0229/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O dever de decidir todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento - art. 107º do CPA - não impõe a refutação de todas as razões, argumentos, ou motivos invocados pelos interessados.

II- Estando em causa no procedimento a apreciação da pretensão do interessado na prorrogação do prazo de vigência de um alvará para a construção de obras particulares, e tendo a Administração indeferido essa pretensão, não houve violação do referido art. 107º do CPA.

III- O art. 20º, n.º 6 e 7 do Dec. Lei 445/97, com a redacção introduzida pelo Dec. Lei 250/94, de 15 de Outubro, apenas prevê a possibilidade de duas prorrogações do prazo de caducidade da licença de construção, sendo que a segunda prorrogação tem como pressuposto (condição de procedência) a situação ou o estado da obra, já em fase de acabamentos.

IV- A circunstância de o interessado ser incapaz para o exercício de direitos (interdito) não legitima uma terceira prorrogação do prazo de caducidade, designadamente, no caso das obras de construção licenciadas nunca terem sido iniciadas.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A. .., em representação de B..., recorreu para este Tribunal da sentença proferida no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação por si interposto contra o VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO DA CÂMARA MUNICIPAL DE VILA NOVA DE GAIA, formulando as seguintes conclusões:

a) Recorrente foi declarado interdito com efeitos a partir de 24/11/97;

b) Os requerimentos que constam do processo administrativo, com data ulterior a 24-11-97, não foram assinados pelo recorrente, nas datas que dele constam, mas sim pelo seu filho;

c) Em Abril de 2000, foi nomeado tutor ao Requerente a sua mulher, que aqui o representa;

d) Só a partir de Abril de 2000, a sua mulher e tutora fica habilitada legal e judicialmente a representar o recorrente e iniciar a obra licenciada;

e) O interdito é equiparado ao menor e é incapaz para o exercício de direitos- art.º 123º e 139º do Cód. Civil;

f) O Recorrente tem o direito de intervir pessoalmente no procedimento administrativo e estava impedido de o fazer até Abril de 2000;

g) O Recorrente não pode exercer os direitos nem cumprir os deveres inerentes ao procedimento administrativo;

h) E o processo de licenciamento foi averbado em nome do recorrente em 02-10-95;

i) A licença de construção foi emitida em 19-05-95, pelo prazo de 2 anos, prorrogado em 14-05-97, por mais 2 anos;

j) Por despacho do direito do departamento competente, a licença foi prorrogada por 12 meses (até 24-04-2000);

k) O acto recorrido não se pronuncia sob as observações de resposta do recorrente a projecto de decisão;

l) A douta sentença recorrida fez incorrecta interpretação dos art.º 107º, 52º C.P.A.; 20º, n.º6, D.C. 445/91 e 123º e 139º do Cód. Civil, ao não considerar que o acto recorrido violou tais normas;

m) Acresce ainda que mediante requerimento, apresentado já em 01-06-2000, havia sido deferido pela Câmara Municipal, o pedido de ocupação da via pública, para dar início às obras de licenciamento;

n) Este licenciamento é objecto da cláusula contratual, constante do protocolo celebrado entre a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia e a Sociedade de Construções C... (inicial requerente do processo de licenciamento), em 03-09-92, referente ao Instituto Politécnico de Gaia;

o) É que a referida Sociedade cedeu por 10 anos e gratuitamente à Câmara Municipal um armazém destinado às instalações do Instituto Politécnico;

p) Uma das contrapartidas dessa cedência, era o licenciamento da presente obra, como consta da cláusula 3ª do protocolo de deliberação camarária de 17-08-92, e nos termos do licenciamento aprovado, pelo que o acto recorrido violou esta cláusula;

q) Assim sendo, o acto recorrido é ilegal, por vício de violação da lei;

r) a douta sentença impugnada não colheu estes argumentos e alegações do recorrente;

s) Pelo que deve ser revogada e ser julgado o recurso contencioso procedente;

t) A douta sentença impugnada violou o art.º 371º do Cód. Civil.

Conclui pedindo que seja julgado procedente o recurso e anulado o acto recorrido, por vício de violação da lei.

O Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

a) O processo de licenciamento de obras desencadeado pelo recorrente seguiu a sua tramitação normal e culminou com a emissão do alvará de licença de construção pretendida por aquele, com a validade de dois anos (alvará 787/95 até 14/05/97);

b) O prazo de tal alvará de licença foi prorrogado por duas vezes, sendo a primeira por igual período de dois anos (até 14/05/99) e a segunda por um ano (até 24/04/2000);

c) As obras nunca foram iniciadas pelo recorrente quer no período de vigência da licença inicial, quer no das prorrogações concedidas;

d) Nunca foi carreado para o processo administrativo quaisquer actos ou factos concretos impeditivos do início das obras talqualmente tal não foi alegado nos presentes autos;

e) As prorrogações de prazo da licença de obras foram concedidas nos termos do art.º 20º, n.º 6 e 7 do Dec. Lei 445/01 de 20 de Novembro (redacção do D.L. 250/94), sendo as legalmente permitidas;

f) Não tendo a construção licenciada ao recorrente tido sequer início até ao terminus da segunda prorrogação, caducou a respectiva licença;

g) Por último, o protocolo invocado pelo recorrente, não contém qualquer cláusula que conflitue ou ponha em causa o despacho recorrido;

h) Despacho este que deve manter-se válido e eficaz;

i) A decisão aqui recorrida não está inquinada de qualquer vício específico merecedor de qualquer tipo de censura.

Conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida.

O M.º P.º emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso.

Colhidos os vistos legais, foram os autos submetidos à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2. 1 Matéria de Facto

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

a) Pela "Sociedade de Construções C..." em 22/02/1993, foi requerido o licenciamento de obra particular à "Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia", nos termos constantes do vol. I) e de fls. 01 a 51 e 209 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido , pedido este que foi registado sob o n.º OP -156/93, Mafamude;

b) Tal processo foi averbado em nome do ora recorrente em 02/10/1995, na sequência do mesmo ter adquirido o prédio pretendido licenciar naquele procedimento, sendo que em 19/05/1995 havia sido emitida a licença de construção com o alvará n.º 787/95, válido por dois anos (cfr. fls. 51 a 57, 112 a 140 e 209 vol. II) do processo administrativo apenso cujo teor aqui se dá por reproduzido)

c) Em 14/05/1997, veio a ser prorrogada a validade a validade daquela licença por igual período de dois anos, o qual terminaria em 14/05/1999 (cfr. fls. 62, 144 e 145 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

d) Veio em 04/05/1999 a ser prorrogada por doze meses aquela licença, até 24/04/2000, pelo alvará n.º 811/99 (cfr. fls. 81 a 83, 152 e 154 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido);

e) O recorrente, em 06/01/1999 veio a formular pedido de prorrogação da validade da licença, nos termos e com o teor constante de fls. 81 a 83 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

f) Em 24/11/1997 o recorrente sofreu acidente de viação, na sequência do qual ficou em estado de coma durante alguns meses e, desde então e até hoje, tem as suas faculdades de raciocínio, de querer e entender afectadas, não gere os seus negócios, pelo que, por sentença de 27/03/2000 proferida nos autos de acção especial de interdição sob o n.º 4248/97 da Vara Mista do Tribunal da Comarca de Braga, foi declarada a sua interdição por incapacidade de reger a sua pessoa e bens, com referência à data de 24/11/1997 (cfr. fls. 08 a 12 dos presentes autos, cujo teor se dá por reproduzido);

g) O recorrente em 30/03/2000 veio a apresentar novo requerimento, contendo pedido de prorrogação do prazo de licença de construção, que reiterou em 11/07/2000 (cfr. fls. 100 a 105 e 108 a 111 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido);

h) Sobre tal pedido recaiu proposta do Sr. Director do Departamento de Urbanismo da C.M. de Vila Nova de Gaia, no sentido de indeferimento da pretensão do recorrente, tendo o recorrente sido ouvido nos termos do art.º 100º do C.P.A., apresentando resposta escrita (cfr. fls. 106 a 107 e 191 a 197 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

i) Após pelo ente recorrido, no uso de poderes subdelegados, proferiu despacho, datado de 13/08/2001, de indeferimento do pedido de prorrogação referido em g), em consonância com a proposta referida em h) e parecer do Departamento Jurídico da C.M.V.N.G. de 31/07/2001; (cfr. fls. 198 a 203 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido); - acto contenciosamente recorrido.

j) O Recorrente foi notificado daquela decisão através de ofício sob o n.º 2001/46178, datado de 24/08/2001, nos termos constantes de fls. 13/14 dos presentes autos e de fls. 204/205 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido;

k) O recorrente veio a intentar os presentes autos em 24/10/2001 (cfr. fls. 02 dos presentes autos);

l) O recorrente ainda não deu início à obra que constitui objecto de pedido de licenciamento no procedimento administrativo em análise;

m) Dá-se aqui como reproduzido o protocolo celebrado entre a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia e a sociedade então requerente do pedido de licenciamento, em 03/09/1992, com o teor constante de fls. 116 a 120 do vol. II) do processo administrativo apenso;

n) O recorrente após a data de 24/11/1997 apresentou nos serviços da edilidade vários requerimentos nos termos e com o teor constante de fls. 79, 80, 81 a 83, 84, 85 a 87, 88 a 97, 100 a 105, 108 a 111 do vol. II) do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

2.2. Matéria de direito

A sentença recorrida considerou que não se verificava qualquer dos vícios imputados ao acto e julgou o recurso improcedente (violação do art. 107º do CPA; violação dos artigos 52º, do CPA, 20º, 6 do Dec. Lei 445/91 e 123 e 139 do Cód. Civil; violação da clausula 3ª do Protocolo celebrado entre a Câmara Municipal e o requerente do licenciamento).

O recorrente insurge-se contra a decisão imputando-lhe a violação das disposições legais que, em seu entender, foram violadas pelo acto.

Vejamos os fundamentos do recurso, agrupando as conclusões em três tipos de questões, seguindo a esquematização da sentença.

i) violação do art. 107º do CPA

Diz o recorrente que o acto recorrido não se pronuncia sob as observações de resposta do recorrente a projecto de decisão (conclusão 11). Tais observações foram feitas no requerimento de 24-4-2001, onde o recorrente juntou certidão da sentença de interdição e relatou os factos demonstrativos da sua situação de incapacidade de exercício, na sequência de um acidente de viação sofrido em 24-11-97.

A sentença recorrida entendeu que não se verificava o vício de violação do art. 107º do CPA, uma vez que ao recorrente “foi assegurado o direito de audiência no âmbito do procedimento administrativo em questão, mormente, fornecendo e disponibilizando todos os elementos existentes na instrução do procedimento, bem como permitindo-lhe tomar posição sobre pareceres e informações ...”.

O art. 107º do CPA diz-nos que

“Na decisão final expressa, o órgão competente deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior”.

No procedimento estava em causa a apreciação da pretensão do ora recorrente na prorrogação do prazo de uma licença de construção.

De facto, a licença de construção havia sido emitida em 19-5-95, válida por dois anos (al. b) da matéria de facto); tal licença foi prorrogada por igual período de 2 anos, a qual terminaria, assim, em 14-5-99 (al. c) da matéria de facto); em 4-5-99 veio a ser prorrogada por mais doze messes, até 24-4-2000 (al. d) da matéria de facto); foi requerida nova prorrogação em 6-1-99 e em 30-3-2000 e de novo pedida a prorrogação, sendo indeferida a pretensão pelo acto ora recorrido (al. e), g) e i) da matéria de facto). Como o recorrente teve um acidente de viação em 24-11-97 que o deixou incapaz, vindo a sua interdição a ser declarada com referência a essa data por decisão transitada em julgado, e tendo relatado este facto na sua resposta ao abrigo do direito de audiência, entende que o relevo destes factos não foi tomado em conta.

É verdade que, no acto recorrido, não se refuta o relevo da incapacidade e posterior interdição do requerente do licenciamento, como motivo justificativo da sua prorrogação. Apenas se rebate a argumentação do recorrente assente na existência de um arrendamento impeditivo do início das obras. Ora, o referido art. 107º do CPA não se refere à densidade da fundamentação, designadamente, à obrigatoriedade de refutação de todos os argumentos do requerente (no caso, o reflexo da sua incapacidade de exercício de direitos sobre a caducidade do licenciamento). Por outro lado, no respectivo procedimento estava em causa apenas uma questão: a prorrogação do prazo da licença de construção. Tendo essa questão sido decidida, não houve violação do disposto no art. 107 do C.P.A.

b) violação dos artigos 52º, do CPA, 20º, n.º 6º do Dec. Lei 445/91 e 123º e 139º do Código Civil.

O recorrente insurge-se contra a sentença que considerou que o acto recorrido não violou as referidas disposições legais. No essencial a sua argumentação (idêntica à que expusera no recurso contencioso) assenta no seguinte: o art. 52º do CPA estipula que os interessados têm o direito de intervir no procedimento, pelo que o interdito não pode intervir no processo enquanto durar a interdição, e, neste contexto, também o procedimento não pode tramitar enquanto durar a incapacidade. Se o incapaz está impossibilitado de exercer direitos também não pode exercer os deveres inerentes ao procedimento administrativo. Este facto é fundamento evidente – diz o recorrente – para o deferimento da prorrogação da licença de construção ao abrigo do art. 20º, n.º 6 do Dec. Lei 445/91, uma vez que havia razões válidas para que o recorrente não pudesse dar início à construção.

A entidade recorrida, nas suas contra alegações, diz que as prorrogações do prazo da licença concedidas ao abrigo do art. 20º, n.º 6 e 7 do Dec. Lei 445/97, foram as legalmente permitidas, tendo assim caducado a respectiva licença.

Vejamos se o recorrente tem razão.

O art. 20º, n.º 6 e 7 do Dec. Lei 445/97, na redacção introduzida pelo Dec. Lei 250/94, diz-nos o seguinte:

“6- O prazo estabelecido nos termos dos números anteriores pode ser prorrogado pelo presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, quando não seja possível concluir as obras no prazo previsto na licença.

7- (Anterior n.° 7 do artigo 19.°): Quando a obra se encontre em fase de acabamentos, pode ainda o presidente da câmara municipal, a requerimento fundamentado do interessado, conceder uma nova prorrogação do prazo, mediante o pagamento de um adicional à taxa a que se refere o artigo 68.º, de montante a fixar em regulamento da assembleia municipal.”.

A lei prevê apenas, como argumenta a entidade recorrida, a possibilidade de duas prorrogações, sendo que a segunda só é permitida quando a obra se encontre em fase de acabamentos. A situação do recorrente, que nunca chegou a iniciar a obra, nem depois de esgotado o prazo da segunda prorrogação, não está prevista como fundamento para uma nova (terceira) prorrogação. O art. 20º, n.º 6 do Dec. Lei 445/97, com a redacção do Dec. Lei 250/94 de 15 de Outubro não previa uma terceira prorrogação do prazo, qualquer que fosse o motivo justificativo, pelo que era de todo em todo irrelevante, a incapacidade de exercício do interessado. Este entendimento nada tem de anómalo, uma vez que as razões subjacentes à caducidade – contrariamente à prescrição dos direitos – não decorrem apenas do desinteresse do titular, mas, sobretudo razões de ordem público na definição das situações jurídicas. Daí que não se admita nem a suspensão, nem a interrupção deste prazo - cfr. Ac. do STA. de 14-3-2002, rec. 48195, para um caso de caducidade do licenciamento. Daí também que, para as razões justificativas da 2ª prorrogação serem atendidas, se exija que a obra já esteja na fase de acabamentos. Prossegue-se, assim, com a limitação temporal da eficácia do alvará um claro desígnio de não fomentar o comércio jurídico de “obras licenciadas”, mas nunca iniciadas.

Deste modo, e não tendo o interessado dado início à obra, o seu requerimento pedindo a terceira prorrogação só podia ser, como foi, indeferido. Assim, podemos concluir, como também concluiu a decisão recorrida, que o indeferimento em causa não violou o art. 20º, 6 do Dec. Lei 445/91.

Também é evidente que, nem o acto, nem a decisão recorrida violaram as regras do C. Civil sobre a incapacidade de exercício do interdito invocadas no recurso (art.ºs 123º e 139º do Cód. Civil). Na verdade, uma interpretação do art. 20º, n.º 6 e 7 do Dec. Lei 445/91, com a redacção do Dec. Lei 250/94, - como a seguida pela entidade recorrida e que julgamos correcta - que não permita uma terceira prorrogação para o licenciamento de obras ainda nem sequer iniciadas, não pressupõe a capacidade de exercício do requerente. Não permite, isso sim, uma terceira prorrogação do prazo do licenciamento com ou sem a capacidade do interessado.

Tal entendimento em nada contende com o disposto nos artigos 123º e 139º do C. Civil, uma vez que estes artigos nada nos dizem sobre os requisitos da prorrogação do prazo das licenças de construção – como é, de resto, óbvio.

c) violação do protocolo celebrado entre o primitivo titular do licenciamento e a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia

O recorrente entende que o protocolo celebrado entre o primitivo titular do licenciamento e a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia previa, como contrapartida pela cedência gratuita por 10 anos das instalações do Instituto Politécnico o “licenciamento da presente obra” .

A sentença referiu que a contrapartida constante da clausula 3ª assumida pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia era a compensação do valor da cedência através da redução desse valor na taxa de urbanização. Como não foi sequer invocado o pagamento de qualquer taxa em violação desse protocolo, conclui pela não verificação do vício.

Como se vê, a sentença não é, em bom rigor, posta em causa no recurso. A tese da sentença é a de que não podia inferir-se do citado protocolo a obrigação de licenciar ou prorrogar a licença de construção. No recurso da sentença o recorrente diz que do protocolo decorria a obrigação de licenciar a obra.

Vejamos, em primeiro lugar, os dizeres da referida clausula.

“3. O valor da referida cedência será na totalidade compensado pelo valor devido pela sociedade C..., a título de taxa municipal de urbanização do seu empreendimento sito no ângulo das Ruas ...e ..., freguesia de Mafamude”.

A clausula 3ª do protocolo, acima transcrita, tal como a sentença decidiu não colocava a Câmara Municipal de forma alguma na obrigação de licenciar a obra.

O recurso não se dirige, assim, explicitamente à decisão recorrida, pelo que, tal motivo já era bastante para a sua improcedência (nesta parte). Todavia, a clausula 4ª do protocolo encerra a obrigação da Câmara Municipal corresponder,

“(...) nos termos legais e regulamentares, às pretensões da sociedade constantes da sua carta de 19 de Dezembro de 1991, que fica também a fazer parte integrante deste Protocolo ...”.

Como nessa carta constava a pretensão de “aprovação do projecto de construção requerido...”, pode ver-se, aqui, um compromisso da Câmara Municipal, nos termos legais e regulamentares, para aprovar o projecto de construção. Portanto, em boa verdade, havia no protocolo um compromisso que a sentença – por errada indicação da clausula respectiva – não atendeu.

Todavia, a obrigação assumida pela Câmara Municipal foi integralmente cumprida, uma vez que o licenciamento foi concedido e prorrogado, por duas vezes, tal como a lei o permite. O acto que indeferiu 3º pedido de prorrogação não podia violar um compromisso que já estava cumprido. Mesmo aceitando que o âmbito da obrigação assumida se ampliasse à realização do “escopo negocial” e não apenas a deferir o licenciamento, o âmbito de tal obrigação teria sempre como limitação o condicionamento legal e regulamentar, ou seja, as possibilidades legais de prorrogação do prazo. Como o licenciamento foi deferido, e foram concedidas as prorrogações legalmente possíveis, extinguiu-se pelo cumprimento da prestação principal (licenciamento) e pelo cumprimento dos deveres acessórios posteriores (prorrogações legalmente permitidas), o dever assumido pela Câmara Municipal.

É, portanto, manifesto que nesta parte o recorrente também não tem razão.

3. Decisão

Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente. Taxa de justiça 350 €. Procuradoria: 50%.

Lisboa, 30 de Setembro de 2003.

António São Pedro – Relator – Fernanda Xavier – João Belchior