01082/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Declarada a utilidade pública da expropriação dos terrenos necessários à construção de uma estrada e, ainda, de áreas limítrofes à via, o acto posterior que veio alterar aquela declaração, de modo que só aqueles primeiros terrenos seriam expropriados, revogou parcialmente o acto declarativo inicial.

II- A letra do acto e natureza do assunto mostravam que essa revogação tinha efeitos «ex tunc», o que tornava inadmissível que se persistisse em aferir da legalidade do segmento revogado e, portanto, trazia a fatal inoperância dos vícios respectivamente arguidos.

III- Nos recursos contenciosos submetidos ao regime do Código Administrativo, impendia sobre o contestante um ónus de impugnação dos factos invocados pelo recorrente, sob pena de eles se considerarem admitidos por acordo.

IV- Estando assente nos autos, por acordo das partes, que a declaração de utilidade pública de uma expropriação urgente não fora precedida pelo oferecimento da programação dos trabalhos, como se exigia no art. 12º, n.º 1, al. d), do Código das Expropriações, e nada indiciando que essa formalidade se degradara em não essencial, forçoso é concluir que houve um vício de procedimento que se comunicou ao acto expropriativo e que o inquinou de ilegalidade.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .. e marido, ..., ambos identificados nos autos, interpuseram recurso jurisdicional da sentença do TAF de Sintra que negou provimento ao recurso contencioso por eles deduzido da deliberação da Assembleia Municipal de Évora, de 11/5/2001, que declarara a utilidade pública da expropriação de vários terrenos, entre os quais duas parcelas a destacar de dois prédios dos aqui recorrentes.

Estes terminaram a sua alegação de recurso oferecendo as seguintes conclusões:

1- A deliberação «sub judice» violou frontalmente o disposto no art. 62º da CRP e no art. 1º do Código das Expropriações aprovado pelo DL 168/99, de 18/9 (CE 99), pois não existe nem foi invocada ou concretizada qualquer causa de utilidade pública que fundamente a expropriação das parcelas destinadas à execução de edificações, sendo absolutamente desnecessário tal acto ablativo, pois, além do mais, os ora recorrentes sempre pretenderam e pretendem executar as construções em causa (v. art. 266º da CRP e art. 4º do CPA).

2- A deliberação em análise violou frontalmente o disposto no art. 128º, nºs. 1 e 2, al. a), do DL 380/99, de 22/9, pois não se verificam os pressupostos de que aquele normativo faz depender a possibilidade de expropriação de «terrenos circundantes destinados à execução de edificações», o que não foi minimamente considerado na douta sentença recorrida (v. art. 118º, n.º 2, do Regulamento do Plano de Urbanização de Évora, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2000, publicado no DR, I Série, de 28/3).

3- A deliberação «sub judice» violou clara e frontalmente o disposto no art. 15º do CE 99, pois não foram invocados nem se verificam os pressupostos e fundamentos dos quais, nos termos da lei, depende a declaração de utilidade pública da expropriação, com carácter de urgência (cfr. art. 266º da CRP e art. 3º do CPA).

4- A deliberação em análise violou ainda frontalmente o disposto no art. 12º, n.º 1, al. d) do CE 99, pois não foi enviada à AME qualquer programação dos trabalhos, relativa às parcelas abrangidas pela expropriação urgente, resultando a prova de tal invocação das posições processuais assumidas pelas partes e dos documentos juntos aos autos (v. art. 46º da LPTA).

5- O acto em causa violou clara e frontalmente o disposto no art. 118º do Regulamento do Plano de Urbanização de Évora, pois não se verificam, não foram invocados nem demonstrada a verificação dos requisitos que, nos termos do normativo referido, permitiriam a expropriação dos terrenos circundantes, destinados à execução de edificações.

6- O acto em análise violou clara e frontalmente os arts. 267º, n.º 5, e 268º, n.º 1, da CRP e os arts. 8º, 55º, 56º, 68º, 70º, 100º, 103º e 105º do CPA, pois os ora recorrentes nunca foram notificados do início do procedimento em análise, nem para se pronunciarem sobre as questões suscitadas antes da prolação da resolução expropriativa e do acto de declaração de utilidade pública da expropriação «sub judice», não tendo sido elaborado o necessário relatório do instrutor.

7- A AME não justificou minimamente a urgência da expropriação «sub judice», que nem sequer existe, pelo que é inaplicável «in casu» o art. 103º do CPA, tendo sido frontalmente violado o art.º 100º do CPA (v. ac. do STA de 3/11/94, AD 407/1157).

8- O acto em análise enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é obscura, insuficiente e incongruente, tendo sido frontalmente violados o art. 268º, n.º 3, da CRP e os arts. 13º, n.º 1, e 15º, n.º 2, do CE 99, e os arts. 124º e 125º do CPA, pois:

a) Não contém quaisquer concretas razões de facto e de direito da expropriação, não remetendo especificada e concretamente para qualquer parecer ou informação constante do processo, de onde constem os respectivos fundamentos;

b) Não se invocou nem se demonstrou sequer a aplicação «in casu» de qualquer norma jurídica válida e eficaz que pudesse fundamentar a decisão tomada, não se referindo também quaisquer fundamentos relativamente à decisão de dispensar a audição prévia dos ora recorrentes (v. art. 103º do CPA);

c) Não indica quaisquer fundamentos de facto e de direito da atribuição de carácter urgente à expropriação em análise, que nem sequer se verificam «in casu».

9- O acto em análise violou clara e frontalmente o princípio da igualdade (v. art. 13º da CRP; cfr. art. 5º do CPA), pois determinou o sacrifício imotivado e arbitrário do direito de propriedade dos ora recorrentes, sem se basear numa concreta causa de utilidade pública, que nem sequer foi invocada, verificando-se ainda que nem todos os proprietários de faixas adjacentes foram expropriados, tendo-se procedido à expropriação de parcelas descontínuas (v. art. 15º, n.º 2, do CE 99; cfr. art. 17º, n.º 2, da Declaração Universal dos Direitos do Homem, DR I Série de 9/3/87).

10- A deliberação em análise violou frontalmente os princípios da justiça e proporcionalidade (v. art. 266º da CRP; cfr. arts. 5º e 6º do CPA), pois sempre seria absolutamente desnecessária a expropriação das áreas destinadas a edificações, tanto mas que os ora recorrentes pretendem executar as referidas construções e outros proprietários da zona, nas mesmas condições, não foram expropriados (v. arts. 1º, 2º, 9º, al. b), 13º, 18º, 61º, 62º, 266º e 268º, n.º 4, da CRP; cfr. arts. 5º e 6º do CPA).

11- A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos arts. 2º, 9º, al. b), 13º, 62º e 266º da CRP, nos arts. 3º a 6º, 8º, 100º e ss., 124º e 125º do CPA, nos arts. 1º, 12º, 13º e 15º do CE 99, no art. 128º do DL 330/99, de 22/9, e no art. 118º do RPUE.

Numa sucinta contra-alegação, a Assembleia Municipal de Évora disse que a sentença merece ser confirmada.

A Ex.ª Magistrada do MºPº junto deste STA emitiu parecer no sentido do provimento do recurso.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

a) Em reunião realizada em 22 de Novembro de 2000, a Câmara Municipal de Évora deliberou requerer à Assembleia Municipal de Évora a declaração de utilidade pública da expropriação dos terrenos necessários à construção da Variante à EN 18 – Ramo Norte (troço) – Via de Cintura, Ramo Norte, ligação entre a variante à EN 18 (Ramo Norte) e a Portas de Aviz, bem como a faixa de terrenos circundantes, destinados à execução de edificações Cfr. documento de fls. 74 a 82;

b) Da deliberação referida na alínea anterior consta o seguinte: “ (...) a) A causa de utilidade pública a prosseguir:

A utilidade pública a prosseguir com esta expropriação prende-se com a execução do Plano de Urbanização da Cidade de Évora. (...) Trata-se da construção de uma via de circulação automóvel: Variante à EN 18 - Ramo Norte (troço) (...).

Inclui ainda as parcelas de terrenos envolventes à via de circulação, destinadas à execução de edificações, nos termos do artigo 47° do Decreto-Lei nº 794/76, de 5 de Novembro (Lei dos Solos), (...), bem como nos termos do artigo 128°, n°1 e n°2, alínea a) do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro (...)

b) (...)

c) (…)

d) (…)

e) Finalidade prevista para os imóveis a expropriar:

Segundo o Plano de Urbanização da Cidade de Évora, a finalidade prevista para estes imóveis a expropriar é:

a) Construção de uma via de circulação automóvel: Variante à EN 18, ramo Norte (troço);

b) A finalidade prevista para as parcelas envolventes a esta via de circulação é a execução de edificações e urbanização da área.

II- Decisão de requerer o carácter de urgência à expropriação dos imóveis necessários à construção da via de circulação em si: ao Ramo Norte da Variante à EN 18, tendo em conta o seu carácter de interesse público.

Propõe-se ainda ao órgão Câmara Municipal que, uma vez tomada a resolução de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação em causa, (...), decida igualmente requerer o carácter de urgência em relação aos imóveis a expropriar para a construção da via de circulação.

Com efeito, esse carácter de urgência justifica-se devido ao carácter e interesse público da via de circulação, que servirá grande parte da população eborense, e constituirá em si um grande passo na evolução da fluidez do tráfego automóvel. É, em suma, uma obra de grande interesse público, e por si se justifica a atribuição de carácter de urgência em relação apenas à parte dos imóveis onde a via de circulação será erigida.

(...)

A Câmara deliberou, por unanimidade, aprovar a proposta do Sr. Vereador ..., bem como submetê-la à apreciação da Assembleia Municipal.” - Cfr. documento de fls. 74 a 82;

c) Por oficio datado de 10 de Janeiro de 2001, com o Assunto: Expropriação de terreno necessário à construção da Variante Norte à EN 18, a Câmara Municipal de Évora, informou a ora Recorrente de que: “ (...) a Câmara Municipal de Évora deliberou, em reunião realizada em 27/11/2000, requerer a declaração de utilidade pública com vista à expropriação dos terrenos necessários à construção da Variante à EN 18 – Ramo Norte (troço) – Via de cintura, Ramo Norte, ligação entre a Variante à EN 18 (Ramo Norte) e as Portas de Aviz, bem como os terrenos circundantes destinados à execução de edificações.

Esta expropriação abrangerá o prédio, de sua propriedade, que a seguir se descreve:

Denominação: ...;

Localização: Évora;

Área a expropriar: 5.529 m2,

N° da descrição na Conservatória do Registo Predial de Évora: 10375, freguesia da Sé;

Matriz predial: artigos 348, secção E, freguesia da Sé;

O valor atribuído (em relatório realizado por um Perito constante da Lista Oficial do Tribunal da Relação de Évora) à parcela a expropriar foi de 19.177.464$00.

Nestes termos, vem a Câmara Municipal de Évora propor a V. Ex, na qualidade de proprietário, a aquisição, por via de contrato privado de compra e venda, da parcela de terreno a expropriar pelo montante indicado no parágrafo anterior.

Caso seja considerada viável a proposta ora apresentada, tem V. Exa. um prazo de 20 dias para responder, por escrito dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal. (...)”- Cfr. documento de fls.83;

d) Por oficio datado de 10 de Janeiro de 2001, com o Assunto: Expropriação de terreno necessário à construção da Variante Norte à EN 18, a Câmara Municipal de Évora, informou o ora Recorrente de que: “ (...) a Câmara Municipal de Évora deliberou, em reunião realizada em 27/11/2000, requerer a declaração de utilidade pública com vista à expropriação dos terrenos necessários à construção da Variante à EN 18 – Ramo Norte (troço) – Via de cintura, Ramo Norte, ligação entre a Variante à EN 18 (Ramo Norte) e as Portas de Aviz, bem como os terrenos circundantes destinados à execução de edificações.

Esta expropriação abrangerá o prédio, de sua propriedade, que a seguir se descreve.

Denominação: ...;

Localização: Bairro dos Leões, Évora;

Área a expropriar: 36.874 m2,

N° da descrição na Conservatória do Registo Predial de Évora:?;

Matriz predial: artigos 8, secção E, freguesia da Sé;

O valor atribuído (em relatório realizado por um Perito constante da Lista Oficial do Tribunal da Relação de Évora) à parcela a expropriar foi de 127.895.016$00.

Nestes termos, vem a Câmara Municipal de Évora propor a V Ex.ª, na qualidade de proprietário, a aquisição, por via de contrato privado de compra e venda, da parcela de terreno a expropriar pelo montante indicado no parágrafo anterior.

Caso seja considerada viável a proposta ora apresentada, tem V Ex.ª. um prazo de 20 dias para responder, por escrito dirigido ao Sr. Presidente da Câmara Municipal. (...)” - Cfr. documento de fls.87;

e) Por edital publicado no Diário do Sul, em 2001.01.22, foi tornado público o seguinte: “nos termos do artigo 11°/4 da Lei nº. 168/99, de 18 de Setembro (Código das Expropriações), que a Câmara Municipal de Évora deliberou em reunião datada de 22 de Novembro de 2000, requerer a declaração de utilidade pública da expropriação dos terrenos necessários à construção da Variante à EN 18 - Ramo Norte (troço) - Via de Cintura, Ramo Norte, ligação entre a variante à EN 18 (Ramo Norte) e a Portas de Aviz, bem como a faixa de terrenos circundantes, destinados à execução de edificações, nos termos da planta de expropriações anexa” - Cfr.

f) Entre os imóveis abrangidos pelo edital referido na alínea antecedente encontram-se duas parcelas, identificadas pelas letras F e G, com a área de 36.874 m2 e 5.529 m2, respectivamente, a destacar dos prédios denominados “...” e “...” Cfr. documento de fls. 74 a 82, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido;

g) Por aviso datado de 17 de Maio de 2001 o Presidente da Câmara Municipal de Évora tornou público o seguinte: “ (...) nos termos do artigo 17º, n°1, do Código das Expropriações (Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, que, sob proposta da Câmara Municipal de Évora tomada em reunião do órgão datada de 22 de Novembro de 2000, a Assembleia Municipal de Évora, em sessão ordinária efectuada em 11 de Maio de 2001, deliberou, por maioria e em minuta, declarar a utilidade pública da expropriação dos terrenos necessários à construção da variante à EN 18 - ramo norte (troço) - via de cintura, ramo norte, ligação entre a variante à EN 18 (ramo norte) e as Portas de Aviz, bem como os terrenos circundantes destinados à execução de edificações, e ainda atribuir carácter de urgência, nos termos do artigo 15°, nºs 1 e 2, do Código das Expropriações, à expropriação dos terrenos necessários para a construção da via em causa, e que constam no quadro e planta anexa.

Esta deliberação foi tomada ao abrigo do disposto nos artigos 1°, 12°, 13°, n°1, 14°, n°2, e 150 do Código das Expropriações. “- Cfr. Deliberação nº 1158/2001 – AP, publicada no DR II série, nº 158 de 10 de Julho de 2001;

h) Pelos ofícios da Assembleia Municipal de Évora, nºs. 160/01 e 161/01, de 2001.05.18, os ora recorrentes foram informados de “que a Assembleia Municipal de Évora, em sessão ordinária realizada em 11 de Maio de 2001, nos termos do artigo 14°, nº 2 da Lei nº. 168/99, de 18 de Setembro, declarou a utilidade pública da expropriação dos terrenos necessários à construção da variante à EN 18 - Ramo Norte (troço) - Via de Cintura, Ramo Norte, ligação entre a Variante à EN 18 (Ramo Norte) e as Portas de Aviz, bem como os terrenos circundantes destinados à execução de edificações, bem como atribuir carácter de urgência à expropriação dos terrenos necessários à construção da via em causa” - Cfr. documento de fls. 13 e segs.;

i) Da lista anexa ao referido oficio, relativa aos prédios e proprietários abrangidos pela expropriação, consta além do mais o seguinte:

Nome do

prédioLocalizaçãoDescrição

PredialInscrição

MatricialProprietárioÁrea a

Expropriar

...Bairro

Leões,

Évora

8, Secção E,

Sé...36,874 m²

...Évora10375, Sé348, Secção

E, SéA...5.529m²

Cfr. documento de fls.14;

j) Por anúncio publicado no Diário do Sul, em 2001.05.25, foi tornado público:

“Nos termos do artigo 17°, nº 1 do Código das Expropriações (Lei nº. 168/99, de 18/9) que, sob proposta da Câmara Municipal de Évora tomada em reunião do órgão datada de 22/11/2000, a Assembleia Municipal de Évora, em sessão ordinária efectuada em 11 de Maio de 2001, deliberou por maioria e em minuta, declarar a Utilidade Pública da expropriação dos terrenos necessários à construção da Variante à EN 18 Ramo Norte (troço), Via de Cintura, Ramo Norte, ligação entre a Variante à EN 18 (Ramo Norte) e as Portas de Aviz, bem como os terrenos circundantes destinados à execução de edificações, e ainda atribuir carácter de urgência, nos termos do artigo 15°, nºs 1 e 2 do Código das Expropriações à expropriação dos terrenos necessários para a construção da via em causa, e que constam no quadro e planta anexa” - acordo;

k) Por deliberação de 24/07/2002, a Câmara Municipal de Évora aprovou propor à Assembleia Municipal a alteração da Deliberação de Utilidade Pública a que se refere a alínea c) do probatório, “abdicando da expropriação dos terrenos necessários à construção da faixa adjacente à via em si, para edificações, e mantendo apenas a expropriação dos terrenos necessários à construção da via em si” - Cfr. documento de fls. 95 a 97, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido;

l) Em reunião ordinária efectuada em 28 de Setembro de 2002, a Assembleia Municipal de Évora, aprovou, por maioria (com vinte e seis votos a favor e oito contra) e em minuta, a proposta da Câmara Municipal de Évora referente à “Alteração de Declaração de Utilidade Pública com vista à expropriação dos terrenos necessários à construção da variante à EN 18 – Ramo Norte (Troço) – Via de cintura, Ramo Norte, ligação entre a Variante à EN 18 (Ramo Norte) e as Portas de Aviz, bem como os terrenos circundantes destinados à execução de edificações”, abdicando da expropriação dos terrenos necessários à construção da faixa adjacente à via em si, para edificações, e mantendo apenas a expropriação dos terrenos necessários à construção da via em si. - Cfr. documento de fls. 98, o qual se dá aqui por integralmente reproduzido;

m) Em 17 de Setembro de 2001 deu entrada o presente recurso contencioso de anulação - cfr. carimbo aposto na p.i., a fls. 2.

Passemos ao direito.

Os aqui recorrentes acometeram contenciosamente o acto que declarara a utilidade pública de uma expropriação, fazendo-o através da imputação de múltiplos vícios que a Mm.ª Juíza «a quo» julgou não se verificarem. No presente recurso jurisdicional, os recorrentes atacam a globalidade da decisão, pois insistem na ocorrência de todos esses vícios por si arguidos e que o TAF asseverara não ocorrerem. Ora, convém notar que, «ex vi» do art. 57º da LPTA, os vícios atribuídos ao acto impugnado são cognoscíveis segundo uma ordem e uma lógica de subsidiariedade, regime esse que é necessariamente extensível ao julgamento a efectuar em 2.ª instância – pois, se assim não fosse, cair-se-ia na anomalia de o «thema decidendum» a cargo do tribunal «ad quem» ser potencialmente maior do que o atribuído ao tribunal «a quo». Assim, a sequência que observaremos na apreciação dos vícios que os recorrentes levaram às várias conclusões da sua alegação de recurso também significará que, caso algum deles proceda, nos absteremos de conhecer os demais que se lhe seguiriam. E, no que propriamente concerne à ordem de conhecimento dos vícios, resta dizer que iremos seguir a adoptada «ad hoc» na sentença em crise, posto que ela não mereceu quaisquer reparos dos recorrentes ou da entidade recorrida.

Relendo-se a decisão impugnada, constata-se que a Mm.ª Juíza começou por conhecer de um vício de violação de lei que designou como uma «inexistência de causa de utilidade pública». Tratava-se do vício que os recorrentes haviam arguido no art. 20º da petição de recurso e levado à 1.ª conclusão da sua alegação no TAF – e que agora reiteram na conclusão 1.ª do recurso jurisdicional. E, para decidirmos se esse vício afinal existe, temos de fazer um prévio excurso por questões ligadas a um outro assunto, também discutido e julgado no processo – o problema concernente à utilidade da lide.

O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o acto, praticado pela Assembleia Municipal de Évora em 11/5/2001, que declarara a utilidade pública urgente da expropriação, por um lado, dos terrenos necessários à construção de uma certa estrada e, por outro, de outras parcelas circundantes à via a edificar. Contudo, em 28/9/2002, o referido órgão aprovou uma proposta camarária de alteração àquela declaração de utilidade pública, de modo que a expropriação se limitaria aos terrenos indispensáveis para que a estrada fosse construída, abdicando-se da expropriação de quaisquer terrenos limítrofes. Nenhuma controvérsia podia haver – nem houve – quanto ao facto de essa deliberação de 28/9/2002 ter consubstanciado uma revogação parcial do acto de 11/5/2001; mas esta sucessão de actos levou a que no processo se discutisse se ela não acarretara a inutilidade do prosseguimento da lide («rectius», parecia tratar-se de um problema de impossibilidade).

A sentença recorrida entendeu que, não obstante aquela revogação parcial, a lide se mostrava útil (ou seja, possível). É uma decisão que temos por absolutamente exacta e que, ademais, transitou em julgado. Todavia, importa notar que essa força de caso julgado (formal) não abrange os fundamentos do decidido – como resulta da jurisprudência pacífica acerca do alcance a atribuir ao art. 673º do CPC. E, na verdade, discordamos seriamente de duas razões que a sentença convocou em prol da declarada utilidade da lide.

A Sr.ª Juíza, indo além do que o próprio recorrente alegara, considerou que a sobredita revogação tinha efeitos «ex nunc», pormenor que, por si só e nos termos do art. 48º da LPTA, imporia o prosseguimento do recurso. Mas há dois motivos cuja conjunção claramente denota que a revogação parcial trazida pela deliberação de 28/9/2002 se processara com efeitos «ex tunc». «Primo», o motivo que advém de uma mera interpretação literal do acto revogatório: posto que a Assembleia Municipal aprovara uma proposta de «alteração à declaração de utilidade pública», a qual era identificável como datando de 11/5/2001, surpreenderia que o segundo acto não quisesse alterar «in praeteritum» aquela declaração, como afinal anunciava. «Secundo», e principalmente, porque seria absurdo que o órgão municipal prescindisse de uma alteração «ex tunc» e pretendesse revogar com efeitos apenas «ex nunc»: é que isso implicaria que a identidade das coisas a expropriar pudesse ir mudando com o decurso do tempo; mas uma mudança dessas é impossível, já que as expropriações são assuntos que, pelo seu extremo melindre e seriedade, não podem prescindir de uma relação constante e estabilizada «ab initio» entre aquilo que se expropria e o fim expropriativo. Aliás, se assim não fosse, propiciava-se que, consoante a maior ou menor celeridade dos procedimentos tendentes à expropriação, os vários expropriados ficassem sujeitos a exigências públicas diversas – o que conduziria a uma desigualdade gritante, prática e juridicamente inadmissível.

Portanto, a sentença foi menos feliz ao julgar que a mencionada revogação tivera efeitos apenas «ex nunc». E foi-o ainda num outro argumento que usou em favor da utilidade (ou possibilidade) da lide, argumento esse que se prendia com um suposto ou hipotético direito de indemnização dos aqui recorrentes.

Com efeito, ao pronunciarem-se sobre a utilidade da lide, os recorrentes haviam dito que mantinham interesse em discutir a legalidade da expropriação das faixas de terreno limítrofes à via a construir porque, até à prolação do acto parcialmente revogatório, se viram impedidos de extrair dessas parcelas as vantagens económicas que, não fora a declaração de utilidade pública, poderiam ter auferido. E esta argumentação convenceu a Sr.ª Juíza, que se mostrou sensível à ideia de que se deveria aferir da invocada ilegalidade na medida em que ela traduziria a ilicitude fundante de uma futura pretensão indemnizatória. Mas esta posição não colhe, como veremos de seguida.

A partir do instante em que o acto de 28/9/2002 procedeu à referida revogação parcial «ex tunc», deixou retroactivamente de haver na ordem jurídica uma pronúncia administrativa que determinasse a expropriação daquelas faixas adjacentes; ora, desaparecida essa pronúncia, desapareceu também a possibilidade de o tribunal aferir da legalidade dela através de um recurso contencioso – pois estes meios processuais têm por objecto actos deveras subsistentes, e não pronúncias hipotéticas ou questões académicas. E, se acaso os recorrentes teimarem em ser indemnizados dos lucros cessantes acima referidos, nada os impedirá de interporem a acção de condenação respectiva em que, para convencerem da existência do requisito «ilicitude», deverão mostrar que fora ilegal a decisão administrativa, persistente e eficaz na ordem jurídica durante algum tempo, de expropriar os terrenos limítrofes à estrada.

Portanto, não tem qualquer cabimento pretender-se que o tribunal afira da legalidade de um segmento do acto que se sabe ter sido revogado com efeitos (puramente destrutivos) «ex tunc». E aquilo que neste recurso jurisdicional importa avaliar é se o acto expropriativo, enquanto limitado à aquisição dos terrenos necessários à mera construção da estrada, enferma dos vícios que, contra esse simples segmento, os recorrentes esgrimiram no tempo próprio e que entretanto não abandonaram.

Mas, se o intuito inicial de expropriar terrenos limítrofes à via não influencia o juízo a emitir acerca da legalidade do acto, torna-se agora clara a improcedência da conclusão 1.ª, em que, como vimos «supra», os recorrentes tratam do primeiro vício que a sentença enfrentou. É, aliás, de notar que essa manifesta improcedência também abrange as conclusões 2.ª e 5.ª; e, ainda, as conclusões 9.ª a 10.ª, estas na estrita medida em que o ataque que incorporam se refere às «faixas adjacentes» à estrada a construir. É que, em todas essas conclusões, os recorrentes censuram a sentença por ela não ter reconhecido a ilegalidade da expropriação de parcelas circundantes à via a edificar; mas essa questão – que a sentença, não fora os seus erros de julgamento quanto à natureza e ao alcance do acto revogatório e quanto aos pressupostos da futura acção de indemnização, nem sequer deveria ter enfrentado – era impotente para fundar um juízo assertivo da ilegalidade do acto contenciosamente impugnado, como dissemos já. Assim, aquela conclusão 1.ª é inapta para operar a revogação da sentença, pois não persuade que esta incorreu num erro justificativo de que o recurso contencioso agora obtenha provimento.

Assente a improcedência da conclusão 1.ª para produzir o efeito revogatório que os recorrentes buscam, passemos a analisar a conclusão 4.ª – já que o seu conteúdo corresponde ao segundo vício que a sentença recorrida enfrentou.

A Assembleia Municipal de Évora atribuiu à expropriação em causa carácter de urgência. Por via disso, e nos termos do art. 12º, n.º 1, al. d), do Código das Expropriações aplicável (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18/9), o requerimento da declaração de utilidade pública deveria estar instruído com um documento elucidativo da «programação dos trabalhos». Ora, na petição de recurso, os recorrentes asseveraram que a entidade expropriante não enviou esse documento à Assembleia. E, embora tal facto não estivesse impugnado na contestação nem fosse desmentido pelos documentos com ela oferecidos ou pelo conteúdo do processo instrutor, a sentença julgou que os recorrentes não haviam cumprido o seu «onus probandi» referente a esse facto negativo e, por isso mesmo, concluiu pela improcedência do respectivo vício.

Todavia, é flagrante o lapso em que a sentença aqui incorreu. Na verdade, e por força do art. 24º, al. a), da LPTA, o recurso contencioso dos autos regia-se, para além do mais, pelo disposto no Código Administrativo. Ora, e nos termos do art. 840º deste diploma («vide» também o art. 845º), impendia sobre a recorrida um ónus de impugnação dos factos alegados na petição de recurso; e, como a contestante não negou a veracidade da falta de remessa da programação dos trabalhos, tinha e tem de se considerar que esse facto negativo ficara admitido por acordo.

Deste modo, está assente nos autos que a entidade expropriante remeteu à Assembleia Municipal o pedido de declaração da utilidade pública urgente sem o instruir com qualquer programação dos trabalhos, como era mister. E resta agora determinar que consequências essa omissão traz à legalidade do acto contenciosamente recorrido.

Em princípio, todas as formalidades marcadas nas leis administrativas são essenciais, pois deve-se partir da ideia de que o legislador não as previu arbitrária ou ociosamente, tendo--as antes tomado como indispensáveis à perfeita formação e formulação das pronúncias a emitir. Contudo, às vezes sucede que os fins visados por certas formalidades devem ceder ou se mostram já atingidos por um diferente «iter», casos em que, por circunstâncias adventícias à razão suficiente das formalidades, elas se degradam em não essenciais. Assim, e para determinarmos os efeitos do incumprimento do aludido dever instrutório, temos de discernir a causa final da previsão desse dever; e temos ainda de apurar se a sua «ratio essendi» acaso se desvaneceu ou se porventura se cumpriu por uma qualquer outra via.

Já no Código das Expropriações aprovado pelo DL n.º 438/91, de 9/11, se ligava a atribuição do carácter de urgência à apresentação de um «programa de execução faseada e devidamente calendarizada» (cfr. os arts. 12º, n.º 2, al. d), e 13º, n.º 4). E a mesma ideia persiste no art. 12º, n.º 1, al. d), do código actual, como dissemos já. Ora, a razão dessa exigência consiste em fornecer ao autor do acto declarativo de utilidade pública os dados essenciais para que ele ajuíze de um modo esclarecido sobre se deve atribuir à expropriação carácter urgente – dados esses que, aliás, também servirão para que ele fundamente o carácter de urgência que porventura atribua. Com efeito, a urgência de uma expropriação depende sempre da vantagem pública concreta que ela vise ultimamente atingir; mas isso só não chega, pois pode a Administração decidir demorar-se na concretização de um fim de utilidade pública que era abstractamente urgente. Assim sendo, o juízo integral sobre a conveniência em se atribuir a uma expropriação carácter urgente exige a representação de dois elementos – o processo e o resultado. Este último é a causa final da expropriação e há-de justificar por si mesmo a urgência; mas o processo também deverá revelá-la, pois a «programação dos trabalhos» há-de permitir que se diga, com algum grau de objectividade, até que ponto é verdadeira a pretendida premência em atingir o resultado, isto é, em obter na prática a utilidade pública a que a expropriação se inclina.

Mas, se a «programação dos trabalhos» cumpria, «in casu», essa função de esclarecer a Assembleia Municipal quanto à verdade da urgência invocada pela câmara expropriante, não é possível considerar que tal formalidade se degradou em não essencial. Com efeito, nada nos assegura que a dita Assembleia se esclareceu perfeita ou satisfatoriamente por um outro meio – sendo sobretudo de assinalar que a proposta camarária de declaração da utilidade pública não continha qualquer referência, mesmo que conclusiva, ao programa dos trabalhos e, sobretudo, ao tempo previsto para a sua duração e conclusão. Portanto, os autos nenhuma alusão contêm a algo que pudesse funcionar como sucedâneo da formalidade omitida, de modo que devêssemos agora conceder que o fim prosseguido com a previsão dela se atingira ainda, mesmo que de um modo mínimo. E, em geral, nada aponta para um desvanecimento da exigibilidade do documento em falta, pois os passos procedimentais seguintes não denotam uma qualquer aquisição informativa que suprisse a instrução deficiente do «requerimento da declaração de utilidade pública».

Ante o exposto, procede a conclusão 4.ª da alegação de recurso. Estando adquirido que o procedimento expropriativo violou o preceituado no art. 12º, n.º 1, al. d), do Código das Expropriações, e nada indicando que essa omitida formalidade se degradara em não essencial, forçoso é inferir que ocorreu um vício de procedimento que se propagou até ao acto recorrido, inquinando-o de modo a determinar a sua anulação. A procedência deste vício prejudica o conhecimento das demais matérias do recurso jurisdicional, como «supra» dissemos. E o provimento do presente recurso envolve o do recurso contencioso, tal como os recorrentes pretendem.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida;

b) Em conceder provimento ao recurso contencioso dos autos e em anular a deliberação impugnada.

Sem custas.

Lisboa, 10 de Maio de 2007. Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.