0649/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Inexistindo efeitos jurídicos a respeitar que se houvessem produzido ao abrigo de legislação anterior, a pretensão de licenciamento deve ser apreciada à luz do ordenamento vigente ao tempo da prática do acto, segundo o princípio "tempus regit actum".

II- No domínio dos actos vinculados é de aceitar a irrelevância do erro do direito quando se invoca uma norma não aplicável, havendo contudo, outro preceito com base no qual o acto se justifique, podendo afirmar-se, com inteira segurança que o novo acto a praticar pela administração em execução do julgado anulatório, terá forçosamente conteúdo decisório idêntico ao acto anulado.

III- Tendo havido uma alteração do conteúdo das normas do PDM em relação às correspondentes da NP/PDM não é de determinar o aproveitamento do acto anulado por indevida aplicação do regime das normas provisórias, pois não é indiferente, na situação a aplicação das NP/PDM ou das do PDM.

Acordam em conferência, na 1ª Secção do STA:

Oportunamente, no TAC/L, A... interpôs recurso contencioso de anulação do despacho de 12-5-95 do Presidente da CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA, que lhe indeferiu um pedido de licenciamento de obras, por o mesmo padecer de diversos vícios de violação de lei.

O processo correu os seus regulares e ulteriores termos, vindo, a final e por sentença de 28-11-01 e ser concedido provimento ao recurso no entendimento de o acto padecer de manifesto erro nos respectivos fundamentos de direito.

Por acórdão deste STA de 9-10-02, foi a sentença anulada por padecer da nulidade p. na al. d) do n.º1 do art. 668º do CPC.

Baixados os autos, foi, em 20-11-02 (fls.220 e ss.), proferida nova sentença com o mesmo sentido decisório da primeira.

Foi novamente interposto recurso jurisdicional pela autoridade recorrida que, no termo da respectiva minuta, concluiu:

1.ª Quer no caso de se entender, como na douta sentença recorrida, que as normas aplicáveis são as do PDM e não as NPPDM, quer em eventual execução de sentença anulatória do despacho do Agravante, a Agravada não logrará obter decisão administrativa diferente da já proferida, porque o indeferimento do projecto de arquitectura configura uma imposição legal, na medida em que viola as disposições do PDM, designadamente a contida na al. a) do n.º 1 do artigo 50.º, que corresponde, quase na íntegra, ao teor literal do artigo 9.º das respectivas Normas Provisórias.

2.ª E, ainda que, por hipótese não fossem aplicáveis nem as NPPDM, nem o PDM, sempre teria de se considerar que o projecto de arquitectura viola o artigo 59.º do RGEU, disposição para a qual remetem expressamente os artigos supra citados. Sendo que, dada a natureza de normas legais que caracteriza os preceitos daquele regime, o desrespeito do projecto de arquitectura pelo seu artigo 59º, constitui motivo de indeferimento de acordo com o disposto na al. b) do n.º 1 do artigo 63.º do RLOP.

3.ª Conforme resulta, designadamente, dos artigos 16.º, 27.º, e 52.º a 54.º da resposta do agravante à petição do recurso contencioso de anulação, a violação do artigo 39.º do RGEU que o projecto de arquitectura representa, já antes havia sido invocada nos Processos n." 1585/PGU/91 e 452/OB/93, e notificada à Agravada, nos termos e para os efeitos da audiência dos interessados, violação essa que fundamentou a proposta de decisão de indeferimento do seu pedido de licenciamento de obras.

4.ª O que demonstra que a Agravada conhece perfeitamente os parâmetros jurídicos dentro dos quais o Agravante proferiu o despacho de indeferimento que a douta sentença recorrida anulou.

5.ª Acresce que é a própria Agravada que faz, pela primeira vez, no artigo 29.º da petição do recurso contencioso de anulação, referência ao PDM. Donde resulta a facilidade com que intuiu do quadro jurídico em que o acto em crise foi praticado.

6.ª Ora, ao considerar irrelevantes estes “(...) argumentos aduzidos pela entidade recorrida f...)”, a douta sentença sob recurso enferma de erro de julgamento e viola o principio do aproveitamento do acto administrativo.

7.ª Uma vez que, tratando-se de acto administrativo estritamente vinculado, e tendo-se verificado sem margem para dúvidas, que a decisão do Agravante é a única legalmente possível, embora com fundamento em disposições legais diversas das que foram invocadas, cujos pressupostos são, no entanto, coincidentes, deveria o Tribunal a quo ter recusado relevância invalidante à errónea invocação da base legal ao acto administrativo (cfr. Acórdãos do STA de 02.11.1984, de 21.01.1986, de 15.10.1987, de 12.05.1988, de 14.12.1989, de 08.06.1993, de 27.04.1995, de 17.05.1995, de 28.05.1997, de 29.04.1998, de 28.04.1999, de 15.10.1999 e de 21.06.2000).

8.ª Com efeito a decisão proferida pelo Agravante enquadra-se no âmbito da sua actividade vinculada, na medida em que, violando o projecto de arquitectura normas legais e regulamentares urbanísticas, a decisão a proferir nunca poderá consistir no deferimento do pedido de licenciamento, sob pena de nulidade de tal decisão (cfr. al. b) do n.º 1 do artigo 32.º do RLOP).

9. ª Sendo que a fundamentação de facto do acto anulado pela douta sentença em crise contém permissivas que conduzem inevitavelmente à decisão de indeferimento. Por isso, aquela fundamentação de facto é em tudo congruente com a decisão adoptada e que se impunha (e impõe) perante a Lei. O indeferimento é a única conclusão lógica, necessária e legal da motivação de facto aduzida pelo Agravante.

10.ª Assim, não faz sentido anular um acto administrativo, quando tal acto é aquele que tem de ser praticado por força dos pressupostos legais aplicáveis.

11.ª Por outro lado, o vício de violação de lei que, segundo o Tribunal a quo, inquina o despacho do Agravante, verifica-se apenas quando, no exercício de poderes vinculados, a Administração decide coisa diversa do estabelecido por lei. O que não é de todo o caso.

12.ª É que, apesar de ter ocorrido, supostamente, um erro de direito, o Agravante aplicou correctamente a lei (quer as NPPDM, quer o PDM, quer ainda o RGEU), concretizando-se o fim legalmente vinculado, o que confere validade ao acto administrativo praticado.

13.ª Por conseguinte, deve a douta sentença aqui recorrida ser revogada porque eivada de erro de julgamento, e o recurso contencioso de anulação ser julgado improcedente

A ora recorrida pugnou pela confirmação do julgado.

O EMMP emitiu parecer, no sentido do improvimento do recurso.

O processo correu os vistos legais, cumprindo-nos, agora, a decisão:

Nos termos do disposto no art. 713º/6 do CPC, dá-se, aqui, por reproduzido o julgamento da matéria de facto realizado na 1ª instância:

Como referido no enunciado do presente acórdão, a questão cujo exame nos é colocada, reporta-se, no essencial à existência e regime do instituto do aproveitamento do acto administrativo, no regime de vinculação:

Na situação dos autos, a autoridade ora jurisdicionalmente recorrente indeferiu um pedido de licenciamento apresentado ainda no tempo de vigência das NPPDM de Lisboa e com base em violação de duas das suas disposições, sendo que a decisão foi tomada em momento em que e desde havia já algum tempo, vigorava o PDM.

Na sentença de 28-11-01, considerando, no essencial, a inexistência de efeitos jurídicos a respeitar que se houvessem produzido ao abrigo de legislação anterior, determinou-se a anulação do acto contenciosamente recorrido, por ocorrência de erro nos respectivos pressupostos de direito, uma vez que a pretensão deveria ser apreciada à luz do ordenamento vigente ao tempo da prática do acto - “tempus regit actum” - ou seja, à luz do que na situação passou a reger o próprio PDM.

Por acórdão deste STA de 9-10-02, foi a sentença julgada nula por omissão de pronúncia, nos termos da al. d) do n.º 1 do art. 668º do CPC, pois a autoridade aí recorrente alegara a ilegalidade da pretensão, também, em face das normas do art. 50º, n.º 1 do PDM e do art. 59º do PDM.

Em obediência ao decidido, foi proferida, em 20-11-02, nova sentença em que, no fundamental, se declarou a irrelevância dos fundamentos omitidos na primeira sentença, na medida a que o seu atendimento constituiria a obrigação de fundamentação contextual, sendo que a fundamentação jurídica que não fora expressamente aduzida nos autos não poderia ser atendida na apreciação contenciosa do acto.

Apreciando, agora, se bem que perfunctoriamente, as questões suscitadas nos autos, diremos que o princípio da aplicação imediata da lei nova administrativa é pacificamente aceite e seguido na prática administrativa e de acordo com a jurisprudência deste STA, para quem a legalidade dos pressupostos dos actos administrativos deve ser apreciada com referência à situação factual e jurídica existente à data da sua prática, de acordo com o princípio tempus regit actum, pelo que e na situação específica dos autos, a publicação e início de vigência do PDM de Lisboa impôs a sua imediata aplicação aos pedidos de licenciamento de construções pendentes, mas ainda não deferidos (Neste sentido, cf., v.g., i.a., os acs. STA de 10-4-97 - rec. 39 573; de 21-6-00 - rec. 46102; de 28-11-00 - rec. 46.396; de 1-10-02- rec. 696/02).

Por outro lado, também, no domínio da apreciação de actos vinculados, desde há muito que a jurisprudência deste STA tem aceitado o chamado princípio do aproveitamento do acto administrativo, segundo o qual, e por força do princípio da legalidade inscrito no art. 266º da CRP, é de aceitar a irrelevância do erro de direito, quando, no exercício de poder vinculado, na prática de acto administrativo se invoca preceito inaplicável, havendo, contudo, outro preceito com base no qual o acto se justifique.

Assim, por aplicação de tal princípio, a concreta fundamentação jurídica em que se baseou o acto praticado no exercício de poderes vinculados, pode considerar-se irrelevante, quando os efeitos jurídicos por eles produzidos correspondam a decisão que se impunha face aos pressupostos legais existentes. (Neste sentido, cfr., v.g., i.a., os acs. STA de 21-1-86 - rec. 22281; de 15-10-87 - rec. 18585; de 21-6-00 - rec. 46 102; de 5-6-01 - rec. 33 815 (aqui fazendo acrescer-se a circunstância de o interessado haver tido oportunidade de discussão da aplicabilidade do outro e correcto regime); no ac. Pleno de 28-4-99 - rec. 35821)

Na jurisprudência mais recente, este princípio, no domínio dos actos praticados no exercício de poderes vinculados, continua a ser aceite, para além e não obstante as questões relativas à ortodoxia da teoria da fundamentação, se bem que, por vezes, na sua formulação se sejam introduzidos alguns pressupostos específicos.

Assim, no ac. STA de 17-01-02 - rec. 46.482, reiterando-se a aplicabilidade do princípio, em exclusivo, aos actos praticados no exercício de poderes vinculados, mesmo quanto estes entendeu-se que a sua aplicação se deveria fazer dentro de apertados pressupostos objectivos, ou seja, sempre “sempre que através de um juízo de prognose póstuma o tribunal possa concluir que a decisão tomada era a única concreta e correctamente possível, ou seja, quando se possa afirmar, com inteira segurança, que o novo acto a praticar pela Administração em execução do julgado anulatório, teria forçosamente conteúdo decisório idêntico ao acto anulado.

No ac. STA de 20-6-02 - rec. 412/02, declarando-se a irrelevância do erro de direito, em tais situações, mas com a ressalva de não ter sido afectado o procedimento, as verificações e ponderações administrativas, ou o conteúdo do acto. (deste aresto, afigura-se-nos útil a transcrição do seguinte passo. O princípio do aproveitamento do acto administrativo é, no domínio de apreciação judicial de invalidade dos actos administrativos, corolário do princípio da economia dos actos públicos, refracção do princípio geral de direito que se exprime pela fórmula utile per inutile non vitiatur, servindo a ideia de que não devem ser tomadas decisões sem alcance real para o impugnante, porque a economia de meios é, também em si, um valor jurídico, correspondendo a uma das dimensões indispensáveis do interesse público (Cfr., acerca da razão de ser do aproveitamento dos actos administrativos pelo juiz, Prof. Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, pg. 332 e sgts). Com isso o tribunal não expropria o administrado de qualquer dimensão do direito ao recurso contencioso, porque esse status activus não é (ao menos para os particulares) um fim em si mesmo, mas um instrumento para alcançar utilidades ou bens da vida, e o interessado tem ao seu dispor um meio de fazer valer tais ilegalidades, vinculando o tribunal a uma ordem de conhecimento dos vícios que dê precedência a tais vícios (art. 57° da LPTA).

Porém, para que o tribunal deixe de anular o acto é necessário que, num juízo prudente de prognose póstuma, pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, face ao conteúdo do acto e às demais circunstâncias do caso, possa afirmar, com inteira segurança, que aquela era a única decisão concretamente possível ou esperável de uma Administração suposta respeitadora da lei e dos princípios que regem a sua actuação, quanto ao conteúdo, ao modo e ao tempo, em termos de a anulação e o cumprimento da formalidade não servir agora qualquer interesse do recorrente digno de protecção legal.)

Finalmente e na mesma linha, também nos merece especial referência o ac. STA de 19-2-03 - rec. 123/03, ao restringir, nas condições descritas a aplicabilidade do princípio quando seja possível concluir, sem margem para dúvidas, que o acto em causa não poderia ter outro conteúdo decisório.

Na análise da situação concreta, porém e no mínimo não poderá este tribunal deixar de verificar que na redacção da norma do art. 14º das NP, ao abrigo da qual foi indeferido o pedido e a norma do art.50º do PDM que seria aplicável, não há uma total coincidência de redacção e de regime que nos permitam concluir dever ser idêntico e indiferente o sentido decisório do acto, quer fosse aplicada uma norma quer fosse aplicada a outra, não sendo, por isso, indiferente a aplicação de uma ou de outra das normas.

Estando em causa, na pretensão de licenciamento, a cércea ou altura projectada da fachada do edifício, não é indiferente que a mesma seja função da “média das alturas das fachadas da frente edificada do lado do arruamento”, como se refere nas NP, ou seja função da “moda das cérceas da frente edificada do lado do arruamento” ou seja da cércea que apresenta maior frequência no conjunto edificado.

Entre um e outro dos valores máximos de cércea permitida existirão, por certo, diferenças mínimas mas que poderão determinar o sentido decisório do acto, diferentemente.

Assim acontecendo, é manifesta a inexistência de pressupostos para a aplicação do princípio do aproveitamento do acto, na situação em exame, a carecer de outra análise quanto aos respectivos pressupostos de facto, e de direito, pois não é seguro que o acto não possa eventualmente vir a ter outro eventual sentido decisório.

Pelo exposto e sem necessidade de outras considerações, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se, se bem que com outra fundamentação, a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Junho de 2003.

João Cordeiro – Relator – Santos Botelho – Cândido Pinho