0815/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os actos objecto de um recurso hierárquico necessário não são, à luz do regime da LPTA, contenciosamente recorríveis.

II- O tribunal de recurso não pode conhecer dos vícios, atribuídos ao acto impugnado, cuja análise o tribunal «a quo» omitiu e que não sejam oficiosamente cognoscíveis.

III- A imperfeição da notificação não afecta a legalidade do acto notificado.

IV- A infidelidade da notificação não envolve uma nova decisão, substitutiva do acto notificado. V – O despacho que consista num mero «indefiro», se aposto sobre um parecer em que se propunha o indeferimento de um recurso hierárquico nos termos de uma dada informação jurídica, colhe nesta os seus fundamentos de facto e de direito.

VI- O regime jurídico que permite aos municípios a realização de obras urgentes em substituição dos proprietários e a expensas destes é alheio ao instituto do enriquecimento sem causa, pelo que a exigência do pagamento das obras assim efectuadas não está sujeita ao prazo prescricional previsto no art. 482º do Código Civil.

VII- Nesse regime, carece de base legal a exigência – que não tem índole tributária – de que os proprietários, para além do despendido nas obras, paguem ao município uma quantia acrescente, relacionada com o custo da própria actividade camarária.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A….., B……… e C………, identificados nos autos, vieram interpor recurso da sentença do TAF de Lisboa que negou provimento ao recurso contencioso que haviam deduzido contra o Presidente da CM Lisboa, esta câmara e os Directores dos respectivos Departamento de Conservação de Edifícios e Obras Diversas e Divisão de Cobrança e Controlo de Receitas, aí pedindo que se anule a decisão de indeferimento de um seu recurso hierárquico e, ainda, que se declarem nulos ou se anulem os actos hierarquicamente recorridos.

Os recorrentes terminaram a sua minuta de recurso oferecendo as seguintes conclusões:

1. Os actos orçamento, liquidação, emissão da factura n.° 02.000000538 e intimação para pagamento do valor correspondente ao custo da obra coerciva realizada no âmbito da empreitada referente ao imóvel sito na Rua ……., ……., em Lisboa, chamados na douta sentença recorrida “actos dos Srs. Directores”, são actos lesivos dos direitos e interesses legalmente protegidos de que os recorrentes são titulares, e distinguem-se dos actos anteriores, sendo por isso recorríveis.

2. Tais actos afectam por si só os legítimos direitos e interesses dos recorrentes, causando lesão directa e actual, envolvendo uma modificação da situação jurídica dos particulares envolvidos.

3. Para além de serem recorríveis, contrariamente ao decidido na douta sentença posta em crise no presente recurso, tais actos estão feridos de vícios que determinam a sua nulidade ou, sem de forma alguma conceder, a sua anulabilidade, sendo por isso inválidos e ilegais, não estando os Recorrentes obrigados ao seu pagamento.

4. A empreitada que alegadamente será a origem da emissão da factura notificada aos Recorrentes, com o n.° 6214a/0H189, tem por referência o “Escoramento urgente das varandas de acesso ao prédio particular sito na Rua …….., ……., obra que decorreu no período de uma semana, tendo sido dada por concluída em 29.12.1989.

5. Para além da intimação que deu origem ao presente processo, os recorrentes foram ainda notificados, entre os dias 9 e 24.01.1989, para execução de obras de reparação e beneficiação geral em todos os prédios do Bairro, pelo que os ora recorrentes realizaram de imediato diversas reuniões com as entidades competentes, com as quais foram elaborando estratégias e planos de actuação no Bairro, composto por 110 fogos, respeitando prioridades e urgências, e descortinando modos de obtenção dos meios financeiros necessários à sua prossecução.

6. Em 26.10.1989 foi apresentada a candidatura ao programa RECRIA referente ao imóvel sito na Rua ………….. — Proc. n.° 167/R/89, mas os Recorrentes foram inesperadamente notificados de que a CML iria tomar posse administrativa do imóvel para realização das obras.

7. Porém, as alegadas obras realizadas coercivamente pela CML constituíram apenas uma pequeníssima parte das obras objecto de intimação camarária, e tais alegadas “obras” tiveram que ser realizadas, então sim, pelos Recorrentes, no âmbito do processo RECRIA atrás identificado, como condição essencial para a aprovação final das obras e concessão integral da comparticipação.

8. As alegadas obras realizadas coercivamente consubstanciaram uma atitude absolutamente alarmista e injustificada por parte da CML e nenhum efeito conservatório ou reparador tiveram ou poderiam ter, pelo que os valores constantes nos actos impugnados, para além de exagerados, baseiam-se em registos e reportes sem qualquer correspondência com a realidade.

9. Sendo falsos, incompletos e imperceptíveis os elementos constantes dos documentos que serviram de base à prática dos actos impugnados (liquidação do valor das obras, emissão da factura, intimação para o seu pagamento e respectiva manutenção pela decisão negativa do recurso hierárquico, impugnada nos presentes autos), carecem em absoluto de fundamentação tais actos, sendo por isso ilegais e anuláveis, não podendo os Recorrentes aceitá-los.

10. A CML pretende o ressarcimento de obras coercivas alegadamente realizadas, mas mediante simples adjudicação e sem recurso ao programa RECRIA, conforme poderia e deveria ter feito nos termos do então vigente Decreto-Lei n.° 4/88 de 14 de Janeiro (artigo 2°), como o impunha o dever de actuar com boa fé e justiça, actuando assim em claro e inequívoco abuso do direito e má fé.

11. A infracção de disposições legais e constitucionais que limitam ou condicionam, de forma genérica, a discricionaridade administrativa, e a ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais invalidam os actos administrativos notificados, determinando a nulidade dos actos recorridos, estando os Recorrentes consequentemente desobrigados de proceder ao pagamento do valor que foram intimados a pagar.

12. Deveria, consequentemente, a decisão recorrida ter considerado recorríveis os actos atacados, praticados pelos senhores Directores, e — na procedência da sua impugnação — deveriam tais actos ter sido declarados nulos ou, sem conceder, anulados.

13. Nos termos legais, todo o acto administrativo, incluindo a respectiva fundamentação integral, tem de ser levado ao conhecimento dos interessados através da notificação.

14. Os ofícios ns.º OF/3096/O1/DCEOD/GAJ, OF/3097/01/DCEODIGAJ, OF/3089/01/DCEODIGAJ e 0F13098/O1/DCEOD/GAJ, que veicularam a notificação aos Recorrentes da decisão de indeferimento do recurso hierárquico, fizeram um resumo dos alegados fundamentos do indeferimento, não juntando nem transcrevendo o texto integral dessa alegada fundamentação, nem indicando a data da prática do acto de indeferimento.

15. A notificação da decisão recorrida aos ora Recorrentes foi incompleta, inválida e ilegal, ferindo o próprio acto recorrido de vício de forma por preterição de formalidades essenciais, determinando a sua anulabilidade.

16. Quando o acto de notificação se distingue e não reproduz o acto que alegadamente transmitiria ao administrado, ele constitui afinal um acto autónomo, diverso e distinto, porém praticado por quem não detinha poderes para tanto.

17. As disposições legais aplicáveis ao conteúdo e formalidades das notificações são claras e inequívocas, e a sua preterição gera, como as demais de formalidades legalmente previstas, a invalidade dos actos violadores.

18. Não há que avaliar se a defesa dos administrados se mostrou afectada ou não. Quando a preterição de formalidades legais é real, actual e evidente, é censurável e consequente.

19. O administrativo recorrido, que se limita a um “indefiro” (documento n.° 3 junto a RI, e facto provado constante no ponto i) da sentença recorrida), carece em absoluto de fundamentação, elemento essencial do acto administrativo, contrariamente ao pugnado na douta sentença recorrida.

20. O despacho impugnado não assumiu de forma alguma a motivação exposta no parecer, pois se limitou a indeferir, pelo que nunca poderia considerar-se fundamentado, ainda que por mera remissão, contrariamente ao que refere a douta sentença recorrida (neste sentido v. Ac. STA de 01-03-2005, no Proc. 0761/04, in www.dgsi.pt),

21. Não se vislumbra de onde pode extrair-se a conclusão de que no caso concreto se verifica uma remissão “para o parecer n.° 0224/OUV/DAJCI2000” e não para quaisquer outros fundamentos ou opiniões externas manifestadas ao órgão decisor, ou sequer que a decisão de indeferimento se haja fundado em convicções próprias do autor do acto, porém não expressadas ou reveladas aos administrados.

22. A expressão “Indefiro” é clara e suficiente para exprimir apenas e só o sentido negativo da decisão, mas não exprime concordância, não exprime adesão, não exprime remissão, não exprime incorporação, exprime apenas e só negação de uma pretensão

23. A sentença recorrida incorre em manifesto erro de julgamento, consistente na decisão de não verificação do vício de falta de fundamentação e consequente anulabilidade imputado ao acto contenciosamente impugnado pelos Recorrentes, não tendo feito uma correcta aplicação do citado artigo 125°, n.° 1 do CPA.

24. É inquestionável que o acto contenciosamente impugnado não se apropriou da fundamentação contida no parecer, para mais porquanto o parecer opina no sentido de o recurso hierárquico dever ser rejeitado, o que prejudicaria a apreciação do respectivo mérito, e o despacho final é de “indeferimento”, expressão esta que se relaciona com o mérito de uma pretensão e não com a recusa de conhecimento desse mérito.

25. Os Recorrentes invocaram também como fundamento do seu recurso contencioso a nulidade decorrente de o conteúdo dos ofícios notificados aos Recorrentes ser inovatório em relação ao conteúdo do despacho proferido pelo Ex.mo Senhor Presidente da Câmara (resumindo e completando ainda alguns aspectos do parecer n.° 224/OUV/DAJC/2000 identificado no mencionado ofício), assumindo-se assim como a própria decisão autónoma do recurso hierárquico, porém proferida por quem não tem competência para tal, circunstância que geraria a sua nulidade.

26. A douta sentença recorrida vem fazer o confronto do ofício de notificação com o parecer, entre eles não encontrando divergências de conteúdo, ainda que “divergindo o teor literal”, concluindo assim que não há qualquer aspecto inovatório no conteúdo do ofício-notificação face ao acto notificado”, porém sempre no pressuposto — que não se aceita — de que este acto inclui “os pressupostos de facto e de direito e bem assim a fundamentação constante do parecer sobre o qual foi aposto”.

27. Não pode porém concordar-se com esta tese, pois não se aceita a premissa de que o “acto” comunicado esteja fundamentado, sendo ao invés inválido, pelo que a notificação aos Recorrentes, acaso se assumisse como o acto em si, estaria nesse caso inevitavelmente ferida da invocada invalidade.

28. Acresce que a fonte da obrigação de pagar as obras coercivas é legal e não contratual, pelo que o alegado crédito da CML perante os proprietários assume a natureza de restituição por enriquecimento sem causa, sujeita às regras previstas nos artigos 473° e ss. do CC.

29. Os particulares proprietários nada contrataram nem qualquer obrigação assumiram contratualmente para com a Câmara.

30. O “reclamado” (pelo município) só será devido (pelos recorrentes) a título de enriquecimento sem causa, e apenas se a obrigação ainda se mantiver e não estiver extinta, o que porém não é o caso.

31. Tendo a CML realizado as obras, que vistoriou e mediu por auto de 29.12.1989, nesta data teve conhecimento do (alegado) direito que lhe compete, tendo obviamente conhecimento da pessoa do responsável, que intimou para a realização das obras, pelo que na data em que os Recorrentes foram intimados para pagar os alegados custos das obras coercivas, há muito se encontrava prescrito o direito da CML.

32. Deve, pois, considerar-se procedente a excepção de prescrição, isentando-se os Recorrentes da obrigação do pagamento do valor que foram intimados a pagar, por extinção do correspondente direito da Câmara Municipal de Lisboa.

33. A sentença recorrida decidiu que “as despesas de administração” (correspondentes a uma percentagem de 20% sobre o valor dos trabalhos realizados — obras coercivas), “não configuram um imposto ilegal e inconstitucional, nem foram violados os princípios constitucionais invocados”.

34. Tal “administração” da CML. reduz-se exclusivamente à adjudicação da empreitada, a actos burocráticos que se não traduzem na prestação de qualquer serviço ou, mais genericamente, na utilização de um bem público.

35. A percentagem cobrada a título de “despesas de administração” constitui um verdadeiro e próprio imposto, porquanto inexiste qualquer actividade camarária de suporte ou contrapartida à exigência, sendo uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado.

36. A sentença recorrida afasta a caracterização de tais despesas como um imposto ou uma taxa, mas não esclarece porquê, apesar de a noção de imposto acabada de transcrever daquela sentença manifestamente encaixar na cobrança em causa.

37. O tributo debitado pela CML a título de ‘despesas de administração” estaria sujeito ao princípio da legalidade, sendo inconstitucional por violação deste princípio de tipicidade fiscal.

38. A sentença recorrida conclui pelo caracter obrigacional das “despesas de administração’ no âmbito do direito civil, conclusão que — em face da quantia, sua natureza, origem e justificativo, cujo pagamento é imposto aos Recorrentes, se entende — com o devido respeito — manifestamente descabida e absurda.

39. A quantia cobrada pela CML a título de despesas de administração da obra coerciva é de 20% do “custo” das obras, mas a actividade da CML na realização das obras — para mais sem ter recorrido e instruído um processo de comparticipação junto do RECRIA! — reduz-se aos actos burocráticos de adjudicação da obra e de cálculo do valor desta receita.

40. O quantum de tal valor (20%) face às tarefas de “administração” que supostamente se destinará a ressarcir revela, assim, uma desproporção gritante entre a quantia exigida e qualquer actividade do ente público,

41. Encontra-se, assim, profusamente justificada a desproporcionalidade do tributo inconstitucional que a CML pretende cobrar aos recorrentes, a ter em conta para a hipótese cautelar de se configurar tal tributo, não como um imposto mas como uma taxa.

42. Não podem os Recorrentes aceitar a tese constante na sentença recorrida, que simplesmente nega e afasta que ocorram as invocadas violações do conteúdo essencial de direitos fundamentais, e de princípios fundamentais norteadores de um Estado de Direito Democrático, que determinam inexoravelmente a nulidade dos actos de liquidação, emissão da factura e intimação para pagar o seu valor e do indeferimento do recurso hierárquico deles interposto.

43. Entendem os Recorrentes manifestamente evidente e notória tal violação de preceitos e princípios essenciais, expressamente invocados.

44. Sempre tais actos seriam anuláveis por violação da lei constitucional, ou, in limine, ainda que devida e legitimamente cobrados tais valores, por se entender admissível tal cobrança face aos imperativos legais e constitucionais.

45. Igualmente a possibilidade de cobrança de tais valores relativos a “despesas de administração” se encontrava prescrita no momento em que foi exigida pela CML junto dos ora Recorrentes, pois prescrevem em 10 anos (e as obras terminaram em 29.12.1989, data do auto de vistoria e medição de trabalhos) os créditos fiscais e para-fiscais dos entes públicos, o que nesta sede de recurso deverá ser declarado, corrigindo o erro de julgamento da questão, contido na sentença recorrida.

PRECEITOS E PRINCÍPIOS DE DIREITO INFRINGIDOS

46. A decisão recorrida, mantendo o acto contenciosamente impugnado, não obstante os fundamentos que importam a sua nulidade e anulabilidade, incorre em erro de julgamento e mostra-se violadora, entre outras, das normas contidas nos artigos:

• 660°, n.° 2, do CPC

• 3°, 4°, 5°, 6°, 6°-A, 7°, 100, 68°, 69°, 1200, 124° a 126°, 168°, 173°, b) do CPA

• 18°, n.° 2, 81°, alínea b), 103°, n.° 2 e 3, 168°, n.° 1, alínea i), 266° e 268° da CRP

• 473°ess. E 482° do CC

• 15°, n.° 2, do RAU

• 14° do Decreto Lei n.° 13/85, de 6 de Julho

• 2° do Decreto Lei n.° 4/88, de 14 de Janeiro

• no DL 211/79 de 12 de Julho.

A contra-alegação, subscrita pelo Ex.º mandatário constituído pelo Presidente da CM Lisboa, defendeu a plena manutenção da sentença recorrida.

O Ex.º Magistrado do MºPº neste STA opinou no sentido de se negar provimento ao recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença sob recurso, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como resulta do art. 663º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A sentença recorrida iniciou a sua análise «de jure» dizendo que o recurso contencioso dos autos tinha por objecto: por um lado, os «actos» camarários – da autoria de «Directores» e comunicados num mesmo ofício – em que se liquidou o custo de uma obra (realizada pela CM Lisboa em substituição dos recorrentes e seus antecessores), se emitiu a factura correspondente e se procedeu à intimação dos notificados para efectuarem o respectivo pagamento; por outro lado, o despacho do presidente da mesma câmara que indeferiu «expressis verbis» o recurso hierárquico deduzido daqueles actos.

Esta determinação do objecto do processo era duvidosa face ao alegado nos arts. 14º, 23º e 24º da petição. Porém, o modo anárquico como os recorrentes se exprimiram «in initio litis» e os termos do próprio pedido não excluíam que o tribunal «a quo» determinasse daquela forma o objecto da lide. E, porque a sentença não vem censurada nesse ponto, aceitaremos o que nela se disse quanto aos alvos iniciais do recurso contencioso.

A primeira «quaestio juris» que a sentença enfrentou prendeu-se com a recorribilidade dos referidos actos dos directores. A sentença considerou que tais actos – aliás impugnados no recurso hierárquico necessário decidido pelo despacho, também «sub specie», do presidente da câmara – não eram contenciosamente recorríveis. E os aqui recorrentes, nas duas primeiras conclusões da sua minuta de recurso, defendem o contrário.

Mas é errónea tal insistência dos recorrentes na recorribilidade simultânea dos actos impugnados num recurso hierárquico e do acto que decidiu esse meio gracioso – já que o acto definitivo e lesivo só pode estar num dos dois pólos do recurso hierárquico, estando num ou noutro consoante o recurso seja facultativo ou necessário. No regime da LPTA (art. 25º, n.º 1), que continua a ser o aplicável «in casu» (art. 5º da Lei n.º 15/2002, de 22/2), de entre os vários actos reciprocamente encadeados de forma horizontal ou vertical, só um deles pode, como nos diz a palavra, ser tomado como «definitivo» – sendo os demais preparatórios ou confirmativos dele. E, na situação dos autos, tal definitividade deve atribuir-se ao acto decisório do recurso hierárquico, claramente necessário à obtenção da definitividade vertical – o que logo exclui, «ipso facto», a recorribilidade contenciosa dos actos hierarquicamente impugnados.

Portanto, a sentença decidiu bem esta problemática, o que acarreta a improcedência das conclusões 1.ª, 2.ª e 12.ª, bem como da conclusão 3.ª, enquanto centrada na recorribilidade dos actos dos directores. E, sendo os actos destes irrecorríveis, fica imediatamente prejudicada a análise da legalidade deles. Embora se justifique uma ressalva: os vícios imputados pelos aqui recorrentes aos actos dos directores ainda relevarão na medida em que se hajam propagado até ao despacho do presidente – que constituía, em rigor, o único e verdadeiro objecto possível do recurso contencioso dos autos. Contudo, essa relevância sempre dependerá de tais vícios terem sido apreciados na sentença; pois – e exceptuadas as questões oficiosamente cognoscíveis, que agora não vêm ao caso – este recurso jurisdicional é de mera revisão, não podendo o STA enfrentar inovadoramente tudo aquilo que o tribunal «a quo» não conheceu, ainda que devesse tê-lo feito.

Centremo-nos, portanto, no despacho em que o presidente da CM Lisboa indeferiu o recurso hierárquico dos actos dos aludidos directores. E principiemos por ver em que medida as censuras ligadas neste recurso jurisdicional a esses actos são agora atendíveis.

Tais censuras são de dois tipos: «primo», a liquidação do custo das obras – custeadas pela câmara, mas, «ex vi legis», da responsabilidade dos recorrentes – indicaria valores falsos, incompletos e imperceptíveis, o que, segundo os recorrentes, fere os actos dos directores com o vício de falta de fundamentação; «secundo», os mesmos actos teriam ofendido os princípios da boa fé e da justiça, pois as ditas obras, em vez de serem compulsivamente impostas, deviam ter-se realizado no âmbito do programa RECRIA.

Quanto àquele primeiro ponto, concede-se que uma falta de fundamentação localizada nos actos hierarquicamente recorridos era susceptível de se repercutir no acto que indeferiu o recurso hierárquico – e, depois, na própria sentença, enquanto afirmativa de que o despacho está devidamente fundamentado. Todavia, o vício que os recorrentes atribuem à liquidação está mal qualificado: o problema que eles vêm suscitando, aliás «ab initio litis» (cfr. os arts. 147º a 176º da petição), consiste deveras num erro nos pressupostos de facto; pois, e afinal, os recorrentes discordam da liquidação por negarem a realidade, ou verdade, dos seus elementos constituintes – e não por causa do modo como ela foi formalmente exprimida. Aliás, é claro que o documento em que se liquide o custo de uma obra não se encontra sujeito às exigências de fundamentação típicas dos actos administrativos; o que se compreende, pois o que se pede a textos desse género é que sejam verídicos – e não que percorram algum «iter» cognoscitivo e valorativo, de modo a ficarem fundamentados de facto e de direito.

Portanto, temos que os recorrentes imputaram ao acto de liquidação, promanado de um dos directores, diversos erros nos seus pressupostos de facto. Tais erros, a existirem, haveriam de atingir o acto contenciosamente recorrido; pelo que a análise exaustiva da legalidade deste obrigava o tribunal «a quo» a pronunciar-se sobre o assunto.

Todavia, a sentença nada disse sobre essa matéria – potencialmente causal de violação de lei. A correspondente omissão de pronúncia não foi arguida e não pode, por isso, ser aqui considerada. E não pode também este STA substituir-se à 1.ª instância e conhecer, agora, os erros nos pressupostos que ela olvidou – porque isso nos é vedado pela natureza do presente recurso, conforme já afirmámos. Donde a irrelevância das conclusões 8.ª e 9.ª da minuta dos recorrentes.

E, «mutatis mutandis», o mesmo tem de se dizer quanto à ofensa dos princípios da boa fé e da justiça, relacionados com o programa RECRIA. Também este assunto não foi tratado na sentença e, nessa medida, encontra-se fora do actual «thema decidendum». Daí advém a irrelevância da conclusão 10.ª da alegação de recurso.

Ademais, soçobra também a parte da conclusão 3.ª que se suporta na invalidade dos actos hierarquicamente recorridos.

Nas conclusões 13.ª a 18.ª e 25.ª a 27.ª, os recorrentes assinalam discrepâncias entre o acto do presidente da CM Lisboa e os ofícios que o comunicaram. E inferem daí duas coisas: que as notificações foram ilegais, o que afectaria o acto notificado; e que essas notificações, assim divergentes daquele despacho, se assumiram mesmo como novas e autónomas decisões do recurso hierárquico, emitidas por quem era absolutamente incompetente para o efeito, o que traria a nulidade do acto contenciosamente impugnado.

Mas estas denúncias estão destituídas de sentido. Qualquer imperfeição localizada no acto complementar de notificação é insusceptível de refluir até ao acto notificado, de modo a afectar a sua legalidade. E é abstrusa a ideia de que a notificação infiel de um acto constitui uma nova decisão, substitutiva dele – pois a natureza dos actos de notificação, tendentes ao «notus facere», exclui absolutamente que neles se entreveja um qualquer significado decisório.

Portanto, a sentença acabou por decidir bem estes pontos, a que recusou relevo, sendo clara a improcedência das nove conclusões que estiveram em apreço.

Aqui chegados, e ante o que a sentença julgou, cumpre apreciar se o acto que indeferiu o recurso hierárquico está formalmente viciado, por falta de fundamentação, e se incorreu em violação de lei ao desprezar a prescrição do direito de crédito invocado contra os recorrentes, ao postergar princípios constitucionais e ao incluir no «quantum» liquidado as denominadas «despesas de administração».

Nas conclusões 19.ª a 24.ª, os recorrentes sustentam que o acto do presidente, porque limitado a um «indefiro» aposto sobre um parecer onde se propunha a «rejeição» do recurso hierárquico, não chegou a apropriar-se do respectivo conteúdo; de modo que tal despacho, apresentando-se como solto e isolado, carece totalmente de fundamentação. Mas veremos de seguida que esta tese não colhe.

É certo que o dito parecer – «rectior», uma informação jurídica destinada a habilitar o órgão «ad quem» a decidir o recurso hierárquico – propôs a «rejeição» do meio gracioso. Essa informação foi, contudo, imediatamente seguida pelo texto de um director – a que a sentença chamou «despacho», mas que era, em boa verdade, um parecer – onde se exarou uma posição de «concordância» com a informação e se propôs «o indeferimento». Sendo assim, o despacho de «indefiro», aposto pelo presidente da câmara sobre a informação e o parecer, mostra que o acto aderiu «recte» a este e, indirectamente, aos fundamentos fácticos e jurídicos da aludida informação. Deste modo, o despacho do presidente, contenciosamente impugnado, não sofre da solidão discursiva e da carência justificativa que os recorrentes lhe atribuem; ao invés, ele encontra-se fundamentado «per remissionem», pois existe uma cadeia que indiscutivelmente o liga àquela informação jurídica prestada – como consentia o art. 125º, n.º 1, do anterior CPA.

Não se verifica, portanto, o vício de falta de fundamentação, tal como foi apresentado. E, tendo a sentença decidido correctamente esta matéria, improcedem as conclusões 19.ª a 24.ª, que estiveram sob análise.

Nas suas conclusões 28.ª a 32.ª, os recorrentes censuram a sentença por ela não ter reconhecido que o acto é ilegal em virtude de activar um direito de crédito já prescrito – à luz do regime do enriquecimento sem causa (art. 482º do Código Civil).

No entanto, é flagrante que eles não têm razão. O Município de Lisboa, no exercício de uma possibilidade legal que não vem questionada (e que o acto reporta ao art. 21º, n.º 1, da Lei n.º 46/85, de 20/9), substituiu-se aos proprietários dum certo prédio na realização das obras urgentes que lhes impusera e que eles não realizaram. Nesse regime jurídico, os municípios efectuam as obras a expensas dos proprietários inadimplentes, ou seja, custeiam-nas à partida, ficando com um direito de regresso relativamente àqueles – os únicos devedores do custo das obras. Ora, esta situação jurídica dos municípios não tem que ver com a figura subsidiária do enriquecimento sem causa, que constitui a «ultima ratio» da defesa das pessoas perante quem se enriqueceu à sua custa. «In casu», a CM Lisboa reclamou o custo das obras a partir de uma razão – que é o título legal que lhe permitiu realizá-las e solicitar depois o pagamento do preço respectivo. E, dispondo a câmara desse título, causal da sua exigência de pagamento, claudica logo a insistência dos recorrentes numa falta de causa do seu próprio incremento patrimonial.

Consequentemente, e não se enquadrando o assunto no âmbito do enriquecimento sem causa, é vã a invocação do regime prescricional próprio desse instituto, pelo que o problema da prescrição foi bem resolvido pelo tribunal «a quo», improcedendo as conclusões 28.ª a 32.ª da minuta de recurso.

Nas conclusões 42.ª a 44.ª, os recorrentes afirmam que a actuação camarária violou vários direitos e princípios fundamentais – cuja identificação aí omitiram. A maior parte deles tem a ver com o problema das «despesas de administração», que apreciaremos «infra»; a parte restante parece relacionar-se exclusivamente com a questão, já acima decidida, dos princípios postergados pela não inserção das obras no programa RECRIA. Para além disso, é verdade que os ora recorrentes polvilharam as suas peças processuais com denúncias veementes da ofensa de referentes fundamentais. Mas ficaram-se sempre por generalidades e o tribunal «a quo» não se sentiu na obrigação de adivinhar o que os recorrentes queriam precisamente dizer. Ora, este STA também não pode substituir-se aos recorrentes – e à 1.ª instância – e concretizar os «direitos» e «princípios fundamentais» que eles não indicaram. E, porque não se vê que o acto haja ofendido algo cuja essencialidade o tornasse nulo, obrigando a um conhecimento «ex officio» do assunto, impõe-se julgar improcedentes as três conclusões agora em apreço.

Resta ver se o acto pecou por ter incluído no «quantum» exigido aos recorrentes uma percentagem (de 20% sobre o custo da obra) cobrada a título de «despesas de administração» – matéria de que se ocupam as conclusões 33.ª a 41.ª e 45.ª deste recurso.

Aí, os recorrentes clamam que a sentença errou ao recusar que a referida percentagem traduza um imposto ou uma taxa, em qualquer dos casos inconstitucional ou ilegal; e ainda acrescentam que a exigência desse acréscimo de 20% é absurda e desproporcionada.

Se os recorrentes tivessem razão quanto à natureza tributária de tais «despesas», o seu ataque nunca frutificaria; pois, a verificar-se essa hipótese, os tribunais administrativos não seriam competentes «ratione materiae» para conhecer da legalidade do tributo (cfr. o art. 62º do anterior ETAF) – e, neste processo, essa parte do acto permaneceria a coberto da crítica que lhe vem dirigida.

Devemos sublinhar que essa crítica excede a mera qualificação jurídica das «despesas de administração» como um imposto ou uma taxa, já que ela abrange explicitamente a razão de ser da exigência camarária. Ora, afigura-se-nos claro que o despacho recorrido, ao somar uma percentagem de 20% ao preço da obra, não criou nem aplicou um qualquer imposto ou taxa – pois simplesmente repercutiu, no «quantum» a satisfazer pelos proprietários, um custo funcional relacionado com a própria actividade camarária.

É isto, aliás, que perpassa pelo acto, visto que o parecer de que ele se apropriou toma as «despesas de administração» como as correspondentes à «prestação de serviços efectivada» pela câmara, a qual estaria «sujeita a um preço». Portanto, o acto encarou aquela percentagem como uma compensação sinalagmática pelas despesas inerentes ao funcionamento da máquina administrativa durante o processo de realização da obra e por causa dela.

Mas a ilegalidade do despacho, neste restrito segmento, salta imediatamente à vista. As estruturas administrativas existem para funcionar; e o custo das suas múltiplas actividades é garantido e pago pelas fontes gerais de financiamento, de modo que só excepcionalmente – ou seja, mediante previsão especial – podem tais estruturas impor aos beneficiários directos duma actividade o «preço» do seu exercício. Aliás, isso normalmente ocorre mediante a previsão, legal ou regulamentar, de taxas, já que estas correspondem à contrapartida de um serviço. Ora, e «in casu», não existe qualquer base jurídica que confira aos municípios a possibilidade de encarecerem o preço das obras compulsivamente impostas. E, faltando esse título legitimador, a exigência de pagamento das «despesas de administração» afronta a lei e inquina o acto «sub specie» – o que prejudica o conhecimento da conclusão 45.ª.

Todavia, o acto recorrido não é ilegal «in toto». A índole apenas quantitativa da ordem de pagamento inclusa no acto permite facilmente dividi-lo. Ele é, pois, materialmente cindível em dois segmentos: um primeiro, em que se impõe aos recorrentes a satisfação do preço dos trabalhos realizados, e um segundo, em que se lhes exige 20% mais, a pretexto de «despesas de administração». Ora, nós vimos que aquele primeiro segmento está imune aos vícios que os recorrentes arguiram, posto que só a segunda parte do acto padece de ilegalidade. Assim sendo, concederemos provimento ao recurso jurisdicional – por procedência parcial do ataque inserto nas conclusões 33.ª a 41.ª – eliminando da ordem jurídica a imposição daqueles 20%; mas, por improcedência ou irrelevância das demais conclusões (designadamente as 4.ª a 7.ª), manteremos a integralidade do acto na parte restante, permanecendo «in vita» o segmento do acto que impôs aos recorrentes o pagamento do custo da obra.

Referiremos ainda que o STA não tem o dever adjectivo de analisar, ponto por ponto, a multidão de normas que os recorrentes – aliás, a título exemplificativo, como se depreende da expressão «entre outras» – amalgamaram na sua conclusão 46.ª. As relacionadas com as várias «quaestiones juris» resolvidas já foram consideradas, explícita ou implicitamente, aquando do seu tratamento; as outras são alheias à problemática de que nos ocupámos.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder provimento parcial ao recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida no segmento em que apreciou a legalidade da imposição aos ora recorrentes das chamadas «despesas de administração»;

b) Em conceder provimento parcial ao recurso contencioso e em anular o acto recorrido no segmento em que contabilizou tais «despesas de administração»;

c) Em negar provimento aos recursos jurisdicional e contencioso na parte restante, de modo a confirmar esse segmento da sentença, mantendo na ordem jurídica o acto impugnado, enquanto impositivo do pagamento do custo das obras realizadas num prédio dos recorrentes pelo Município de Lisboa.

Tendo em conta o «quantum» pecuniário discutido no recurso contencioso e a isenção de que gozam os recorridos (art. 8º, n.º 4, da Lei n.º 7/2012, de 13/2), ficam a cargo dos aqui recorrentes as custas do processo, fixando-se em 2 UC e 3 UC a taxa de justiça na 1.ª instância e neste STA, respectivamente, mas restringindo-se a responsabilidade deles a 5/6 – por essa ser a medida real do seu decaimento.

Lisboa, 29 de Outubro de 2015. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.