por outro lado, também não estando prevista a possibilidade de recurso contencioso directo dos actos dos directores regionais de educação, sendo a regra o recurso hierárquico ter carácter necessário (como refere o Autor citado) tem de concluir-se que se está perante uma situação de atribuição de competência própria separada, à face dos critérios referidos.

Assim, há necessidade de interpor recurso hierárquico para a entidade colocada no cimo da respectiva da escala hierárquica, a fim de obter decisão verticalmente definitiva, expressa ou tácita, contenciosamente recorrível.

É neste sentido que tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, no que concerne às competências dos directores regionais de educação (a semelhança do que sucede com os directores-gerais). (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 8-3-1994, proferido no recurso n.º 31927, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1695;

- de 6-4-1995, recurso n.º 35568, publicado em Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3364;

- de 26-3-1996, proferido no recurso n.º 37471, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 2198;

- de 18-6-1996, proferido no recurso n.º 39714, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 4614;

- de 30-1-1997, proferido no recurso n.º 37535, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 654;

- de 6-3-97, proferido no recurso n.º 33454, publicado em Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 1764;

- de 27-5-1997, recurso n.º 41508, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-3-2001, página 4080;

- de 18-11-1997, recurso n.º 38734, publicado em Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 7978;

- de 4-12-1997, recurso n.º 37081, publicado em Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8640;

- de 13-1-1998, recurso n.º 42437, publicado em Apêndice ao Diário da República de 17-12-2001, página 85;

- de 23-5-2001, recurso n.º 34652, publicado em Apêndice ao Diário da República de 8-8-2003, página 4071.)

Por isso, na falta de disposição em contrário ou de delegação de competências, só o acto do membro do Governo, que ocupa a posição suprema na hierarquia, será verticalmente definitivo e, por isso, à face do art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A., só ele será contenciosamente recorrível.

Assim, no caso em apreço, o acto da Senhora Directora Regional de Educação impugnado não será verticalmente definitivo, conforme se decidiu na sentença recorrida.

6- Resta apreciar se, no caso, o acto não tem consequências imediatas na esfera jurídica da Recorrente, que não possam ser diferidas ou eliminadas pelo recurso hierárquico, pois se ele as tiver, o acto poderá ser qualificado como imediatamente lesivo.

O acto recorrido declarou nulo o processo eleitoral para o Conselho Executivo da Escola Secundária/3 ..., em Moimenta da Beira.

Não havendo disposição legal em contrário, o recurso hierárquico que cabia do acto impugnado para o Senhor Ministro da Educação suspendia a sua eficácia (art. 170.º, n.º 1, do C.P.A.). Por isso, enquanto não fosse proferida a decisão final do recurso hierárquico, tudo se passaria como se o acto recorrido não tivesse sido praticado.

No caso em apreço, antes do acto impugnado ter sido praticado, a Recorrente aguardava que fosse proferida decisão sobre o recurso que interpusera para o Senhor Director Regional de Educação do Norte pedindo a na anulação da decisão da Comissão de Acompanhamento do processo eleitoral em que foi aceite como válida a lista B.

Se tivesse interposto recurso hierárquico, com efeito suspensivo, do acto que declarou nulo o processo eleitoral, a Recorrente ficaria precisamente nessa situação de aguardar a decisão do outro recurso, não perdendo o direito de o ver decidido nem o consequente direito do impugnar a decisão expressa ou tácita que viesse a ser proferida no respectivo processo.

Por isso, é manifesto no caso em apreço, que a obrigatoriedade de legal de interposição de recurso hierárquico para abertura da via contenciosa não contende com o direito de impugnação contenciosa de quaisquer actos que lesem direitos ou interesses legítimos dos administrados.

Sendo assim, não havendo qualquer obstáculo constitucional à aplicação do regime de recorribilidade que resulta do art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A., tem de se concluir que é correcta a posição assumida na sentença recorrida.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 100 euros e procuradoria de 50%.

Lisboa, 4 de Fevereiro de 2004

Jorge de Sousa – Relator – Madeira dos Santos – Angelina Domingues

(A rectificação das custas foi feita através do acordão de 18/02/2004)