01339/04 - Supremo Tribunal Administrativo

É de qualificar como taxa, por ter natureza sinalagmática, o tributo liquidado por um município como contrapartida pela utilização do subsolo com tubos e condutas uma vez que o seu montante se destina a pagar a utilização individualizada do subsolo onde as mesmas foram colocadas.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso de anulação de um acto da Câmara Municipal de Barreiro que liquidou uma licença, no valor de 13.322.400$00 pela ocupação da via pública com instalação de condutas, de acordo com o art. 45.º, ponto 14, do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro. Aquele Tribunal veio a declarar-se materialmente incompetente, na sequência do que o processo foi enviado ao Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Setúbal. Este último Tribunal veio a declarar a impugnação extemporânea, decisão esta que foi revogada por este Supremo Tribunal Administrativo em anterior recurso jurisdicional. Baixando os autos, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, que sucedeu na como do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Setúbal, veio a proferir nova sentença, em que julgou a impugnação procedente. Inconformada, a Câmara Municipal de Barreiro interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1 – O Tribunal a quo, alarga, violando a lei e a Constituição da República, o âmbito dos direitos que foram outorgadas à A.. pela lei e pelo contrato de concessão. 2 – Para tanto, ignora as condicionantes legais e constitucionais do "direito de ocupação do domínio público municipal". 3 – Isentando a recorrida do pagamento da ocupação do domínio público municipal, a qual está condicionada à Lei e, designadamente, ao disposto na Constituição da República Portuguesa e na Lei das Finanças Locais (como, de resto resulta dos arts. 15º do D.L. 374/89 de 25/10 e da Base XVII do D.L. 33/91 de 16/1). 4 – Nem o Governo podia dispor, como não dispôs do domínio público municipal, sob pena de violação dos poderes e atribuições constitucionalmente cometidos às autarquias (Cfr. arts. 235º n.º 2 e art. 238º n.ºs 1 e 3 da CRP). 5 – Acresce que, nunca o governo, por via de Decreto Lei, poderia isentar a recorrida do pagamento de taxas pelo uso dos bens dominiais das autarquias, sob pena de inconstitucionalidade orgânica e material, por se tratar de matéria de reserva de competência legislativa da Assembleia da República (cfr. art. 165º n.º 1 al. i) da CRP). 6 – As taxas impugnadas não podem deixar de ser qualificadas como tal, não devendo se consideradas como impostos, como implícita e erroneamente, o faz a douta sentença. 7 – A recorrida, ainda que possa prosseguir o interesse público não deixa de prosseguir também o lucro imanente à sua natureza jurídico-comercial e, por esse motivo, de fazer uma utilização individualizada do domínio público municipal. 8 – Se é verdade que a recorrida, por força do contrato de concessão, concorre para a satisfação de necessidades colectivas, não é menos verdade que prossegue interesses privados, isto é, o lucro. 9 – Ficando isenta do pagamento de taxas, ficaria a recorrida numa posição de vantagem concorrencial sobre todas as demais empresas e sobre outras empresas privadas que prossigam a actividade de distribuição de gás. 10 – Existindo para a recorrida vantagens económicas pela utilização de bens dominiais, o princípio da igualdade, obriga a que a recorrida seja onerada na mesma medida em que as demais empresas que prosseguem idêntica actividade. 11 – Como resulta do exposto, e até pela flagrante violação do princípio da igualdade, seria inaceitável reconhecer-se à recorrida a isenção que reclama, uma vez que não há qualquer razão que justifique a discriminação positiva da recorrida em relação às demais empresas de rede. 12 – Tal isenção colidiria, aberta e frontalmente com o princípio geral da autonomia local (cfr. art. 238º n.º1 da CRP), na sua vertente de autonomia patrimonial e que encontra concretização, no princípio de que as receitas das autarquias provenientes da gestão do seu património são receitas autárquicas obrigatórias (cfr. art. 238º n.º 3 da CRP), conforme se pronunciaram os Prof. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Anotada, Coimbra, 1993, p.890. 13 – Nem por via de Lei, nem por Decreto Lei autorizado, poderia o Estado isentar as empresas de rede das taxas municipais devidas, sob pena de violação do princípio constitucional da autonomia financeira das autarquias locais e do princípio de que as receitas provenientes da gestão do património autárquico são receitas autárquicas obrigatórias. 14 – A ser como a recorrida pretende teríamos de concluir que o princípio da autonomia do poder local sairia inevitável e injustificadamente ferido, por via de norma que não poderia deixar de ter-se por inconstitucional nessa interpretação concreta (Cfr. art. 13º e art. 15º do D.L. 374/89 de 25/10). Nestes termos e nos demais de Direito, e sempre com o douto suprimento de V. Ex.ªs, deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência revogada a decisão do Tribunal a quo, mantendo-se, por essa via, os actos impugnados. A impugnante contra-alegou, não apresentando conclusões, defendendo a correcção da sentença recorrida. Neste Supremo Tribunal Administrativo o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer em que defende que deve ser ampliada a matéria de facto, a fim de esclarecer se a Recorrida fez obra no domínio público municipal da Recorrente e qual o direito local com base no qual foi liquidada a quantia impugnada. A Câmara Municipal do Barreiro juntou aos autos cópia do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobre de Taxas e Licenças do mesmo município para vigorar no ano de 1997. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto: Por contrato celebrado em 16/12/93 a impugnante celebrou com o Estado Português um contrato de concessão de exploração em regime de Serviço Público, da Rede de Distribuição Regional de Gás Natural do Sul, bem como a respectiva construção e instalação das obras e equipamentos necessários, cujo conteúdo de fls. 23 a 79, aqui se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais. Por ofício datado de 11/07/1997, o Município do Barreiro, notificou a impugnante para proceder ao pagamento da licença da rede de distribuição, no valor de Esc. 13.322.400 ( Na matéria de facto fixada sentença recorrida, por manifesto lapso, indica-se o valor em euros e não em escudos. ), cujo prazo limite de pagamento terminava no prazo de 8 dias da data da recepção deste ofício (cfr. documento a fls. 18 dos autos cujo conteúdo se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais). A presente impugnação foi apresentada em 13/08/1997 (Cfr. carimbo da PI a fls. 2). 3 – Embora o probatório refira que se trata de o tributo liquidado foi relativo a uma « licença da rede de distribuição », na parte da sentença relativa à apreciação jurídica esclarece-se que se trata de uma « taxa de renovação da licença pela utilização do subsolo camarário com as instalações da rede de gás » (fls. 374) e que o que se trata é de « instalação de tubagens no subsolo do domínio público municipal para a implantação da rede de gás natural pela impugnante » (fls. 375). As partes estão em sintonia com a sentença quanto a este ponto e, por isso, é de considerar assente que o que está em causa é a legalidade de um tributo conexionado com a utilização do subsolo de terrenos do domínio público com tubagens da rede de gás natural. Por outro lado, quanto ao Regulamento em que se baseou o acto, a cópia certificada junta aos autos pela Câmara Municipal do Barreiro, que coincide com a que havia sido inicialmente apresentada pela Impugnante, afasta a necessidade de ampliação da matéria de facto, sobre esse ponto. 4 – O art. 11.º, alínea c), da Lei das Finanças Locais em vigor em 1996-1997 ( Lei n.º 1/87 , de 6 de Janeiro) estabelece que « os municípios podem cobrar taxas por (...) ocupação do domínio público e aproveitamento dos bens de utilização pública ». A Câmara Municipal do Barreiro, invocando o disposto no art. 45.º, n.º 14 do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças (RMLCTL), notificou a Impugnante para proceder ao pagamento da renovação da licença da rede de distribuição derivada de ocupação do subsolo de bens do domínio público municipal com tubagens, referente ao ano de 1997, no valor global de Esc. 13.322.400$00, nos termos indicados no probatório e na parte de apreciação jurídica da sentença recorrida. Na sentença, entendeu-se que o tributo liquidado não pode ser qualificado como taxa, por, em suma, não lhe estar subjacente utilização de bens do domínio público para satisfação de necessidades individuais, mas sim a utilização de bens dominiais para instalação e funcionamento de um serviço público. A ter a natureza de taxa, o tributo liquidado terá suporte jurídico no referido art. 11.º, alínea c), da Lei das Finanças Locais, uma vez que está em causa a ocupação de bem do domínio público, pois este abrange o subsolo dos bens imóveis dominais. Na verdade, os termos do art. 1344.º , n.º 1, do Código Civil , « a propriedade dos imóveis abrange o espaço aéreo correspondente à superfície, bem como o subsolo, com tudo o que neles se contém e não esteja desintegrado do domínio por lei ou negócio jurídico » e não há qualquer lei especial que, relativamente a bens do domínio público, restrinja os limites materiais do direito de propriedade. Aliás, no caso dos autos, não é controvertido que se trate de subsolo de bens integrados no domínio público municipal e que ele tenha a natureza de domínio público. Se o tributo liquidado não tiver essa natureza de taxa e tiver antes natureza de imposto, ou tributo equiparável, a sua criação pela autarquia violará para disposto no art. 106.º, n.º 2, da C.R.P. (na redacção de 1992, vigente à data em que ocorreu o facto tributário, a que corresponde o art. 103.º, n.º 2, a partir da revisão constitucional de 1997), que estabelece que « os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes ». 5 – A solução da questão em apreço depende dos conceitos constitucionais de imposto e de taxa. A distinção constitucional entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas, os que têm as últimas. Como se refere no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T. e já anteriormente se entendia, as taxas podem ter por fundamento a utilização de um bem do domínio público. ( Neste sentido, podem ver-se: SOUSA FRANCO, Finanças Públicas e Direito Financeiro , volume II, 4.ª edição, página 64; ALBERTO XAVIER, Manual de Direito Fiscal , volume I, páginas 42-43; DIOGO LEITE DE CAMPOS e MÓNICA LEITE DE CAMPOS, em Direito Tributário , 1996, página 27; BRAZ TEIXEIRA, Princípios de Direito Fiscal , 1979, página 43-44; PAMPLONA CORTE-REAL, Curso de Direito Fiscal , volume I, página 165. ) Essa relação sinalagmática entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e aquela quantia a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática. Nomeadamente, o que está em causa, em primeiro lugar, para determinar se o tributo tem natureza de taxa é se essa ocupação do subsolo consubstancia uma utilização individualizada desse bem, no interesse próprio da Impugnante. A colocação de tubagens no subsolo consubstancia uma utilização individualizada deste, uma vez que, mantendo a Impugnante essa utilização, não será possível utilizar o mesmo espaço para outras finalidades, ficando, assim, limitada a possibilidade de utilização desse subsolo para outras actividades de interesse público. O facto de a Impugnante ser concessionária de um serviço público não afasta a qualificação do tributo como taxa, pois a par da satisfação do interesse público, a sua actividade proporciona-lhe a satisfação dos seus interesses como empresa comercial privada. Por outro lado, não há elementos que permitam afirmar que haja uma desproporção entre a quantia liquidada e o benefício que a utilização individualizada do subsolo constitui para a Impugnante, pelo que não se pode excluir aquela relação sinalagmática por hipotética falta de correspectividade. Assim, em sintonia com a jurisprudência do Tribunal Constitucional (acórdãos n.ºs 365/2003 e 366/2003, ambos de 14-7-2003) e deste Supremo Tribunal Administrativo (acórdãos de 17-11-2004, proferidos nos recursos n.ºs 650/04 e 654/04) é de concluir que os tributos liquidados no acto impugnado têm a natureza de taxas, tendo cobertura legal no referido art. 11.º, alínea c), da Lei das Finanças Locais de 1987, 6 – Conclui-se, assim, que tem de ser revogada a sentença recorrida, que considerou que os tributos referidos não têm a natureza de taxa. Na sentença recorrida, depois de ter sido dada resposta negativa à questão da natureza do tributo liquidado pelo acto impugnado, considerou-se prejudicado o conhecimento das outras questões suscitadas pela Impugnante. O ar. 715.º, n.º 2, do C.P.C., subsidiariamente aplicável, por força do preceituado no art. 281.º do C.P.P.T. e dos arts. 749.º e 762.º , n.º 1, do C.P.C ., estabelece que « se o tribunal recorrido tiver deixado de conhecer certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, a Relação, se entender que a apelação procede e nada obsta à apreciação daquelas, delas conhecerá no mesmo acórdão em que revogar a decisão recorrida, sempre que disponha dos elementos necessários ». A aplicação deste art. 715.º, n.º 2, aos recursos interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo em que este tem poderes de cognição restritos a matéria de direito impõe-se por o art. 726.º do C.P.C . não afastar a aplicação daquele n.º 2 do art. 715.º (mas apenas do seu n.º 1) aos recursos de revista. ( Trata-se de situação diferente da que, também relativa a conhecimento em substituição, se prevê no art. 753.º , n.º 1 do C.P.C ., para os casos em que o tribunal recorrido não conheceu do mérito da causa, pois, para estes, existe a norma especial do n.º 2 do art. 762.º do C.P.C ., que será aplicável em todos os casos em que o Supremo Tribunal Administrativo tem poderes de cognição limitados a matéria de direito. ) ( Neste sentido, podem ver-se os acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 10-7-2002, proferido no recurso n.º 26688, e de 12-1-2005, proferido no recurso n.º 808/04. ) O conhecimento em substituição, porém, apenas é possível quando o processo fornecer os elementos necessários, como se refere na parte final daquele n.º 2 do art. 715.º. No caso dos autos, as questões colocadas pela Impugnante cujo conhecimento se considerou prejudicado são as de ela estar isenta da taxa referida e da violação dos princípios da proporcionalidade da igualdade. Na discussão desta questão, a Impugnante defende, além do mais, que o valor da taxa é desproporcionado face ao custo que a utilização dos bens do domínio público em causa acarreta à Câmara Municipal do Barreiro, que pode utilizar os bens de forma plena (conclusões 14.ª a 16.ª das alegações apresentadas ao Tribunal Tributário de 1.ª Instância) ( As questões a conhecer em substituição serão as colocadas ao Tribunal Tributário de 1.ª Instância que não foram apreciadas por se considerarem prejudicadas. ) e que outras empresas concessionárias de serviços públicos não pagam qualquer taxa pela utilização de bens do domínio público (conclusão 17.ª) Na fixação da matéria de facto que consta da sentença recorrida não são dados como provados nem como não provados os factos que a Impugnante afirma nestes pontos e os documentos que apresentou não estão certificados, pelo que, não tendo este Supremo Tribunal Administrativo, no presente processo, poderes de cognição no domínio da matéria de facto (art. 21.º, n.º 4, do E.T.A.F. de 1984), tem de concluir-se que os elementos que constam dos autos não são suficientes para apreciar, em substituição, a globalidade das questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado na decisão recorrida. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional; revogar a sentença recorrida; ordenar a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, a fim de serem apreciadas, se a tal nada obstar, as questões cujo conhecimento foi considerado prejudicado na decisão recorrida. Custas pela Impugnante com procuradoria de 50%. Lisboa, 13 de Abril de 2005. – Jorge de Sousa – (relator) – Pimenta do Vale – Vitor Meira.