0678/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO 1.1.O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, com sede na Rua Carvalho Araújo, nº 66 A e B, 1900-140 Lisboa, em defesa colectiva dos direitos e interesses individuais dos seus associados ..., ..., ..., ..., .... e ..., todos identificados nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 18 de Julho de 2000. Por acórdão de 12 de Fevereiro de 2004, o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso. Inconformado com a decisão o impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: O acórdão recorrido, ao negar provimento ao recurso contencioso, fez, com o devido respeito, errónea interpretação e aplicação da lei aos factos, pelo que não deve ser mantido. Sustenta o douto Acórdão “a quo” a sua decisão de não provimento do recurso em divergente interpretação dos efeitos retroactivos do despacho conjunto nº 943/99, defendendo que este despacho conjunto embora revogando o despacho da Secretaria de Estado do Orçamento de 19.04.91- com base no qual foram todos os representados do recorrente integrados no NSR – com base na manifesta ilegalidade deste, equipara-se para aqueles, que não o impugnaram atempadamente e para quem constitui “caso resolvido” ou “caso decidido”, à revogação do acto válido, podendo ser-lhe atribuída eficácia apenas para o futuro. Ora, com tal interpretação não pode o recorrente conformar-se. De facto, os novos valores de diferencial de integração, não deveriam ser abonados aos representados do recorrente apenas com efeitos a 01/01/99, uma vez que, os efeitos remuneratórios do despacho conjunto em causa, que determina a revisão da integração no NSR dos funcionários em efectividade de funções na DGCI em 30/09/89, tendo agora em conta o critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras do regime especial da DGCI, devem produzir-se à data de 01/10/89, data da entrada em vigor do NSR. Veja-se que o DL 353-A/89 , de 16.10, que procede ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais do novo sistema retributivo constantes no DL 184/89 , de 02/06, fixa os seus efeitos remuneratórios a 01/10/89 (art. 45º, nº 1), o mesmo sucedendo com todos os diplomas que lhe dão seguimento, como seja o DL 187/90 , de 07/06 (artº 15º). Assim, se o que foi agora revisto é a integração dos representados do recorrente no NSR que se operou por aplicação do Despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19/04/91, com efeitos a 01/10/89, em consequência da sua ilegalidade, a mesma tem que produzir efeitos à data desde a qual a referida integração está ferida de ilegalidade, por violação do disposto na lei – art. 3º , nº 4 do DL 187/90 . Os efeitos retroactivos a 01/10/89 derivam, só por si, da própria revisão da transição para o NSR que agora se refaz, na qual devem ser observadas todas as normas legais aplicáveis à transição, incluindo a referente à produção de efeitos. Pois, quando a Administração decide revogar actos administrativos anteriores, está vinculada a critérios de legalidade na definição “ex novo” da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os aspectos, com o respectivo regime geral, sob pena de violar o disposto no art. 145º , nº 2 do CPA . Nestes termos, ao negar provimento ao recurso contencioso, o douto Acórdão recorrido violou o art. 3º , nº 4, do DL 187/90 , conjugado com o art. 15º do mesmo diploma que determina que o mesmo produz efeitos a partir de 01/10/89 no que respeita à matéria de incidência remuneratória, sendo certo ainda que determinando o aludido Despacho Conjunto a revisão/revogação dos actos de transição para o NSR do pessoal das carreiras do regime geral com base na ilegalidade do despacho da Sra. Secretária de Estado do Orçamento de 19/04/91 que estabelecera as regras para a 1ª transição para o Novo Sistema Retributivo, violou, ainda, o disposto no art. 145 , nº 2 do CPA segundo o qual a revogação dos actos administrativos tem, necessariamente, efeitos retroactivos, quando se baseie na invalidade dos actos revogados” 1.2. A recorrida apresentou contra-alegações com as seguintes conclusões: 1. O Douto acórdão recorrido, fez uma correcta interpretação e aplicação da Lei, encontrando-se fundamentado, tanto na jurisprudência como na doutrina citadas. 2 O Recorrente foi integrado no NSR, por força do despacho da Secretaria de Estado do Orçamento de 19/04/1991. 3 Mesmo que se considere que tal acto pudesse ser ilegal, os representados do recorrente não reagiram oportunamente contra tais actos, antes pelo contrário, os aceitaram; pelo que, esse acto veio a ser sanado pelo decurso do tempo que tenha sido impugnado, convalidando-se por isso na ordem jurídica. 4 Encontrando-se sanada qualquer ilegalidade que pudesse afectar este despacho, o único modo de alterar ou reformar o acto anterior, seria através da revogação de acto válido, nos termos do nº 1 do art. 140º do CPA . E assim, sendo tal acto administrativo convalidado, é livremente revogável (conforme prevê o art. 140º , nº 1 do CPA ) ficando dependente do poder discricionário do autor do acto revogatório a atribuição, ou não, de eficácia retroactiva (vide nºs 1 e 3 do artigo 145º do CPA ); Como bem refere o acórdão recorrido a dado passo: “o conteúdo do segundo acto é a alteração ou a reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se encontra firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante”. Assim, como bem refere José Carlos Vieira de Andrade, “o conteúdo do segundo acto é a alteração ou a reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se encontra firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante”. Pelo que, nos termos dos nºs 1 e 3 do artigo 145º do CPA , este segundo acto somente produz efeitos para o futuro, a única possibilidade deste acto ter efeitos retroactivos depende da Administração que, no caso concreto do despacho nº 943/99 apenas lhe atribuiu efeitos a 01/01/1999. Não se mostram, pois, provados, os vícios invocados, ou, em geral, a violação de quaisquer preceitos legais, devendo ser mantido o douto acórdão recorrido.” 1.3. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos: “Constitui objecto do presente recurso jurisdicional a questão de saber se à revogação do despacho da Srª Secretária de Estado do Orçamento de 19.04.1991, operada por despacho conjunto nº 943/99 de 09.03.1999, podia ser atribuída, como foi, eficácia apenas para o futuro, sem afectar os efeitos já produzidos pelo despacho revogado, como se entendeu no Acórdão do TCA constante de fls. 131 a 158, ou se antes, como vem defender a entidade recorrente, tendo o referido despacho decidido a revisão da transição para o NSR operada pelo referido despacho de 1991 com fundamento em ilegalidade do regime neste definido, tal revogação terá de produzir efeitos à data desde a qual ocorreu a ilegal transição, pois que, quando a Administração decide revogar actos administrativos anteriores, está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme em todos os aspectos com o regime geral, sob pena de violar o art. 145º , nº 2 do CPA . A questão assim equacionada tem sido largamente debatida pela jurisprudência deste STA que tem incidido sobre casos idênticos ao aqui em análise, a qual se vem firmando em sentido divergente do aqui defendido pela entidade recorrente, na medida em que, maioritariamente, vem acolhendo o entendimento segundo o qual o referido despacho conjunto nº 943/99 apenas dispôs para o futuro, tal como se decidiu no acórdão recorrido – vide, nomeadamente, Acs STA de 12.01.2000 e 18.03.2004, proferidos nos recs. nºs 44839 e 1769/03, respectivamente. Aderindo nós ao sentido desta jurisprudência que, por razões de economia, nos limitamos a aqui reiterar, somos de parecer que o recurso não merece provimento.” Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS No acórdão recorrido foram dados por assentes os seguintes factos: a) No Diário da República nº 257, II Série de 4/11/1999 foi publicado o despacho conjunto nº 943/99, do Secretário de Estado do Orçamento, do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e do Secretário de Estado da Administração Pública e Modernização Administrativa, datado de 9/3/1999, do seguinte teor: “O Decreto-Lei nº 187/90 , de 7 de Junho, consagrou a aplicação ao pessoal da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos princípios plasmados nos Decretos-Leis, nº 184/89 de 2 de Junho e 353-A/89, de 10 de Outubro, nomeadamente o estabelecido no artigo 29º deste último diploma, permitindo a integração dos funcionários no novo sistema retributivo. Neste sentido e para efeitos de integração do pessoal das carreiras de regime geral na nova estrutura salarial, escalões e índices das respectivas categorias, o nº 4 do artigo 3º do referido Decreto-Lei nº 187/90 , de 7 de Junho, determinava a aplicação de critério idêntico ao utilizado para a transição do pessoal das carreiras de administração tributária, princípio este que não foi respeitado pelo despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19 de Abril de 1991 e que procedeu à fixação dos respectivos montantes remuneratórios relevantes para a integração no novo regime. Assim, em respeito do estabelecido no nº 4 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 187/90 de 7 de Junho, determina o Governo que seja revista a transição do pessoal integrado nas carreiras de regime geral em efectividade de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos à data de 30 de Setembro de 1989, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras de administração tributária, devendo os consequentes efeitos remuneratórios produzir efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1999”. Na sequência desse despacho, em 20/1/2000 foram processados aos funcionários representados pelo recorrente os valores do diferencial de integração, com efeitos reportados a 1/1/1999; Entre 20 e 30 de Janeiro de 2000, os funcionários interpuseram recurso hierárquico para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do “acto de processamento dos novos valores do diferencial de integração” recebidos em 20/1/2000, alegando que os valores deveriam ser reportados a 1/10/89, data da entrada em vigor do NSR; Sobre esses recursos, em 29/6/2000, foi emitido o parecer nº 77-AJ/00, o qual deu por integralmente reproduzido o parecer nº 75-AJ/00 relativo à mesma questão; Nesse parecer, o Subdirector-Geral ..., em 5/7/01 exarou a seguinte proposta: “1. Os funcionários constantes da lista anexa, pertencentes à carreira do regime geral da DGCI, recorrem para o Senhor Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais do acto de processamento dos novos valores de diferencial de integração; 2. O Decreto-Lei nº 187/90 , de 7.6, mandou aplicar aos funcionários das carreiras de regime geral os mesmos critérios de integração no NSR que valeram para o pessoal das carreiras de regime geral. 3. O facto é que por despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento de 19/4/91, o processo de integração para o pessoal das carreiras do regime geral acabou por ser diferente do que resultou para os mesmos prejuízo remuneratório (ver informação anexa). 4. Por despacho dos Secretários de Estado do Orçamento dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e Modernização Administrativa, mediante proposta da DGCI, foi mandado atribuir novos valores ao diferencial de integração que os funcionários em causa já recebiam, valores com base nos critérios previstos no Dec-Lei 187/90, com efeitos a 1/1/99; 5. O que os recorrentes alegam, em suma, é que os efeitos do novo diferencial deveriam retroagir a 1-10-89, dado que o despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 1991, está inquinado do vício de violação de lei. E, ainda, que o despacho conjunto referido no nº anterior veio revogar aquele despacho, logo, expurgando o vício; 6. A questão é diferente, pois, como se refere no parecer jurídico sobre caso idêntico (em anexo) o despacho conjunto não constitui um acto administrativo com destinatários individualmente especificados, consistindo antes uma previsão geral e abstracta, faltando-lhe, pois, um requisito essencial de acto administrativo, que é a individualização dos particulares; 7. Assim, com base no referido parecer, aliás fundamentado na doutrina e na jurisprudência, nomeadamente em Acórdãos do STA (pontos 27, 33 e 36 do parecer jurídico mencionado no nº anterior), o despacho conjunto não é sequer susceptível de recurso hierárquico, pelo que inexiste dever legal de decidir sobre o mesmo. Termos em que, com base nos fundamentos constantes nos pontos 42 e seguintes do parecer jurídico anexo, devem ser arquivados, sem prejuízo de os interessados serem notificados do acto e da respectiva fundamentação. À consideração superior” Em 18/7/2000, sobre esse parecer e proposta o Secretário dos Assuntos Fiscais exarou o seguinte despacho “Concordo”. Dá-se por reproduzido o teor do parecer nº 75/AJ/00, constante do p.a.. O DIREITO O recurso contencioso de anulação foi interposto do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, datado do 18.7.2000, que ordenou o arquivamento dos recursos hierárquicos dos actos de processamento dos novos valores do diferencial de integração no novo sistema retributivo recebidos em 20/1/2000. No acórdão recorrido o despacho impugnado foi interpretado nos termos e com o sentido que decorre do seguinte extracto do respectivo discurso justificativo: “(…) A verdade é que o despacho recorrido decidiu os recursos hierárquicos, não através de uma decisão de rejeição pelo acto não ser susceptível de recurso, mas através de uma decisão de arquivamento, que tem o sentido de negação da pretensão dos recorrentes. É que o despacho de concordância com a proposta de arquivamento só pode comportar o significado de indeferimento da pretensão deduzida pelos impugnantes com fundamento em que não lhe assiste o direito que pretendem valer, uma vez que o assunto está resolvido pelo despacho conjunto. Portanto, o objecto das impugnações administrativas foram os actos de processamento de abonos de Janeiro de 2000, com fundamento em que são devidos diferenciais de integração de 1/10/89 a 1/1/99, mas a autoridade recorrida indeferiu tal pretensão com fundamento em que esses diferenciais foram definidos pelo despacho conjunto, que não é um acto administrativo susceptível de ser por ele revogado ou modificado.” No presente recurso jurisdicional, o recorrente não impugna esta interpretação do acto. 2.2.2. Fixados, deste modo, o sentido e o alcance do acto, diremos, com as palavras do TCA, que “a questão fulcral é, pois, a de saber se os representados do recorrente têm direito a diferenciais de integração com efeitos a partir de 1/10/89 ou apenas a partir de 1/1/99, como se definiu no despacho conjunto nº 943/99”. O acórdão recorrido decidiu em favor do segundo termo da alternativa. O recorrente não se conforma e, defendendo que os diferenciais deveriam ser pagos com efeitos reportados a 1/10/89, acomete aquele de erro de julgamento com violação do disposto nos artigos 3º , nº 4 e 15º do DL nº 187/90 e no art.º 145º , nº 2 do CPA . Estes são os termos do litígio. 2.2.3. Delimitado o dissídio, convoquemos o quadro legal relevante para o resolver. Em primeiro lugar o DL nº 187/90 de 7 de Junho: Artigo 1º Objecto O presente diploma estabelece o estatuto remuneratório do pessoal da administração tributária e aprova a respectiva escala salarial, constante do anexo I, que dele faz parte integrante. (…) Artigo 3º Transição (..) 4 – Para efeitos de aplicação do nº 3 do art. 30º do Decreto – Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ao pessoal do regime geral da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, incluindo o pessoal dirigente abrangido pelo artigo 31º do referido decreto-lei, adoptar-se-á critério idêntico ao utilizado para as carreiras de pessoal da administração tributária, sendo os respectivos montantes fixados por categoria, mediante despacho do Ministro das Finanças. Em segundo lugar, a lei remetida - DL nº 353-A/89 de 16.10: Artigo 30º Regime de transição (…) 2 – A remuneração a considerar para efeitos da transição referida no nº 1 resulta do valor correspondente à remuneração base decorrente do Decreto-Lei nº 98/89 , de 29 de Março, actualizada a 12%, acrescida do montante da remuneração acessória a que eventualmente haja direito, com excepção das que sejam consideradas suplementos, nos termos do Decreto-Lei nº 184/89 , de 2 de Junho, e deste diploma. 3- Para efeitos do número anterior, as remunerações acessórias de montante variável são fixadas no valor médio das remunerações acessórias percebidas nos últimos 12 meses anteriores à data da produção de efeitos do presente diploma. Em terceiro lugar, o Despacho do Secretário de Estado do Orçamento de 19 de Abril de 1991 DESPACHO (Transição do pessoal dirigente da DGCI e do pessoal pertencente ás carreiras do Regime Geral) Ao abrigo do disposto no nº 4 do art. 3º do Decreto-Lei nº 187/90 , de 7 de Junho, fixo os montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras de regime geral da Direcção Geral das Contribuições e Impostos, constantes dos Mapas 02 a 10 anexos ao presente Despacho que dele fazem parte integrante. (…) (…) O presente Despacho produz efeitos a partir de 1 de Outubro de 1989, por força do disposto no artigo 15º do diploma referido em 1. Finalmente o Despacho conjunto nº 943/99, de 9 de Março, publicado no DR, II Série de 4 de Novembro de 1999: “O Decreto-Lei nº 187/90 de 7 de Junho, consagrou a aplicação ao pessoal da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos dos princípios plasmados nos Decretos-Leis nºs 184/89, de 2 de Junho e 353-A/89, de 16 de Outubro, nomeadamente o estabelecido no artigo 29º deste último diploma permitindo a integração dos funcionários no novo sistema retributivo. Neste sentido e para efeitos de integração do pessoal das carreiras de regime geral na nova estrutura salarial, escalões e índices das respectivas categorias, o nº 4 do artigo 3º do referido Decreto-Lei nº 187/90 , de 7 de Junho, determinava a aplicação de critério idêntico ao utilizado para a transição do pessoal das carreiras de administração tributária, princípio este que não foi respeitado pelo despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19 de Abril de 1991 e que procedeu à fixação dos respectivos montantes remuneratórios relevantes para a integração no novo regime. Assim, em respeito do estabelecido no nº 4 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 187/90 , de 7 de Junho, determina o Governo que seja revista a transição do pessoal integrado nas carreiras de regime geral em efectividade de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos à data de 30 de Setembro de 1989, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras de administração tributária, devendo os consequentes efeitos remuneratórios produzir-se a partir de 1 de Janeiro de 1999.” Posto isto, importa relembrar que o recurso contencioso tem por objecto o acto plural do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que indeferiu as impugnações administrativas dos actos que, depois da publicação deste Despacho conjunto nº 943/99, processaram os diferenciais de vencimentos, com efeitos reportados a 1 de Janeiro de 1999 aos associados do recorrente, por ele identificados na petição inicial. E, repete-se, o que está em causa é saber se, para ser legal, o processamento dos diferenciais deve ter eficácia retroactiva desde 1/10/89, data da entrada em vigor do Novo Sistema Retributivo, de acordo com a pretensão do Recorrente, ou se, como determinado pelo Despacho conjunto, sem ofensa da legalidade, é susceptível de efeitos apenas a partir de 1.1.1999. Ora, o acórdão recorrido, apreciando, começou por buscar a qualificação jurídica daqueles despachos sucessivos, enquanto meios do exercício da actividade administrativa, de molde a determinar se os mesmos têm a natureza de actos normativos ou de actos administrativos. E, no fim do seu discurso, nesta parte, depois de percorrer na Doutrina, a posição que faz depender a natureza normativa da existência simultânea de generalidade e abstracção (Marcelo Caetano), a linha que defende que é “a definição de situações abstractas que caracteriza o regulamento” (Rogério Soares) e a orientação de Freitas do Amaral formulada já na vigência do art. 120º do CPA , para quem “basta a generalidade para caracterizar uma norma, entendendo por generalidade o comando que define os seus destinatários por meio de conceitos ou categorias universais, sem individualização de pessoas” e após dar nota da existência de situações de duvidoso enquadramento nas categorias de acto normativo ou acto administrativo, concluiu nos termos que passamos a citar: “Ora o despacho que fixa os montantes de remunerações acessórias para efeito de cálculo da remuneração a considerar na transição para a nova estrutura salarial define uma situação concreta, mas tem por destinatários todos, no pessoal do regime geral da DGCI, aqueles a quem se aplica o nº 4 do artigo 3º do DL nº 187/90 , onde se prevê a existência desse despacho. De igual modo, o despacho conjunto nº 943/99, que pouco mais faz do que repetir a norma daquele artigo, tem por destinatários o mesmo grupo de pessoal. Pese embora se considere excessiva a exigência de uma identificação do destinatário por nome e morada para que exista acto administrativo, a verdade é que aqueles despachos precisam de ser concretizados através de outros actos que definam a situação individual e concreta de cada um dos funcionários a quem se aplicam. Como por si não conformam juridicamente a situação concreta em função daquilo que neles se dispõe, são os actos de aplicação desses despachos que definem e decidem relativamente a cada funcionário a remuneração a considerar para efeitos de transição para a nova estrutura salarial (…). E, mais adiante: “(…) No caso dos autos (…) o processamento dos vencimentos assume-se como um acto definidor e concretizador das regras gerais do novo sistema retributivo definida para todos os funcionários pelo DL nº 184/89 de 2/6 e DL nº 187/90 . Estes diplomas, desenvolvidos pelos despachos referidos, contêm uma definição geral da remuneração que resulta da transição para o NSR, mas não definem qual a situação em concreto de cada funcionário, o que só acontece com o acto que lhe processa os vencimentos ali previstos. (…)”. Depois, expendidas que foram algumas considerações acerca da natureza e efeitos do caso decidido e do regime de revogação dos actos administrativos consolidados por falta de oportuna impugnação contenciosa, nos termos do qual (art. 145º, nºs 1 e 3 CPA) a Administração goza do poder discricionário de atribuir ao acto revogatório eficácia retroactiva ou a produção de efeitos só para o futuro, o acórdão julgou, a final, negar provimento ao recurso, nos termos que se transcrevem: “(…) Na parte em que atribui eficácia retroactiva à revisão da transição para a nova escala salarial, o despacho conjunto revoga os actos de processamento de abonos mensais praticados nesse período. Atenta a data em que o despacho foi assinado – 9/3/99 – e data da retroacção fixada – 1/1/99, em rigor apenas são revogados os actos de processamento de abonos cuja eventual ilegalidade ainda não se havia sanado pelo decurso do tempo de 2 meses. Quanto aos demais, estando consolidados na ordem jurídica como casos resolvidos, pertencendo ao poder discricionário da Administração a fixação de efeitos temporais à revogação de acto válido ou de acto inválido inimpugnável, é legal a atribuição de efeitos retroactivos à data que o seu autor bem entender, pois, regra geral, os efeitos só de produzem para o futuro. Não consideramos que, uma vez tomada a decisão de revogar, a Administração esteja vinculada a decidir de novo a situação concreta segundo critérios de legalidade como se os efeitos do acto revogado nunca tivessem sido produzidos, pois isso afronta a força do caso decidido e o exercício do poder discricionário da Administração na fixação dos efeitos retroactivos. Concluímos, pois, que não houve qualquer ilegalidade na atribuição de eficácia retroactiva apenas aos dois últimos actos de processamento de abonos, considerando a data da emanação do despacho conjunto, pois todos os demais estabilizaram-se como casos decididos.”. 2.2.4. Apreciando, agora, em sede de recurso jurisdicional, adiantaremos, que, embora com algumas diferenças, o acórdão recorrido deve manter-se pelas razões que passamos a apresentar. Como resulta do exposto no ponto anterior (2.2.3.) aquela decisão judicial considerou que os despachos em causa têm carácter normativo. Esta qualificação merece a nossa concordância. Na verdade, a produção de efeitos, “numa situação individual e concreta” é um dos elementos do conceito legal de acto administrativo consagrado no art.º 120º do CPA . E não há dúvida que a ideia do legislador (vide Freitas do Amaral e outros in “Código do Procedimento Administrativo ”, Almedina, 1ª ed., p. 188) foi a de “encontrar um conceito operativo para delimitação do âmbito material de aplicação do CPA”, conceito esse que erigiu a individualidade , isto é, a aplicação a sujeito(s) determinado(s) como o elemento chave da noção e, do mesmo passo, como o critério para distinguir entre acto administrativo e acto normativo, de molde que, sempre que haja generalidade, isto é, aplicação a um grupo indeterminado de cidadãos, ainda que determináveis, mas, portanto, sem definição de situações individuais, o comando deve considerar-se como acto normativo e não como acto administrativo. No caso dos autos, não obstante destinada a vigorar continuadamente, a medida tomada pela Administração nos despachos em causa – fixação dos montantes das remunerações relativas às categorias das carreiras de regime geral da DGCI – reveste-se de singularidade , isto é, aplica-se a uma situação concreta determinada – transição para o Novo Sistema Retributivo. E esta sua característica é própria do acto administrativo. Todavia, como se diz no acórdão recorrido, por se reportarem a uma classe de funcionários abstractamente referida – categorias das carreiras de regime geral - aqueles despachos não são actos individuais , não definem a situação de cada um dos seus destinatários, carecendo da intermediação de um outro acto jurídico. Ora, como já ficou dito, do disposto no art. 120º do CPA decorre que o acto singular (que se aplica apenas a uma situação concreta determinada), se não for, em simultâneo, individual (se não definir situações individuais) não é sinónimo de acto administrativo e, portanto, não equivale a acto não normativo. Temos, portanto, que, nos despachos em causa, coexistem características de acto administrativo – a singularidade – e de acto normativo – a generalidade. Nestes casos de actos mistos de difícil qualificação – actos gerais e concretos - impõe-se que o intérprete, na opção por um dos sentidos possíveis - acto administrativo/acto normativo - acolha a vontade do legislador (art. 9º, nº 1 C. Civil). E esta indica, com clareza, que a generalidade, entendida como definição de destinatários por meio de conceitos ou categorias abstractas, sem individualização de pessoas, foi erguida como elemento essencial do conceito de acto normativo (vide, neste sentido, Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo” , vol. II, pp. 170 e segs.) Sendo assim, a dúvida haverá de resolver-se em favor da normatividade. Este é um critério operativo de raiz legal, que serve o valor da segurança, evitando o vazio nas situações mais problemáticas que não se encaixam nem na noção de acto administrativo nem no conceito tradicional de regulamento (que apelava à verificação simultânea de generalidade e abstracção ou vigência sucessiva) e que não implica o desfavorecimento intolerável do valor da protecção judicial dos destinatários, uma vez que deixa em aberto, conforme a natureza do acto normativo, ou a possibilidade de impugnação por via directa ou a impugnação por via incidental, nos recursos contenciosos a interpor dos actos de aplicação. Vejamos agora as consequências, para o caso em apreço, da natureza normativa dos despachos. Num primeiro momento, afasta-se toda a perplexidade que poderia existir quanto à recorribilidade dos actos contenciosamente impugnados. Estão a ser atacados actos de processamento de vencimentos que são actos de aplicação de acto normativo – o despacho conjunto nº 943/99 de 9 de Março de 1999- e que comportam a impugnação deste, por via incidental e não actos de execução do dito despacho, na qualidade de acto administrativo. A outro tempo, temos que, por ser acto normativo, o primeiro despacho – de 19 de Abril de 1991, da Secretária de Estado do Orçamento - não está sujeito ao regime de revogação dos actos administrativos, de acordo com o disposto nos artigos 141º , nº 2 e 145º nº 2 do CPA . Os regulamentos têm, em geral, eficácia só para o futuro (vide Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo ” II, p. 185). E, sendo aquele despacho sem dúvida, um acto normativo de execução da norma do nº 4 do art. 3º do DL nº 187/90 , de 7 de Junho, a respectiva revogação rege-se pelo artigo 119º do CPA no qual, com carácter imperativo, apenas se veda a “revogação global sem que a matéria seja simultaneamente objecto de nova regulamentação” e se determina que “nos regulamentos far-se-á sempre a menção especificada das normas revogadas”. Não é imposta a retroactividade da revogação do regulamento, ainda que a mesma tenha por fundamento a ilegalidade do revogado e consagre um regime mais favorável para os particulares. Vale aqui, portanto, a regra de eficácia para o futuro, semelhante à consagrada, em sede contenciosa, para a declaração de ilegalidade de normas (art. 11º, nºs 1, 2 e 3 do ETAF), cabendo ao poder discricionário da Administração, ponderados todos os interesses envolvidos, atribuir-lhe, ou não, efeitos retroactivos, afectar, em benefício dos administrados, ou manter intocadas as situações anteriormente constituídas à luz do acto normativo ilegal e consolidadas na ordem jurídica como casos decididos. Ora, no recurso contencioso, a única fonte de invalidade que o recorrente atribui aos actos impugnados deriva da ilegalidade do despacho conjunto nº 943/99, decorrente da não atribuição de efeitos retroactivos reportados a 1.10.1989. Em tudo o mais aceita que este despacho de execução, ao contrário do anterior, não contraria a lei habilitante. Neste quadro, é forçoso concluir que o acórdão recorrido não enferma do erro de julgamento que lhe vem assacado, uma vez que, como nele se decidiu, os actos contenciosamente impugnados não violam nem o disposto nos artigos 3º , nº 4 do DL nº 187/90 de 7 de Junho, nem o preceituado no art. 145º , nº 2 do CPA . Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação do recorrente. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Sem custas. Lisboa, 3 de Novembro de 2004. – Políbio Henriques – (relator) – Rosendo José – António Madureira.