0139/06 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A..., melhor identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra a Câmara Municipal da B... acção para reconhecimento de direito à aquisição da propriedade das fracções autónomas ‘B’ e ‘E’ do prédio constituído em propriedade horizontal, sito no Bairro do ..., Praceta do ..., na cidade da Maia. Por sentença proferida a fls. 303, ss., dos autos, foi a acção julgada improcedente. Inconformada com tal decisão, a Autora veio interpor recurso, tendo apresentado alegação, a fls. 324, ss., dos autos, com as seguintes conclusões : 1ª- A Recorrente veio a juízo pedir o reconhecimento do direito à aquisição das fracções autónomas não habitacionais designadas pelas letras B e E do prédio constituído em regime de propriedade horizontal, sito no Bairro do ..., Praceta ..., na cidade da Maia, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº ...../.......; 2ª- Fundamentou o seu pedido no facto de ser possuidora de tais fracções, com título emitido pelo Director do ...-Norte; 3ª- Alegou ainda que o ..., antecessor proprietário, alienara por negociação directa outros espaços não habitacionais em outros empreendimentos e designadamente no Bairro do Sobreiro na Maia onde está localizado o prédio das aludidas fracções; 4ª- Que a orientação seguida pelo ... consistia em alienar os espaços não habitacionais aos ocupantes e até a pessoas estranhas que se mostraram interessadas na aquisição, orientação que vai ínsita no próprio D.L. 141/88 de 22 de Abril e é permitida designadamente pelo seu art. 20º; 5ª- Alegou também que formulou por escrito o pedido dirigido ao ... em 12 de Maio de 1994, pedido que, sem qualquer fundamentação lhe foi indeferido; 6ª- Alegou também que as fracções em discussão teriam sido vendidas, sem qualquer manifestação formal interesse por parte desta, a uma funcionária dos quadros do ..., ..., se não fora a circunstância de a A. ter sido avisada; 7ª- Alegou a violação por parte do ... do D.L. n.º 141/88 de 22 de Abril, designadamente o art. 20º, bem como os princípios da igualdade, da imparcialidade, da justiça, da boa-fé e do dever de colaboração com os particulares infringindo os art.s 4º, 5º, 6º, 6º A e 7º do Código de Procedimento Administrativo; 8ª- A sentença recorrida não deu como provados os quesitos 1º a 5º inclusive bem como considerou não ser aplicável ao caso a legislação invocada pela Recorrente, ou seja, o D.L. n.º 141/88 de 22/4, não considerando, face à matéria de facto provada, haver violação dos princípios gerais de direito invocados; 9ª- Ora entende a Recorrente, com o respeito por opinião diferente constante da sentença recorrida que, ponderando os documentos juntos aos autos, bem como o relato dos depoimentos das testemunhas, os quesitos 1º a 4º reclamam resposta positiva em sentido de serem dados como provados; 10ª- A resposta positiva aos quesitos 1º e 2º resulta afinal da matéria dada como assente e dos documentos juntos e é imposta pelo próprio D.L. 141/88, sendo aliás, a sua razão justificativa; 11ª- A resposta positiva ao quesito 3º é uma consequência da própria matéria dada como provada onde se conclui que o ... vendeu a quem se mostrou interessada, apenas tendo recusado, sem fundamentação, à Recorrente; 12ª- Quanto ao quesito 4º, a reclamada resposta positiva, resulta do depoimento da testemunha ... e ...; 13ª- Entende a Recorrente que se mostra provado nos autos, considerando a matéria dada como assente, bem como os documentos juntos que a Recorrida, no uso dos poderes discricionários, alienou, nos diversos empreendimentos, fracções não habitacionais aos seus ocupantes, através de negociação directa tendo-o feito inclusive a quem não tinha com os espaços alienados qualquer relação de posse, constituindo essa prática a sua orientação objectiva e, portanto, o seu critério; 14ª- A Recorrente deve ter tratamento igual por força do respeito pelo princípio da igualdade de tratamento dos cidadãos que o ... está obrigado a cumprir, sendo certo que nenhuma razão objectiva foi alegada que pudesse obstar à satisfação da sua pretensão; 15ª- A sentença recorrida, considerou por um lado não ser aplicável ao caso o D.L. nº 141/88 (na redacção do D.L. 488/93 de 30 de Agosto) nem se mostrarem violados os princípios da igualdade, da imparcialidade, da justiça e da boa-fé; 16ª- Este diploma, embora disponha mais directamente para os fogos de habitação social arrendados tem de entender-se que, atenta a sua “ratio” que vai no sentido de permitir a alienação da habitação social, contém ínsito um comando de obrigatoriedade de venda dirigido ao ...; 17ª- Sendo que por força do art. 20º aplica-se também às fracções não habitacio­nais, designadamente, quanto ao modo de alienação e à determinação do preço; 18ª- Devendo os moradores ou ocupantes ter prioridade na alienação, porquanto, integrando-se as fracções não habitacionais em empreendimento destinado à habitação social, adquirem a mesma natureza e aptidão; 19ª- Ora, para avaliação do comportamento violador do princípio da igualdade, a lei não impõe uma identificação de situações ao pormenor, de tal forma que na prática, inviabilize a sua aplicação; 20ª- No caso, como está provado nos autos, a Administração, ao abrigo do art. 20º alienou, indiscriminadamente, espaços não habitacionais em vários dos seus empreen­dimentos a quem se mostrou interessado, tem, pois, de respeitar este critério e dar à Recorrente o mesmo tratamento; 21ª- A circunstância de, ao tempo da manifestação do interesse por parte da Recorrente, estar a ser considerada a transferência de todo o empreendimento, à excepção dos fogos e espaços já alienados, para a aqui Recorrida não é causa bastante para a recusa; 22ª- Até porque mais uma vez o ... actuou, contra o seu próprio critério já que, como o próprio informa no empreendimento do Bairro da ... em Gondomar, foram "adjudicados ao Sr. ... dois espaços não habitacionais", celebrando o contrato-promessa em 28 de Outubro de 1994, tendo todo o património do concelho de Gondomar sido transferido para o Município de ... em Abril de 1995, no âmbito do D.L. 163/93 de 7 de Maio; cfr. doc. de fls. 207 23ª- Sendo certo que a permitida transferência do património para os Municípios disciplinada pelo D.L. 163/93 de 7 de Maio, só possível quando integrada num projecto de eliminação das barracas, no entender da Recorrente, tem de ser entendida, sem prejuízo do direito de aquisição por parte dos moradores previsto pelo D.L. 141/88; 24ª- Ao contrário do que se afirma na sentença recorrida o ... estava disposto a vender, pretendia vender e alienou a favor da Recorrida a título gratuito, sendo que a Recorrente só manifestou o seu interesse na aquisição das fracções quando soube que iam ser alienadas; 25ª- A razão de ser do D.L. 141/88 é, por um lado o reconhecimento de que ... tem um património que gere mal, e por outro e, principalmente, cumprindo os desígnios constitucionais do art. 65º da C.R.P., permitir aos ocupantes dos fogos habitacionais e não habitacionais a sua aquisição a preços consentâneos com os seus rendimentos; 26ª- O ... está, pois, obrigado, em prazo razoável a alienar aos seus ocupantes a habitação social a que se dirige o decreto-lei citado, não ficando aquele com a prerrogativa de vender se quiser, quando quiser e como quiser; 27ª- O facto de o legislador não ter imposto um prazo para tanto apenas se justifica por razões operacionais ligadas à Administração e à capacidade económica das famílias tipo, ocupantes das habitações sociais; 28ª- Pelo que a recusa em considerar a venda à Recorrente sempre seria ilegítima e injustificada atenta a "ratio" do diploma; 29ª- Quanto ao mais pede-se vénia para dar aqui como reproduzido o alegado no anterior recurso e nas alegações escritas de fls.., apresentadas no tribunal Recorrido; 30ª- A sentença recorrida, no entender da Recorrente, devia considerar provados os quesitos 1º a 4º do questionário e reconhecer violados os princípios da igualdade e da imparcialidade, reconhecendo, assim, o direito da Recorrente à aquisição das aludidas fracções não habitacionais; 31ª- Não o tendo feito, a sentença recorrida apreciou deficientemente os factos, interpretou erradamente os preceitos legais invocados, designadamente, o art. 20º do D.L. 141/88 de 22/4 e fez má aplicação do direito, violando os art.s 13º e 266º da C.R.P., 4º, 5º, 6º, 6º A do Código de Procedimento Administrativo. Nestes termos e nos mais de direito aplicável a suprir por este Alto Tribunal deve dar-se inteiro provimento ao presente recurso e, consequentemente, revogar-se a sentença recorrida, substituindo-a por acórdão que, acolhendo o alegado, reconheça à Recorrente o direito à aquisição das fracções B e E do prédio em regime de propriedade horizontal, sito no Bairro do ..., Praceta do ..., na cidade da Maia, descrito na Conservatória do Registo Predial sob o nº ...../......., condenando-se a Recorrida à respectiva venda, tudo com as legais consequências, com o que se fará JUSTIÇA! A Câmara Municipal da B... apresentou contra-alegação, a fls. 349, ss., dos autos, na qual formulou as seguintes conclusões : I - A Recorrida limitar-se-á a pugnar pela manutenção da Sentença recorrida, louvando-se no acerto da sua prolação; II - A factualidade alegada e constante dos quesitos, maxime de 1 a 4, resultaram num “non liquet”, nada impondo a sua alteração, como apetecido. III - Não se aplica ao caso s ub judice o regime do DL 141/88 , de 22 de Abril; IV - Finalmente, não houve violação dos princípios gerais do direito, mormente da igualdade e imparcialidade, ou quaisquer outros. V - Deve manter-se o julgado “qua tale”, e improceder todas as conclusões de recurso, como propugnado. JUSTIÇA A Exma Magistrada do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu, a fls. 358 a 360, dos autos, o seguinte PARECER Em nosso entender a sentença recorrida apreciou correctamente a matéria de facto e aplicou a Lei aos factos provados segundo a melhor interpretação. Tal como aí foi entendido, o DL n° 141/88 , de 22.04, com as alterações introduzidas pelo DL n° 288/93 , de 20.08, bem como este último diploma, regem para a habitação social. Apenas os art.ºs 12° a 15°, 20° e 21° daquele Decreto-Lei se aplicam à alienação de fracções não habitacionais. Destes dispositivos, nomeadamente do art.º 20°, não resulta qualquer obrigatoriedade de venda. A circunstância de este último dispor que a alienação se fará pelo valor a fixar pela livre negociação e nos termos e condições a acordar não exclui outras formas de transmissão. Por outro lado, tal como ponderou a sentença, dos depoimentos das testemunhas não resulta provado que, no tocante às fracções não habitacionais, o ... se regesse por critérios que impunham a sua venda aos respectivos ocupantes. A testemunha ... referiu que em Vila Real foram vendidos espaços não habitacionais a quem os ocupava e que na Maia também foram vendidos espaços não habitacionais a quem os ocupava, mas, neste último caso, após ter havido lugar a concurso, que ficou deserto. Acrescentou, ainda, que em Maio de 1994 já há muito o ... se encontrava em negociação com as Câmaras, nomeadamente a Câmara da B... para venda de património habitacional e não habitacional. A testemunha ... afirmou desconhecer quais as orientações que presidiam à venda dos espaços não habitacionais, e, referiu o caso da Maia, já apontado pela testemunha ..., em que houve lugar a concurso público, por duas vezes, mas que, por não terem surgido interessados, a fracção foi vendida ao anterior ocupante da mesma. A testemunha ..., que era chefe de divisão de gestão, à data dos factos, declarou que só havia orientações superiores para alienação de espaços habitacionais; referiu o caso da Maia mencionado pela testemunha ... e que igualmente havia sido referido pela testemunha ...e afirmou que as fracções em causa não foram vendidas à autora porque faziam parte do acordo de cedência à Câmara Municipal da B... como fracções vagas, e, além disso, porque para proceder a tal venda era necessário proceder a concurso público. A testemunha ... afirmou ser do seu conhecimento que as fracções não habitacionais do ..., algumas, foram cedidas à Segurança Social e a associações de cariz social, bem como a partidos políticos. Todas estas testemunhas, indicadas pela própria autora, exerceram funções no ... e do seu depoimento não se pode retirar que existisse uma orientação no âmbito do ... onde estivesse fixado um critério sobre o destino a dar ao património urbano não habitacional, já que os relatos revelam uma grande diversidade de procedimentos; mesmo em relação às fracções ocupadas, ou que tinham estado ocupadas, não enxergamos qualquer procedimento uniforme indiciador de uma directriz estabelecida sobre a matéria. Por sua vez, os depoimentos das restantes testemunhas nada de relevante acrescentam. Em razão do que fica exposto, carece a recorrente de razão no tocante à parte ora analisada; em tudo o mais acompanhamos a sentença recorrida. Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a sentença recorrida. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto : A autora é funcionária pública, integrada no quadro de efectivos da delegação Norte do Instituto de ... (...), actualmente com a categoria de assistente administrativa especialista [al. A) da esp.]. Pelo ... foi atribuída à autora, ao abrigo da alínea c) do art. 9° do Dec.-Lei n° 797/76 , de 06.11, uma casa de função sita na Torre 4, n° 30, 5° esq., ap. 2, do Bairro do ..., Maia [al. B) da esp.]. A referida habitação foi alienada ao filho da autora, por escritura pública de compra e venda celebrada em Abril de 1994, ao abrigo do Dec.­Lei n° 141/88, de 22.04 e Dec.-Lei n° 288/93 , de 20.08 [al. C) da esp.]. O Director da Direcção ... permitiu que a autora ocupasse as fracções "B" e "E", destinadas a comércio, do prédio constituído em propriedade horizontal, sito no Bairro do ..., Praceta do ..., entrada ..., Maia, que à data eram propriedade do ..., fracções essas que a autora ainda ocupa [al. D) da esp.]. Posteriormente, em 12.05.1994, a autora veio requerer que lhe fossem vendidas tais fracções autónomas, o que veio a ser indeferido por despacho do Vogal do Conselho Directivo do ..., despacho este que lhe foi comunicado por ofício datado de 29.07.1994 [al. E) da esp.]. Deste despacho interpôs a autora recurso contencioso de anulação, o qual veio a ser julgado procedente, por sentença datada de 21.03.1996, e transitada em julgado, com fundamento em vício de forma - falta de fundamentação - do acto impugnado. O acto impugnado não chegou a ser renovado [al. F) e G) da esp.]. Posteriormente, em 31.10.1994, o ... veio a transferir para a ré o edifício onde se integram as duas fracções autónomas, bem como todos os direitos e obrigações inerentes às fracções constitutivas do dito prédio [al. H) da esp.]. O ... vendeu a ... as fracções designadas pelas letras "B", "C", "D", "E", "L ", "M", "O", "P" e "Q", sitas no Bairro do .... Este senhor adquiriu em primeiro lugar uma área de 957 m2, anexa ao Centro Comercial do referido Bairro. Posteriormente, propôs comprar toda a área comercial livre, que se encontrava em adiantado estado de degradação, num total de 2292 m2. Submetida tal proposta à consideração superior, foi a mesma autorizada a 10.08.1988. A venda foi realizada pelo preço de 137.520.000$00 [al. I) da esp.]. O ... é proprietário de 3 bairros no concelho de Penafiel: Bairro ..., Bairro ... e Quinta do .... Não há em nenhum dos 3 bairros qualquer espaço vendido para comércio. No Bairro sito na Av. ..., os espaços não habitacionais são garagens e arrumos. No Bairro da Quinta do ..., há apenas um espaço vendido à Associação ... de Penafiel; os outros estão todos ocupados ilegalmente pela Câmara Municipal, onde funcionam alguns serviços do município e pelo Futebol Clube de .... No Bairro ..., há apenas garagens e arrumos [al. J) da. esp.]. No Bairro da ..., em Gondomar, foram adjudicados directamente ao Sr. ... dois espaços não habitacionais. O ... realizou com o referido senhor um contrato promessa de compra e venda, em 28.10.1994. As fracções não habitacionais designadas pelas letras "G" e "H" foram adjudicadas a .... As fracções não habitacionais designadas pelas letras "I", "J" e "K" foram adjudicadas a ... [al. K) da esp.]. Os preços de venda dos espaços não habitacionais foram fixados nos termos do art. 20° do Dec.-Lei n° 141/88 , de 22.04, mediante livre negociação entre o Instituto e os particulares [al. L) da esp.]. 3. Como se relatou, a sentença que constitui o objecto do presente recurso julgou improcedente acção para reconhecimento de direito, na qual a ora recorrente pediu a condenação da recorrida Câmara Municipal B... a reconhecer o direito da mesma recorrente à aquisição de duas fracções autónomas, destinadas a comércio, do prédio urbano situado no Bairro do ..., Praceta do ..., Entrada .., na cidade da Maia, cuja propriedade bem como todos os direitos e obrigações inerentes às fracções que o constituem, o Instituto de ... (...) transferiu para aquela Câmara Municipal. A recorrente impugna o decidido, alegando que a alienação dessas fracções é imposta pelo art. 20 do DL 141/88 , de 22.4, e corresponde à orientação, seguida pelo referido ..., de alienar os espaços não habitacionais aos respectivos ocupantes e a outros interessados que o requeiram. Pelo que, conclui a recorrente, o não reconhecimento do seu direito à aquisição de tais fracções, para além de infringir aquele preceito legal, contraria esta orientação, violando os princípios da igualdade, justiça, imparcialidade e boa fé a que está vinculada a Administração na sua relação com os particulares administrados. Tal alegação é, porém, improcedente. Antes de mais, importa notar que, conforme resulta da a matéria de facto dada como provada, as fracções a cuja aquisição a recorrente pretende ver reconhecido o direito e cuja ocupação lhe foi permitida pelo Director da Direcção ... do ..., são destinadas a comércio. Daí que, tal como bem considerou a sentença recorrida, tais fracções estejam fora do âmbito de aplicação do invocado DL 141/88 , de 22.4, alterado pelo DL 288/93 , de 20.8. Pois que esse diploma legal rege especificamente para o património do Estado destinado a habitação social. É o que se extrai, desde logo, da respectiva nota preambular, na qual se refere « a política do Governo no sector da construção e habitação, e em particular no da habitação social (…) no sentido de incrementar e apoiar o desenvolvimento de programas prosseguidos pelas câmaras municipais, cooperativas de habitação e empresas privadas, como forma de optimizar a aplicação dos recursos disponíveis e mais rapidamente vir a contribuir para a satisfação das necessidades de habitação dos agregados familiares de menores recursos», acrescentando-se que «a alienação dos fogos não é meramente uma questão económico-financeira: constitui uma acção eminentemente social, ao dar às famílias de menores recursos o acesso à propriedade, mediante um esforço de poupança compatível com o seu nível de rendimento, através de regimes especiais de compra e venda com sistemas apropriados de amortização. (…) os recursos imobiliários do Estado – neste caso, os terrenos – devem ser colocados ao serviço da população pela sua utilização no incremento de programas de habitação social, criando assim melhores condições para uma maior oferta de terrenos e casas, para além dos seus efeitos reguladores directos e indirectos sobre o mercado ». Em conformidade com esta exposição de motivos, estabelece o artigo 1 do mesmo diploma legal, sobre o respectivo « Âmbito de aplicação », que « Os fogos de habitação social e terrenos que sejam da propriedade do Instituto de ... (...) e do Instituto de ... (...) podem ser alienados nos termos do presente diploma ». No mesmo sentido, esclarece o preâmbulo do referido DL 188/93 , que nele se visou, face à experiência da aplicação do DL 141/88 , « proceder a alguns ajustamentos decorrentes de situações especiais, bem como a simplificações processuais que permitam melhorar e flexibilizar a alienação do património habitacional do Estado e potenciar os seus resultados ». Alega, porém, a recorrente que, por força do disposto no respectivo art. 20, o referenciado DL 141/88 seria igualmente aplicável ao património não habitacional do Estado, como é o caso das fracções em causa nos autos. Que, assim, seriam abrangidas pela obrigatoriedade de venda, que diz estar subjacente ao regime consagrado naquele diploma legal. Mas, sem razão. Na redacção do referido DL 288/93 , estabelece o invocando art. 20 do DL 141/88 , sob a epígrafe « Regime especial », que « 1 – Os artigos 12º a 15º e 21º aplicam-se à alienação de fogos propriedade do ... e do ... que estejam fora do âmbito do artigo 1º deste diploma, bem como às fracções não habitacionais e terrenos que não estejam afectos a programas de habitação social, os quais serão alienados pelo valor a fixar pela livre negociação entre as partes e nos termos e condições a acordar ». Assim, e por força deste preceito às fracções não habitacionais, como é o caso das pretendidas pela recorrente, são aplicáveis, apenas, os arts 12 a 15 e 21 do referenciado DL 141/88 . Normas estas que respeitam a licenças e alvarás, trato sucessivo, prova de transmissão de bens imóveis e constituição de propriedade horizontal. Mas que, como bem concluiu a sentença sob impugnação, não estabelecem qualquer obrigatoriedade de venda. Por outro lado, a recorrente alega ainda que era orientação do ..., à qual estaria também vinculada a recorrida Câmara Municipal, a de alienar os espaços não habitacionais aos respectivos ocupantes e até a outras pessoas, que se mostrassem interessadas na respectiva aquisição. Pelo que, tendo manifestado interesse nesse sentido, o não reconhecimento do direito à aquisição das pretendidas fracções constitui violação dos princípios da igualdade, imparcialidade, justiça e boa-fé. Todavia, como bem considerou a sentença sob impugnação, a recorrente não logrou fazer prova da existência dessa orientação de alienação. Com efeito, para além de não constarem dos autos documentos comprovativos da existência de tal orientação, os depoimentos das testemunhas inquiridas, designadamente os das que foram indicadas pela própria recorrente (vd. fls. 252 a 254, 256/7 e 271/2, dos autos), não sendo a propósito coincidentes, apontam no sentido de que só para os espaços habitacionais existia a orientação de venda por negociação directa com os respectivos ocupantes, sendo a alienação dos espaços não habitacionais dependente da abertura de concurso público. Além disso, não permitem os elementos recolhidos nos autos concluir que, nas circunstâncias em que o pretendeu fazer a ora recorrente, tenham outros interessados adquiridos espaços não habitacionais mediante negociação directa com o .... Nem tão pouco se demonstra que esta entidade ou, depois, a recorrida Câmara Municipal da B..., tenham manifestado o propósito de vender as fracções que a mesma recorrente pretende adquirir. Assim sendo, mostra-se infundada a invocação de violação de qualquer dos referidos princípios da igualdade, da imparcialidade, da justiça e da boa-fé. A alegação da recorrente é, pois, totalmente improcedente, sendo de manter a sentença recorrida, que fez adequada apreciação dos factos apurados e correcta interpretação das normas legais aplicáveis. 4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em € 300,00 (trezentos euros) e €150,00 (cento e cinquenta euros). Lisboa, 11 de Janeiro de 2007. – Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.