01402/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Só há lugar a recurso hierárquico facultativo quando o acto a impugnar é imediatamente recorrível – art.º 167.º, n.º 1, do CPA.

II- Deste modo, e sendo que o acto do Sr. Director do DAFSE que indeferiu o pagamento de um determinado saldo - atenta a delegação de competência operada e a lesividade e definitividade desse acto - era imediatamente sindicável o recurso hierárquico dele interposto era meramente facultativo e, por isso, insusceptível de possibilitar a abertura de uma nova via contenciosa.

III- O que significa que a competência reservada que o Sr. Director do DAFSE detinha nessa matéria determinava que os actos por ele praticados tivessem de ser sujeitos a imediato escrutínio contencioso sob pena de se consolidarem definitivamente na ordem jurídica.

IV- É certo que o n.º 2 do art.º 167 do CPA consente que, na sequência do recurso administrativo, a Autoridade a quem o mesmo foi dirigido possa reponderar a situação, apreciando a ilegalidade ou a inconveniência do acto, podendo mesmo, se o quiser, revogá-lo. Só que tal não é obrigatório e, sendo assim, a atitude silenciosa daquela é insusceptível de ser judicialmente sindicada.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA :

A União Geral de Trabalhadores (adiante abreviadamente designada por UGT), recorre do Acórdão da Secção, de 25/9/03, que rejeitou – com fundamento na ilegalidade da sua interposição, nos termos do artigo 57.º § 4.º do RSTA - o recurso contencioso que dirigiu contra o indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto para o Sr. Ministro do Trabalho e Solidariedade do despacho do Sr. Director Geral do Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (DAFSE).

Inconformada com este julgamento a Recorrente agravou para este Tribunal tendo concluído as suas alegações da seguinte forma :

1. Não tendo o Director Geral do DAFSE invocado qualquer delegação de competência ao comunicar à ora recorrente “indeferir” a sua pretensão, tal notificação não contém elementos essenciais – CPA, artigos 68.º e 38.º.

2. O acto notificado não é, assim, oponível à ora recorrente por inobservância de requisitos consignados na lei – art.º 68.º CPA – omissão que implica ineficácia subjectiva do acto notificado;

3. Os actos ineficazes – como é o caso sub judice – não são contenciosamente recorríveis;

4. Pretendendo a ora Recorrente pôr em causa o acto ineficaz, só poderia usar uma garantia impugnatória graciosa, no caso o recurso hierárquico necessário – art.º 167.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo;

5. A entidade recorrida não seguiu o procedimento previsto no artigo 34.º do CPA pelo que em obediência ao princípio da boa fé – artigo 6.º A do CPA – não poderia violar a confiança suscitada pela sua actuação;

6. Sempre, aliás, o delegante poderia revogar actos ilegais praticados pelo delegado – CPA, art.º 142.º, n.º 2 – sendo certo que a delegação não confere ao delegado competência exclusiva;

7. A decisão recorrida, não assegurando a tutela jurisdicional efectiva da ora recorrente viola também a Lei Fundamental – art.º 202.º, n.º 2, da Constituição da República.

A Autoridade recorrida contra alegou e, embora não tivesse formulado conclusões, concluiu pela manutenção do Acórdão recorrido.

A Ilustre Magistrada do Ministério Público – no seu douto parecer de fls. 123 - pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

a) Em 4/5/01 a recorrente solicitou ao Director Geral do DAFSE o pagamento da quantia de 332.563.893$00, relativamente ao pedido de pagamento de saldo dos processos de formação profissional realizada no período compreendido entre 1994 e 1996 – doc. de fls. 41.

b) Pelo Despacho n.º 9132/2001, de 4-04-2001 - publicado no Diário da República, II série, n.º 101, de 2-04-2001 – o Sr. Ministro do Trabalho e Solidariedade delegou no Director Geral do DAFSE, a competência para “suspender pagamentos e reduzir ou suprimir apoios no âmbito do Quadro de Apoio Comunitário II “– ponto 1.2.2.7, do citado Despacho.

c) Tal pretensão foi indeferida por decisão do Sr. Director Geral do DAFSE comunicada à recorrente pelo ofício n.º 4026, de 7-06-2001 – doc. de fls. 39.

d) Inconformada com tal decisão, em 19-07-2001, dela interpôs recurso hierárquico para o Ministro do Trabalho e Solidariedade, invocando o art.º 30.º do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6-06-94 - doc. de fls. 31.

e) Como não foi notificada de qualquer decisão do recurso referido em c), a recorrente, presumindo-o indeferido, apresentou, em 13-09-2002, neste STA o recurso contencioso com vista à anulação do tácito de indeferimento imputado ao Sr. Ministro do Trabalho e Solidariedade – doc. de fls. 2.

II. O DIREITO

O relato antecedente informa-nos que a Recorrente interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito que se formou na sequência do silêncio do Sr. Ministro do Trabalho e da Solidariedade relativamente ao recurso hierárquico que lhe dirigiu pedindo-lhe a revogação do acto do Sr. Director do DAFSE que lhe indeferiu o pedido de pagamento de saldo relativo às acções de formação profissional que tinha ministrado.

O douto Acórdão recorrido - depois de afirmar que a Autoridade Recorrida tinha o dever legal de decidir o mencionado recurso hierárquico e, consequentemente, que se tinha formado indeferimento tácito - rejeitou o recurso contencioso fundamentando essa rejeição no facto do acto praticado pelo Sr. Director do DAFSE o ter sido no exercício de poderes delegados e que, sendo assim, e sendo que, por força desse acto de delegação, detinha os poderes necessários à sua prática concluiu que o mesmo tinha definido a situação da Recorrente.

E, nesta conformidade, considerando que aquele acto era lesivo e, por isso, imediatamente recorrível, porque «para efeitos contenciosos os actos praticados por delegação ou subdelegação têm o mesmo carácter impugnável do correspondente acto praticado pelo delegante», concluiu que o recurso hierárquico dele interposto tinha natureza meramente facultativa e, consequentemente, que a impugnação judicial do acto silente formado na sequência da interposição desse recurso era ilegal face ao que se prescrevia no art.º 57.º, § 4.º, do RSTA.

1. A questão que se nos coloca é, assim, a de saber se o douto Acórdão recorrido fez correcto julgamento quando considerou que - atenta a definitividade e lesividade do acto proferido pelo Sr. Director do DAFSE na sequência da delegação de poderes para a sua prática - o recurso hierárquico dele interposto para o Sr. Ministro do Trabalho era meramente facultativo e se, por isso, era ilegal interposição de recurso contencioso do acto silente deste.

E a resposta a esta questão, diga-se desde já, só pode ser afirmativa.

Na verdade, e sendo ponto assente que a Autoridade Recorrida delegara no Director do DAFSE a competência para suspender os pagamentos e reduzir ou suprimir os apoios concedidos no âmbito do Quadro de Apoio Comunitário II – a Recorrente nem sequer questiona esta matéria - e que, por via dessa delegação o referido Director passou a dispor de competência própria reservada para aqueles efeitos, o acto por ele praticado revestiu o carácter de definitivo uma vez que - como bem se decidiu no douto Acórdão recorrido - os actos do delegado serão definitivos e executórios na medida em que o sejam os actos do delegante e era inquestionável que o acto requerido pela Agravante teria estas características se tivesse sido praticado pelo Sr. Ministro do Trabalho.

Como também é inquestionável que, nestas circunstâncias, o silêncio do Sr. Ministro do Trabalho – ainda que formador de indeferimento tácito - era insusceptível de conter qualquer lesividade própria.

Deste modo, e sendo que só há lugar a recurso hierárquico facultativo quando o acto a impugnar é imediatamente recorrível – art.º 167.º, n.º 1, do CPA - e que, in casu, o acto do Sr. Director do DAFSE, atenta a mencionada delegação de competência e a sua lesividade e definitividade, era imediatamente sindicável – art.º 25.º da LPTA - o recurso interposto pela Recorrente para a Autoridade Recorrida tinha natureza facultativa e, por isso, era insusceptível de possibilitar a abertura de uma nova via contenciosa.

Ou seja, a competência reservada que o Sr. Director do DAFSE detinha nesta matéria determinava que os actos por ele praticados tivessem de ser sujeitos a imediato escrutínio contencioso sob pena de se consolidarem definitivamente na ordem jurídica. - Neste sentido vd., entre outros, os Acórdãos do STA de 8.10.03 (rec. 1494/03), de 11.2.03, (rec. 2041/02.), de 20/6/02 (rec. 48.014) e de 14/3/02 (rec. 48.235) e M. Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, 10.ª, ed., pgs. 226 a 230 e 468 e F. Amaral “Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico”, pg. 59 e seg.s.

É certo que o n.º 2 do art.º 167 do CPA consentia que, na sequência do recurso administrativo deduzido, a Autoridade Recorrida pudesse reponderar a situação, apreciando a ilegalidade ou a inconveniência do acto, podendo mesmo, se o quisesse, revogá-lo. Só que tal não sucedeu e não era obrigatório que sucedesse e a sua atitude silenciosa era insusceptível de ser judicialmente sindicada.

Daí que bem andou o Tribunal recorrido quando considerou que esse acto silente era judicialmente inimpugnável e, consequentemente, que - atento o disposto no § 4.º do art.º 57.º do RSTA - era ilegal a interposição de recurso contencioso desse indeferimento tácito.

2. A Recorrente sustenta que a notificação do mencionado acto do Sr. Director do DAFSE foi irregular – já que faltam elementos essenciais – e que essa irregularidade determina a ineficácia daquele acto e confere-lhe o direito de impugnar o indeferimento tácito aqui sindicado – conclusões 1.ª a 4.ª.

Mas sem razão.

Na verdade, como é sabido e tem sido repetido múltiplas vezes por este Tribunal, o acto de notificação é um acto instrumental, exterior, diferente e posterior ao acto notificando e, por isso, a sua eventual irregularidade respeita unicamente a esse acto e, nessa medida, é incapaz de condicionar ou afectar a legalidade substancial do acto que se pretende levar ao conhecimento do interessado. A repercussão daquela ilegalidade restringe-se unicamente à eficácia do acto notificando e, porque assim, e porque se trata de actos autónomos – apesar de interligados – a sua impugnação deve fundamentar-se nos seus vícios próprios.

Deste modo, e sendo que, como ficou dito, in casu, o acto sindicável é o despacho do Sr. Director do DAFSE a eventual ilegalidade da sua notificação terá apenas reflexos na eficácia desse acto – designadamente ao nível da sua consolidação na ordem jurídica e do início da produção dos seus efeitos – sendo, no entanto, inócua relativamente à recorribilidade do indeferimento tácito aqui em causa.

É certo que constitui menção obrigatória do acto “a indicação da autoridade que o praticou e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista.” - al. a), do n.º 1 do art.º 123.º do CPA, com sublinhado nosso. – e que o incumprimento dessa obrigação tem consequências, mas também o é que estas não poderão determinar a impugnabilidade do acto impugnado.

São, assim, improcedentes as considerações - e conclusões - feitas pela Recorrente a propósito da alegada irregularidade da notificação do acto do Director do DAFSE e de essa eventual irregularidade poder consentir a impugnabilidade do acto aqui sindicado.

Por outro lado, também improcede a conclusão relativa ao invocado incumprimento do disposto no art.º 34.º do CPA pois que a circunstância de a Administração não ter recorrido ao que aí se prescreve nenhuma consequência tem na recorribilidade do acto impugnado.

Finalmente ainda se dirá que o decidido de nenhum modo restringe ou diminui os direitos e as garantias de defesa do Recorrente, pelo que não foi feita qualquer violação ao preceituado no art.º 202.º da CRP.

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 300 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 24 de Novembro de 2004. – Costa Reis – (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira - Santos Botelho – Angelina Domingues – Pais Borges – J Simões de Oliveira – Rosendo José – (vencido. Considero que o recurso devia ser provido porque a falta de indicação do autor do acto e da qualidade em que o praticou tem o efeito de induzir em erro o particular sobre a necessidade de recurso hierárquico e determina a impossibilidade do acto como se não tivesse sido notificado. O recurso contencioso deveria prosseguir com a introdução da necessária correcção quanto à entidade recorrida, porque o recorrente desconhecia os poderes delegados do D.G.

Nem se diga que o particular pode vir com novo recurso agora que foi tido por certo que havia delegação e lhe foi negado remédio nestes autos. É que poderão suscitar-lhe questões de prazo que nestes autos se colocam e não se pode negar o remédio correcto para “remeter o doente para os curandeiros”.