048184 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo a autoridade administrativa competente entendido, antes do fim do prazo de resposta ao recurso contencioso, ratificar um embargo, invocando para o efeito expressamente o artº 137º do CPA, também pelos fundamentos constantes de uma informação complementar, resultante de um estudo que o Presidente da Câmara ordenara se efectuasse ao processo de licenciamento da construção, tal acto deve configurar-se como uma ratificação-sanação.

II- A ratificação-sanação não é apenas possível nos casos de falta de fundamentação, mas como também nos casos de fundamentação insuficiente, pelo que ao renovar o conteúdo decisório do acto primário, dotando-o agora de fundamentação reputada suficiente, substitui o acto primeiro na ordem jurídica e determina a perda do objecto do recurso contencioso do primeiro acto, o que é causa de extinção da instância.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório

A. .., casado, engenheiro e residente na Av. ..., Figueira da Foz, interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da CÂMARA MUNIClPAL da FIGUEIRA da FOZ, datado de 12 de Outubro de 1999, que determinou o embargo imediato da sua moradia unifamiliar, sita na Travessa ..., Buarcos, Figueira da Foz e declarou nulos os anteriores actos camarários que haviam licenciada a construção em causa.

Imputou à decisão recorrida os vícios de [1] violação do artº-. 57º-., nº-.1 do Dec. Lei nº-. 445/91, de 29/11, [2] do direito de propriedade privada – artº-. 62º-. da CRP, [3] revogação ilegal de anteriores actos administrativos – arts. 140º-., nº-. 1, al. b), 142, 143º-. E 144º-. do CPA, [4] falta de audiência prévia do recorrente, [5] falta de fundamentação – arts. 124º-. e 125º-., ambos do CPA, [6] violação dos art.s 1º-., 16º-., 22º-., 23º-., 52º-. e 57º-., todos do CPA, 13º-., 62º-. 166º-. e 267º-., nº-.5 da CRP, [7] dos princípios da legalidade, justiça e da boa fé – arts. 3º-. A 6º-. do CPA e ainda [8] desvio de poder, terminando por pedir que seja dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser declarada nula ou anulada a decisão recorrida.

Citada a entidade recorrida, veio a fls. 26, juntar aos autos um seu despacho de 24/1/2000, referindo que foi pelo mesmo ratificado o despacho recorrido, ao abrigo do artº 137º do CPA.

Notificado o recorrente contencioso para se pronunciar sobre a posição adoptada pela entidade recorrida, veio – fls; 45 a 47 – dizer que o recurso deveria prosseguir, dando-se como provados os factos articulados na petição do recurso, sendo que o despacho de 24/1/2000, além de não constituir uma ratificação, é uma tentativa de fundamentação posterior do acto sob recurso, pois que não enuncia neste qualquer irregularidade ou ilegalidade, limitando-se a confirmar o embargo e aduzir novos elementos para esse mesmo embargo.

No saneador de fls. 48, verso e 49, foi decidido que nada obstava ao prosseguimento do recurso, uma vez que o acto de 24/1/2000, além de manter o anterior, apenas e só acrescenta novos argumentos à decisão objecto do presente recurso, entendendo, ainda, como inoperante e ineficaz a fundamentação do acto recorrido posteriormente à sua prolação.

Mais se decidiu que atenta a falta de contestação, foram dados como provados os factos articulados pelo recorrente na petição de recurso e notificadas as partes para alegações.

Desta decisão foi interposto recurso jurisdicional, pelo ora agravante a fls. 53 – admitido com subida diferida – fls. 55 -, e mantida a decisão – fls. 206, tendo nas suas alegações de fls. 136 e seg. formulado as seguintes conclusões:

“a) A jurisprudência invocada pelo despacho recorrido não respeita a situações como aquela sobre havia de decidir, não só porque não está aqui em causa uma hipótese de “fundamentação posterior” – mas, sim, saber se um acto deficientemente fundamentado pode ser objecto de sanação, até que momento e com que consequências –, como também porque a ora Recorrente não invocou quaisquer novos fundamentos na sua contestação, antes praticou um novo acto, de sanação, expressamente previsto e regulamentado na lei para este tipo de casos;

b) Tão-pouco se pode dizer tenha existido aqui uma ratificação-confirmação ou um mero acto confirmativo, como se demonstrou nos nºs 12 a 14 destas alegações;

c) Foi, sim, praticado uma acto de ratificação-sanação, que de acordo com a lei – e com a “chancela” da doutrina e jurisprudência –, retroage os seus efeitos à data do acto a que respeita (cf. nº 4 do artº 137º do CPA), eliminando o acto primário da ordem jurídica, e determinando a perda do objecto do recurso contencioso que deste se tenha interposto, conduzindo, dessa forma, inevitavelmente, à extinção desta instância por impossibilidade superveniente da lide (alínea d) do artº 287º do Código de Processo Civil, por força do artº 1º da Lei de Processo);

d) A conclusão, claro, seria a mesma se o acto de sanação praticado pelo ora Recorrente em 24.1.2000 se devesse qualificar juridicamente (não como uma ratificação, mas) como um acto administrativo de reforma;

e) É que sempre se poderia dizer que, no presente caso, o acto primário (bem ou mal) encontrava-se fundamentado, apenas sucedendo que o motivo ou justificação aí revelado não o legitimaria materialmente ou do ponto de vista do seu conteúdo;

f) E, a ser esse o entendimento deste Douto Tribunal – tudo depende do modo como conceba a figura da ratificação-sanação e dos seus exactos contornos ou limites –, então deveria apelar-se aqui à figura da reforma, que tem o mesmo regime do que a ratificação-sanação (cf. artº 137º do CPA) e, claro, as mesmas consequências processuais;

g) Quanto ao facto de o despacho recorrido ter dado como indiscriminadamente provados, por aplicação do artº 840º do Código Administrativo, os factos articulados pelo ora Recorrido na petição inicial, por falta de contestação, alegou-se que não existe razão objectiva alguma para a dualidade de regimes nesta matéria, nos processos relativos a actos da Administração Estadual e nos respeitantes a actos da Administração Local;

h) Na verdade, em processos desta natureza, eminentemente objectivista, onde está em causa a realização de interesses públicos indisponíveis para a própria Administração, não pode considerar-se vigente este tipo de regras (como a do artº 840º do CA), que não se coadunam minimamente, por um lado, com a obrigação a cargo da Autoridade Recorrida de juntar aos autos, conteste ou não, o processo administrativo instrutor, nem, por outro lado, com o princípio fundamental do inquisitório, que impõe ao juiz o poder-dever de decidir sem limitação aos factos carreados para o processo pelas partes;

i) E deve, por isso, considerar-se tacitamente revogado pelo artº 50º da Lei de Processo o artº 840º do CA, entendendo-se que a falta de resposta ou contestação não importa a confissão dos factos invocados pelo Recorrente, devendo o juiz apreciar livremente essa conduta para efeitos probatórios;

j) Nisto, aliás, convém grande parte da doutrina, da mais autorizada, até, que convoca para o efeito os princípios da verdade material e da livre apreciação das provas, vigentes no contencioso administrativo;

k) Se, porém, este Alto Tribunal entendesse que o artº 840º do CA ainda se encontra actualmente em vigor, no mínimo, deve revogar o despacho recorrido na parte em que este, dando indiscriminadamente por provados os factos articulados pelo Recorrente, incluiu aí factos (sem suporte documental) que só podem ser provados por escrito ou que contrariam patentemente documentos constantes do processo instrutor, violando assim o artº 485º, alínea d, do Código de Processo Civil.

Nestes termos, (...) deve o presente recurso ser considerado provado e procedente, revogando-se a decisão recorrida com todas as consequências legais.

Após a apreciação de alguns incidentes de tramitação, que não importa por ora considerar, foi proferida a sentença de 26.3.2001, de fls. 207 a 213, que decidiu o seguinte:

a) quanto ao requerimento do ora agravado de fls. 191 e 192, entendeu-se que inexistia a peticionada inutilidade superveniente da lide;

b) quanto ao mérito do recurso contencioso, foi o mesmo julgado procedente e, em consequência, anulado o acto recorrido, por erro nos pressupostos de facto e de direito.

Discordando de tais decisões, delas recorre jurisdicionalmente a entidade recorrida, ora agravada, tendo apresentado as alegações de fls. 232 a 238, pedindo a revogação da sentença e formulado as seguintes conclusões:

“a) Entende o Recorrente que a ratificação-sanação do acto recorrido nos presentes autos operada pelo seu despacho de 24.I.2000 é legal e tempestiva (artº 137º do CPA) e, em todo o caso, tem como consequência necessária a extinção da instância – e a perda do objecto do presente recurso – por impossibilidade superveniente da lide (artº 287º, alínea e) do CPC) ;

b) Mantendo, portanto, o ora Recorrente, como desde já se declara, interesse no julgamento por este Alto Tribunal do recurso de agravo do despacho saneador que interpôs em 3 de Maio de 2000 e que, nos termos do disposto nos artº 735º nº 1 e 736º do Código de Processo Civil, subirá agora, nos autos principais, com o presente recurso jurisdicional;

c) Apesar da crença do Recorrente na bondade da tese assinalada – e confiado, portanto, que este Alto Tribunal revogará o despacho saneador impugnado –, reconhece-se que o presente recurso jurisdicional se terá de cingir aos fundamentos da sentença aqui recorrida;

d) Entende o Recorrente, mesmo assim, que a sentença a quo padece de erro de direito;

e) É que, como se demonstrou nos nºs 11 a 13 destas alegações, não padece o acto recorrido de erro de facto e de direito nos respectivos pressupostos derivados da inexistência de nulidade do licenciamento sub judice por violação da proibição de construção instruída pelo Decreto-Lei nº 327/90;

f) Na verdade, como é reconhecido de há muito pela doutrina administrativa (cfr. PEDRO GONÇALVES, revogação de Actos Administrativos, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, pág. 308), ao lado da invalidade originária, temos também a existência de situações de invalidade sucessiva ou superveniente, que resultam do facto de um acto – originariamente válido – padecer de uma invalidade por força de uma alteração superveniente da situação de facto ou de direito que esteve na base da sua prática;

g) E, se é certo que na data do deferimento expresso do licenciamento o referido acto era válido desse ponto de vista, a verdade é que, por circunstância posterior – a ocorrência do fogo que originou a aplicabilidade da proibição prevista no Decreto-Lei nº 327/90 – ele se tornou inválido, nulo, à luz dessa mesma legislação e insusceptível, portanto, de produzir quaisquer efeitos.”

Não houve contra-alegações.

Neste Supremo Tribunal Administrativo a Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu a fls. 252 e 253, o seguinte parecer:

“São dois os recursos interpostos para este STA:

- o recurso interposto do despacho saneador, proferido a fls 48 vº e 49, que, apreciando o requerimento de fls 26, entendeu – contrariamente- ao defendido pela autoridade recorrida - que não obstante o despacho desta entidade de 2000.01.24 (cfr fls 29 a 35), o acto recorrido (de 99.10.12) se mantivera o mesmo, tendo apenas e só a entidade recorrida com essa decisão de fls 29 a 35 acrescentado novos argumentos à decisão objecto do recurso contencioso, pelo que nada obstava a que os autos prosseguissem os seus termos; e que entendeu ainda que, não tendo sido apresentada contestação nos termos do artº 840º do Cód. Adm., era de considerar confessados os factos articulados pelo recorrente na petição de recurso;

- o recurso interposto da sentença, proferida de fls 207 a 213, que anulou o acto recorrido por erro nos pressupostos de facto e de direito (inexistência de base factual e legal para a declaração de nulidade do licenciamento e actos posteriores, e consequente embargo).

Comecemos pelo primeiro recurso, pois caso se conclua pela sua procedência, ficará prejudicada a apreciação do segundo.

Afigura-se-nos que merece provimento.

O acto de 2000.01.24 expressamente refere que ao abrigo do art 137º do CPA é ratificado o acto recorrido, mantendo-se o embargo decretado também pelos fundamentos constantes da informação sobre a qual foi proferido (informação da jurista da Câmara Municipal da Figueira da Foz Dr ...).

Por força desse acto de 2000.01.24, o embargo decretado permanece, mas fundado, agora, numa base mais ampla de fundamentação: os fundamentos que já constavam do acto recorrido, de 99.10.12, e, ainda, os fundamentos introduzidos ex novo por esse mesmo acto.

Não se pode considerar, assim, que a Administração se limitou a apresentar argumentos novos em abono da manutenção do acto, ou a produzir uma fundamentação a posteriori, na medida em que houve a intenção expressa de, por acto administrativo, manter a obra embargada, alterando a fundamentação já existente (ampliando-a). Por outro lado, o novo acto de 2000.01.24 não constitui um mero acto confirmativo do anterior, pois o seu conteúdo decisório é diverso, dado entre um e outro não haver identidade de fundamentação’.

Embora fazendo apelo à figura da ratificação-sanação, o que se passou de facto é que a Administração, através do acto de 2000.01.24, revogou por substituição o acto recorrido. Este acto desapareceu, pois, da ordem jurídica, o que obstava ao prosseguimento do recurso contencioso enquanto tal acto se mantivesse como seu objecto.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional em análise, revogando-se a decisão recorrida de fls 48 verso e 49 e julgando-se extinta a instância de recurso contencioso, por impossibilidade superveniente da lide (falta de objecto), em conformidade com o disposto no artº 287º, alínea e) do CPC – sem prejuízo de, a pedido do recorrente contencioso, ser substituído o objecto do recurso contencioso, dentro dos condicionalismos previstos no artº 51º, n 2 da LPTA - ficando, por essa via, prejudicada a análise do recurso interposto da sentença.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II- Fundamentação

1. Matéria de Facto

A sentença recorrida, atentos os documentos juntos aos autos, a posição das partes, inexistindo contestação, considerou provados os seguintes factos:

“1. Tendo sido apresentado, em 9/10/90, pedido de licenciamento de uma construção de uma moradia numa parcela de terreno para edificação urbana, situada na Travessa ..., Buarcos, Figueira da Foz – Nº-. 311/90 – por decisão de 28/2/1992, a Câmara Municipal da Figueira da Foz deferiu o pedido de licenciamento.

2. Tendo sido apresentado, em Fevereiro de 1993, pedido de alterações ao projecto aprovado, por deliberação de 23/4/93, a Câmara Municipal da Figueira da Foz deferiu o pedido de licenciamento.

3. Em Maio de 1994 foi emitido o alvará de obras correspondente – nº-. 660/94 – com validade até 9/5/96, a qual foi prorrogada até 20/6/98 e, posteriormente, até 28/6/99.

4. Em 5 de Julho de 1999, o recorrente requereu à entidade recorrida a emissão da licença de utilização.

5. Por despacho de 12/10/99, a entidade recorrida, lançou sobre a informação do Departamento Jurídico e Assessoria Técnica da CM da Figueira da Foz, que consta dos autos a fls. 13 a 15 e que aqui se dá como reproduzida, despacho confidencial, onde, nos termos ali expostos, determinava o embargo imediato das construção em causa - [acto recorrido].

6. Após citação para o presente recurso, em 24/01/2000, a entidade recorrida, no final da informação complementar de fls. 29 a 35 dos autos e que aqui se dá como reproduzida, ao abrigo do art -. 137º-. do CPA, manuscreveu que “...ratifico o acto do Senhor Presidente da Câmara de 12.10.1999, mantendo-se o embargo decretado também pelos fundamentos constantes desta informação”.

7. Em Julho de 1993, deflagrou na Serra da Boa Viagem um incêndio que a devastou,

8. Em 28/10/93, o proprietário do terreno, referido no ponto 1 supra, requereu aos Ministros do Planeamento, da Agricultura e do Ambiente que fosse levantada a proibição de construção prevista pelo Dec. Lei 327/90, de 22/10.

9. Em 16/5/97, foi enviada a informação referente ao requerimento dito em 8, constante de fls. 165 a 167, e que, na mesma, havia sido exarado despacho concordatório do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território.”

2. O Direito

O recorrente, ora agravante interpôs recurso do despacho saneador de fls. 48,verso e 49, que decidiu nada obstar ao prosseguimento do recurso contencioso, uma vez que o acto de 24/1/2000, além de manter o anterior, apenas e só acrescenta novos argumentos à decisão objecto do presente recurso, entendendo, ainda, como inoperante e ineficaz a fundamentação do acto recorrido posteriormente à sua prolação.

Mais se decidiu nesse despacho que atenta a falta de contestação, foram dados como provados os factos articulados pelo recorrente na petição de recurso .

Admitido o recurso com subida diferida ( fls. 55), o ora agravante, apresentou as alegações de fls. 136 e seguintes.

O mesmo agravante, interpôs igualmente recurso jurisdicional da sentença, que conheceu da questão prévia da não extinção da instância e conheceu do mérito, tendo concluído pela ilegalidade do acto recorrido (despacho de 12 de Outubro de 1999) - erro nos pressupostos de facto e de direito, e, em consequência, dado provimento ao recurso contencioso, com a anulação do acto recorrido.

Começaremos por apreciar o recurso jurisdicional interposto do despacho saneador, uma vez que, se o mesmo obtiver provimento, ficará prejudicado a apreciação do recurso da sentença.

Vejamos.

No despacho saneador, o tribunal “a quo” entendeu, em substância que o despacho de 24/01/2000, não pode ser configurado como ratificação-sanação do despacho contenciosamente recorrido, de 12/10/99.

Isto porque da análise dos documentos juntos, nomeadamente de fls. 29 a 35, “resulta que o acto recorrido( de 12-10-99 - fls. 11 dos autos) se mantém o mesmo, tendo apenas e só a entidade recorrida com a decisão de fls. 29 a 35 acrescentado novos argumentos à decisão objecto do presente recurso (sendo certo que, como vindo defendendo noutros processos, é totalmente inoperante e ineficaz a fundamentação do acto recorrido posteriormente à sua prolacção, nomeadamente na contestação (ou resposta) a recurso contencioso, em especial quando vem arguido (como é o caso) o vício de falta de fundamentação”.

Mais se decidiu que “não tendo sido apresentada contestação, nos termos do artº 840º do Cod. Adm., considero confessados os factos articulados pelo recorrente na petição de recurso”.

Apreciemos então se assiste razão ao recorrente ao considerar que o despacho exarado em 24.01.2000, sobre a informação jurídica de fls. 29 a 36 dos autos, configura como um acto de ratificação-sanação, nos termos do artº 137º do Cód. Proc. Adm., que assim teria sido eliminado da ordem jurídica, conduzindo à extinção da instância, por impossibilidade superveniente da lide, ao abrigo da al. d) do artº 287º do CPC.

Dispõe o artº 137º do CPA que:

“1. Não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes.

2. São aplicáveis à ratificação, reforma e conversão dos actos administrativos anuláveis as normas que regulam a competência para a revogação dos actos inválidos e a sua tempestividade.

3. Em caso de incompetência, o poder de ratificar o acto cabe ao órgão competente para a sua prática.

4. Desde que não tenha havido alteração ao regime legal, a ratificação, reforma e conversão retragem os seus efeitos à data dos actos a que respeitam”.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo e a doutrina corrente sustentam que a ratificação-sanação é o acto pelo qual o órgão competente decide sanar um acto anulável antes praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia, assim transformando um acto ilegal noutro válido perante a ordem jurídica (cfr. Marcelo Caetano, in Manual, 10ª ed., pag. 556 a 560 e Ac . do Pleno da 1ª Secção de 21/2/2000, rec. nº 29722).

Assim como é jurisprudência corrente que o despacho de ratificação-sanação do acto impugnado determina a perda do objecto do recurso contencioso do acto ratificado, conduzindo, em regra, à extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artº 287º, al. e) do CPC (Cfr. Ac. de 15/6/2000, Recurso nº 45493 e de 15/4/98, Recurso nº 39804, que dá conta de abundante jurisprudência).

Nesse último aresto citado decidiu-se que a ratificação-sanação visa não apenas sanar o vício de incompetência de que padecia o acto ratificado, mas também outras invalidades formais e procedimentais, como a falta de fundamentação ou a falta de justificação da dispensa de audiência do interessado.

A ratificação-sanação não é apenas possível nos casos de falta de fundamentação, mas como também nos casos de fundamentação insuficiente, pelo que ao renovar o conteúdo decisório do acto primário, dotando-o agora de fundamentação reputada suficiente, substitui o acto primeiro na ordem jurídica e determina a perda do objecto do recurso contencioso do primeiro acto, o que é causa de extinção da instância (cfr. citado ac. de 15/4/98).

Revertendo à situação dos autos, temos que o acto contenciosamente recorrido ( nº 5 da matéria de facto) é o despacho do Presidente da Câmara de 12/10/99, exarado sobre a Informação dos serviços do Departamento Jurídico e Assessoria Técnica de fls. 13 a 15 dos autos, do seguinte teor:

“1. Nos termos do exposto nesta informação e ao abrigo do artº 53º, nº 2, al. e) do Dec.Lei nº 110/84, determino o embargo imediato da construção em curso”.

Nessa Informação, que constitui assim a fundamentação fáctico jurídica do acto recorrido, escreve-se na parte conclusiva:

“Os factos acima descritos podem ser analisados em dois momentos.

Pelos fundamentos constantes da acta da reunião de Câmara de 91/06/04 e de acordo com as informações prestadas no processo de licenciamento, a Câmara Municipal entendeu que o projecto apresentado não violava o Dec-Lei nº 20/75 (embora a carta de delimitação junta ao D.L. abrangesse a área de construção prevista e a C.CR em dado momento tivesse emitido parecer negativo), deferiu a construção em 92/02/28.

(....)

Nos termos do artº 77º do Dec-Lei 100/84, de 29 de Março ao tempo em vigor, os actos constitutivos de direito só podem ser revogados quando ilegais, dentro do prazo do recurso contencioso, ou seja prazo máximo de um ano.

Embora o Dec-Lei nº 20/75 cominasse com nulidade a violação daquele normativo, o certo é que, sem uma análise jurídica mais aprofundada, não podemos afirmar com segurança que, á data do licenciamento, aquele Decreto- Lei ainda estivesse a ser aplicado (pois a sua vigência era temporária, inicialmente por um ano, podendo ser prorrogada por metade desse prazo), cfr artº 3º do Dec-Lei 576/70, de 24 de Novembro.

Para o efeito da presente informação consideramos válido o licenciamento concedido em 32/02/28, a fls. 76, o qual foi comunicado ao requerente em 92/04/01.

3 O outro aspecto do assunto em análise, é o que advem do facto de o terreno onde se pretendia edificar o projecto aprovado ter sido percorrido pelo incêndio que devastou a Serra da Boa Viagem no Verão de 1993.

Nos termos do artº 1º do Dec-Lei nº 327/90 de 22 de Outubro, ratificado pela Lei nº 54/91 de 8 de Agosto, é proibida a remodelação, reconstrução, demolição de quaisquer edificações ou construções no prazo de 10 anos, a contar da data do fogo.

O interessado Engº ..., requereu em 93/10/01 o levantamento da proibição constante do artigo já citado, a qual só há dias obteve deferimento da Entidade Ministerial competente.

Contudo, o nº 3 do art 1º do citado diploma comina com nulidade os actos administrativos que violem o disposto nos números anteriores.

Ora, tendo sido emitido o alvará de construção em 94/05/09, tal autorização viola a proibição imposta pelo artº 1º do Dec-Lei 327/90.

A construção à luz daquele diploma não poderia ter sido iniciada enquanto não fosse levantada a proibição imposta pelo citado Dec-Lei.

Assim sendo, poderá o Presidente da Câmara Municipal embargar nos termos do artº 53º, nº 2, al. I) do Dec-Lei 100/84, a construção que tem vindo a ser efectuada, por não respeitar as medidas preventivas que o já referido D.L. 327/90 impôs.

Na sequência da fiscalização efectuada ao local pelo serviços técnicos, constataram estes não terem sido executados, de acordo com o projecto aprovado, muro de vedação e fossa, motivo que poderia levar ao embargo da construção, nos termos do artº 57º do Dec-Lei 445/91, caso não fosse nulo o alvará de construção pelas razões acima aduzidas.”

Sendo esta a fundamentação do acto de embargo decretado pela ora agravante, entendeu, antes do fim do prazo de resposta ao recurso, ratificar tal embargo, invocando para o efeito expressamente o artº 137º do CPA, também pelos fundamentos constantes da informação complementar de fls. 29 a 35, resultante de um estudo que o Presidente da Câmara ordenara se efectuasse ao processo de licenciamento da construção do ora recorrido.

Nessa informação complementar são aduzidas outras razões factuais e jurídicas, para além das que haviam sido invocadas na informação que deu origem ao acto recorrido, como ressalta sem qualquer margem para dúvidas dos nº 2, 3 e 4 da referida informação de suporte ao acto de ratificação-sanação que manteve o embargo, sendo de destacar, que as novas razões se restringem à fundamentação jurídica do acto de embargo, como decorre do nº 9 da respectiva informação ( fls. 34) e que é do seguinte teor:

“9. Sendo assim, uma vez que existem ou podem existir (se se atender ao que se escreveu acima, no nº 4 desta informação) outros fundamentos para declarar a nulidade ou inexistência de licenciamento da obra efectuada, além daqueles que se mencionaram no despacho de 12 de Outubro de 1999, e que qualquer deles, de per se, é suficiente para sustentar a decisão de embargar a respectiva construção, propõe-se que a mesma seja objecto de ratificação nos termos do nº 1 do artº 137º do Código de Procedimento Administrativo, passando a integrar também a respectiva fundamentação as causas de invalidade do processo de licenciamento (ou do seu deferimento ou alvará) ou de ilicitude da construção invocadas nesta informação.”

Ora, é sabido que o acto secundário, incluindo a fundamentação legalmente exigida que não constava do acto primário, por isso ferido de ilegalidade, preenche a figura da ratificação e não a da revogação do acto administrativo (cfr. ac. de 10/1/89, in AD nº 339, 303).

Como também improcede a argumentação do ora recorrido de que se estava antes perante um caso de fundamentação “a posteriori” ou sucessiva.

A questão sobre a validade da fundamentação sucessiva foi tratada no Acórdão do Pleno da Secção de 30 de Setembro de 1993, no Rec. nº 28532, in Ap. DR, de 16.10.96, pag. 606, nos termos que a seguir se transcrevem :

“Pelos elementos constantes do procedimento administrativo é, por vezes possível, apurar se aquilo que, como motivação do acto, posteriormente se invoca, lhe é anterior e o determinou. A concluir-se pela afirmativa, estar-se-á então perante a convalidação do acto primário.

Nada, pois, a censurar no procedimento da Administração, que, actuando deste modo, se cingiu à sanação do acto classificativo viciado de forma por falta de fundamentação.

E mais adiante diz o douto aresto que “ ... se é de afastar a possibilidade de fundamentação sucessiva, no sentido de aditamento de elementos novos, ou seja, de factores não levados em conta e que em nada influíram na orientação da decisão tomada, nada se opõe a que o acto viciado de forma por ausência de fundamentação expressa seja ratificado mediante a explicitação de motivos efectivamente determinantes do seu conteúdo, que o mesmo é dizer pela referência expressa das razões que levaram a Administração a agir em determinado sentido e que não tinham sido contextualmente mencionadas “.

Outrossim, como se decidiu no Ac. do Pleno de 10/11/1998, Recurso nº 32702 nesse tipo de fundamentação (a posteriori) se apenas se inclui a fundamentação invocada na resposta da autoridade recorrida no recurso contencioso, tal é destituída de valor seja como complemento da fundamentação do acto ou como apta a destruir ou contrariar esta última.

Não é o caso dos autos em que se está perante um complemento de fundamentação, mas produzida antes de esgotado o prazo de resposta da autoridade recorrida, não fazendo parte dela.

Termos em que, procedem as conclusões a) a d) das alegações do recurso jurisdicional interposto pelo recorrente do despacho saneador.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao primeiro recurso jurisdicional interposto pelo ora agravante e em revogar o despacho saneador, decidindo julgar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artº 287º, nº 1, al e) do CPC, ficando assim prejudicado o conhecimento do recurso interposto da sentença.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Abril de 2002

A. Macedo de Almeida - Relator - Rui Botelho - Vítor Gomes