0871/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A matriz da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos, na perspectiva da sua lesividade e da legitimidade para os impugnar, radica, antes de tudo, na Constituição da República, no art.º 268, n.º 4, quando afirma ser garantido "aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem ..."

II- No âmbito da ponderação dos pressupostos processuais, os princípios antiformalista, "pro actione" e "in dubio pro favoritatae instantiae" impõem uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva.

III- Os titulares de interesses legalmente protegidos, por força do disposto no art.º 268, n.º 4, da CRP têm o direito de impugnar contenciosamente os actos administrativos da Administração que afectem esses interesses.

IV- Afecta um interesse legítimo de um particular o acto administrativo que declara a nulidade de um Plano de Pormenor que conferia a terreno seu capacidades construtivas, quer no plano da lesividade directa como por via indirecta, só para efeitos indemnizatórios.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A…, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa (TAF), de 6.2.05, que rejeitou o recurso contencioso que interpôs da deliberação da Assembleia Municipal de Cascais, de 29.4.02, que declarou a nulidade do "Plano de Pormenor do Espaço de Estruturação Urbanística para o Estabelecimento de uma Unidade Hospitalar e de Ensino Universitário em Tires."

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1a. Ao decidir que a recorrente não dispõe de legitimidade activa para impugnar tal acto de declaração de nulidade, por lhe faltar interesse directo e pessoal, a sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação o disposto nos arts. 821° do Código Administrativo e 20°/1 e 268°/4 da Constituição, pois em face dos citados normativos e à luz do alegado na p.r., a recorrente tem interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto.

2a. Interessado em demandar, para efeitos de legitimidade activa é todo aquele que sendo titular de um direito ou de um interesse legalmente protegido vê este direito ou interesse ser prejudicado pela prática do acto impugnado e que, por isso, espera obter com a sua anulação um determinado benefício - cfr., por todos, o Ac. do STA de 03/03/2004 no Proc. 01240/02, in www.dgsi.pt.

3a. A legitimidade afere-se em face da situação concreta que o recorrente alega e aos termos em que configura o acto impugnado como lesivo da sua esfera jurídica (de um direito ou de um interesse legalmente protegido), sendo parte legítima todo aquele que, com verosimilhança, invoque a titularidade de um direito ou de um interesse legalmente protegido lesado com a prática do acto impugnado (cfr. Ac. STA de 03/03/2004, no Proc. 01240/02, in www.dgsi.pt).

4a. O acto impugnado pela recorrente junto do Tribunal a quo, como se diz na sentença sub judice, "configura uma conduta voluntária de um órgão da Administração, que define, com força obrigatória e coerciva, situações jurídicas num caso concreto" - cfr. sentença recorrida - sendo estruturalmente idóneo para, a título autónomo, produzir efeitos, directa e imediatamente lesivos da esfera jurídica da recorrente, o que em concreto sucede, atento o alegado na p.r.

5a. Como resulta alegado na p.r., o acto impugnado pela recorrente declarou a nulidade de um Plano de Pormenor em ruja área de intervenção se situam terrenos propriedade da recorrente (v. arts. 1° e 2° da p.r.), sendo que a eficácia desse plano para além de ter conformado o direito de propriedade da recorrente, consolidando o seu jus aedificandi (v. arts. 12° a 15°, 19°, 25°, 29º a 35° da p.r.), constitui um instrumento essencial para que a recorrente cumpra um contrato (ProtocoloPER) que celebrou como Município (cfr. arts. 16° a 18°, 24° e 74° da p.r.).

6a. Os Planos de Pormenor produzem efeitos jurídicos directos e imediatos perante os particulares e influenciam decisivamente o conteúdo do direito de propriedade do solo, sendo o direito de construir conferido pelo plano "um direito subjectivo" (cfr. ALVES CORREIA in O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, págs. 208 e segts. e 217 e Direito do Urbanismo, pág. 290 e segts. e João MIRANDA, in A dinâmica Jurídica do Planeamento Territoria1, Coimbra, 2002, pág. 306).

7a. Mesmo que a recorrente nunca tivesse vindo a aprovar para os seus terrenos a operação de loteamento que veio a ser autorizada na sequência da aprovação do Plano, e tivesse ou não tal operação de loteamento vindo igualmente a ser declarada nula por outro acto, o certo é que a declaração de nulidade do Plano de Pormenor, privando a recorrente dos efeitos próprios do Plano, produziu efeitos lesivos autónomos, directos e imediatos, na sua esfera jurídica que por isso tem interesse directo e imediato na anulação desse acto.

8a. Enquanto titular de um alvará de loteamento que veio a ser declarado nulo com fundamento "também no facto de o Plano de Pormenor, no qual aquela autorização se baseou e do qual é consequente, ser nulo" (cfr. art. 41° da p.r.), deve reconhecer-se legitimidade à recorrente para impugnar o acto declarativo da nulidade do Plano, independentemente de se lhe poder reconhecer legitimidade para a impugnação de actos consequentes deste, sobretudo se se atender que o acto impugnado declara a nulidade do Plano com a afirmação expressa do "não reconhecimento, com eficácia rectroactiva, de quaisquer efeitos, de direito ou de facto, ao Plano de Pormenor em causa e sem o dever de indemnizar"(cfr. p.r.).

9a. Enquanto contraente com o Município num contrato para cuja execução e cumprimento se mostra necessária a plena eficácia do Plano de Pormenor (cfr. arts. 14°, 16°, 18°, 19 da p.r.), tem a recorrente, também por isso, um interesse directo e imediato na destruição dos efeitos decorrentes do acto que declara a nulidade do Plano, assistindo-lhe legitimidade activa.

10a. Ao estabelecer que a legitimidade para a interposição de recursos contenciosos assiste aos titulares "de interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso", o artigo 821°/2 do Código Administrativo deve ser interpretado à luz da garantia constitucional da tutela judicial efectiva (art. 268°/4 da CRP), não podendo tal normativo excluir a abertura da via contenciosa a quem se apresentar como titular de um interesse jurídico digno de tutela, o que é o caso da ora recorrente no caso dos autos.

11a. Garantindo o n.º 4 do art. 268° da CRP "a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos" a todos os administrados, importa interpretar de forma ampla o sentido do "interesse directo, pessoal e legítimo" a que alude o artigo 821° do Cód. Adm., de modo a que desse artigo não resulte um conceito de legitimidade que contrarie o decorrente da citada norma constitucional - cfr. Acórdão do STA de 03/03/2004, no Proc. 01240/02, in www.dgsi.pt.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua contra-alegação:

a) A Recorrente não tem interesse directo em impugnar o acto que declarou a nulidade do Plano de Pormenor, pelo que carece de legitimidade no presente processo;

b) A mera titularidade do direito de propriedade não funda, per se, direitos urbanísticos;

c) A declaração de nulidade do Plano de Pormenor não afectou, nem podia afectar, de forma imediata os direitos da Recorrente na exacta medida em que o Plano de Pormenor não criou, nem podia criar, direitos urbanísticos individuais e concretos na sua esfera jurídica;

d) Não tendo a declaração de nulidade afectado a esfera jurídica da Recorrente, esta não tem interesse directo na sua anulação;

e) O efeito que a nulidade do Plano de Pormenor eventualmente tenha produzido na Autorização e no Alvará de Loteamento deve ser apreciado em sede da impugnação do referido Alvará - o que, aliás, sucedeu -, pelo que também ele não funda o interesse directo da Recorrente no presente recurso;

f) Também não há interesse directo no presente recurso contencioso de anulação por força da declaração de exclusão da indemnização derivada do Plano, uma vez que o meio próprio para efectivar tal pretensão seria a acção de responsabilidade (actualmente acção administrativa comum) - aliás, mesmo que por absurdo assim não se entendesse, sempre se diria que tal só legitimaria a impugnação dessa parte da declaração em causa;

g) A pretensa interferência da declaração de nulidade do Plano em causa na execução do Protocolo no que toca à operação PER é indemonstrável, dado que o referido Plano não prevê um único fogo no âmbito do PER;

h) Acresce que a declaração de nulidade do Plano jamais impediria a execução do Protocolo, dado que existem outras formas de o efectivar, designadamente através da aprovação de outros instrumentos urbanísticos;

i) Em qualquer caso, os eventuais direitos resultantes do Protocolo exigiriam a interposição de acção sobre contratos (actualmente acção administrativa comum);

j) Por último, não é inconstitucional uma interpretação do artigo 821.º do CA que exclua a legitimidade activa para a impugnação de um acto cuja anulação cause ao Recorrente um benefício meramente indirecto, maxime quando todos os interesses em causa, e que alegadamente justificariam o carácter directo do seu interesse na impugnação do acto, são tuteláveis através de outros meios processuais legalmente previstos.

O Magistrado do Ministério Público pronunciou-se nos seguintes termos:

"Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

Como decorre da petição do recurso, a área de intervenção do Plano de Pormenor em causa abrange os terrenos identificados sob o nº 2 da matéria de facto provada, de que a recorrente é proprietária, em termos de neles assegurar a viabilização da operação urbanística PER, em protocolo estabelecido entre o Município de Cascais e a recorrente, designadamente - Cfr, artºs 2º, 3º, 12º a 16º, 24º e 36º.

Acompanhamos as alegações da recorrente no que concerne à invocação de efeitos jurídicos que, directa e imediatamente, emergiram para a sua esfera jurídica da definição do regime do uso do solo, realizada por aquele Plano de Pormenor, que especialmente conformou o seu direito de propriedade, os quais, parece-nos, se terão consubstanciado na titularidade de um seu interesse legalmente protegido de construir nos referidos terrenos de que é proprietária, concretamente em execução do protocolo PER (cfr ob. cit. O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Alves Correia, Almedina, 1989, págs. 208/217 e Manual de Direito do Urbanismo, Alves Correia, Almedina, 2001, 248/250).

Todavia, com a eliminação da Ordem Jurídica da deliberação impugnada - que declarou a nulidade do Plano de Pormenor em questão e bem assim o não reconhecimento, com eficácia retroactiva, de quaisquer efeitos, de direito ou de facto, ao mesmo Plano e sem o direito de indemnizar - a recorrente não obteria qualquer utilidade ou vantagem imediata, por a mesma não se repercutir, efectiva e necessariamente, na sua esfera jurídica - Cfr, entre outros, os Acórdãos deste STA, de 26/10/04, rec. 01844/02; de 21/10/04, rec. 01750; de 29/6/04, rec. 046417; de 3/3/04, rec. 01240/02 e de 12/11/03, rec. 038421/Pleno.

Na verdade, a deliberação contenciosamente impugnada não é, na situação concreta da recorrente, mormente face ao acto a que se alude no ponto 16 da matéria de facto provada, causa imediata de prejuízo para a recorrente, pois que ela não lograria obter, como efeito necessário da sua anulação, como pretende (cfr. Artºs 73 a 75 da p.i.), a efectivação do alegado interesse legalmente protegido de desenvolvimento imobiliário da sua propriedade, no quadro de execução do protocolo PER, nem o correspondente direito de indemnização pela sua prática ilegal, sendo certo que nenhuma violação se divisa no seu direito de propriedade, do qual o jus aedificandi não é parte integrante, nos termos do Artº 62º da CRP , no que acompanhamos as alegações da autoridade recorrida.

Pelo contrário, do provimento do recurso a recorrente obteria tão só um mero benefício mediato ou reflexo, insusceptível de fundar a sua legitimidade activa, nos termos do artº 821º do CA, conforme bem entendeu a sentença recorrida.

Improcederá também a alegada violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, já que o mesmo "não é absoluto nem de aplicação indiscriminada ou irrestrita, não dispensando a necessidade de utilização dos meios e fórmulas processuais adequadas" - Cfr, entre outros, os Acórdãos deste STA, de 20/5/04, rec. 01941/03 e de 21/2/02, rec. 34852/pleno - não ocorrendo tal violação, por denegação de legitimidade à recorrente para o recurso contencioso, quando este lhe conferiria apenas tutela mediata e não necessária dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

Improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e confirmada a sentença recorrida."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAF:

1. A Recorrente é proprietária de terrenos sitos no perímetro delimitado a sul pelo estabelecimento prisional de Tires e o Bairro de 16 de Novembro, a poente pela área sujeita ao aeródromo de Tires, a norte pela via longitudinal e a norte e nascente com a variante à EM 249.

2. Em 9.2.1996, o Município de Cascais celebrou com a Recorrente e a … um protocolo, ao abrigo do qual acordaram a constituição de uma parceria para execução de um programa especial de realojamento de famílias carenciadas (PER) em Cascais.

3. Em 30.7 e 25.11.1996, a Assembleia municipal de Cascais aprovou o Plano municipal de Cascais, o qual foi ratificado pela Resolução do Concelho de ministros nº 96/97, de 15.5.1997, e publicado na 1.ª Série B do DR nº 139/97, de 19.6.1997.

4. Por deliberação de 28.5.1997, a CMC determinou a elaboração do Plano de pormenor para o Espaço de Estruturação Urbanística para o Estabelecimento de uma Unidade Hospitalar e de Ensino Universitário em Tires no respeito das condicionantes previstas no art 45 nº 2.4 do PDM devendo o empreendimento residencial complementar respeitar o protocolo estabelecido com a parceria privada, aprovado pela CMC

5. Os serviços técnicos da CMC procederam à elaboração do referido Plano de pormenor, nele contemplando a implantação da unidade hospitalar e um empreendimento residencial na área territorial delimitada a sul pelo estabelecimento prisional de Tires e o Bairro de 16 de Novembro, a poente pela área sujeita ao aeródromo de Tires, a norte pela via longitudinal e a norte e nascente com variante à EM 249.

6. Por deliberação de 2.3.1999, após ter submetido o Projecto a consulta por diversas entidades, a CMC deliberou que as vias, empreendimentos e construções a prever naquele Plano revestem interesse público, por consistirem na implementação de directivas estipuladas pelo PDM e objectivos estratégicos definidos pela Autarquia, para as quais não se encontra, pela própria natureza das obras, alternativas de localização técnica e económica aceitável

7. Nessa sequência, a CMC solicitou ao ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, através da Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste, autorização para utilização para fins não agrícolas dos solos compreendidos na zona de intervenção e abrangidos em Reserva Agrícola Nacional.

8. Por deliberação de 21.6.1999, a Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste, no concernente à estruturação urbanística e implementação do complexo do Hospital em Tires, emitiu parecer favorável ao pretendido, com a área de 307.000m2, considerando tratar-se de obra de interesse público para a qual não se encontra alternativa de localização técnica e economicamente viável.

9. Por deliberação de 17.1.1999, a CMC deliberou aceitar o aludido projecto do Plano de pormenor.

10. Na sequência do pedido de autorização para utilização dos solos compreendidos na área de intervenção do PP e abrangidos na Reserva Ecológica Nacional formulado pela CMC ao Ministério da Saúde e ao ministério do Ambiente e Ordenamento do Território, pelo despacho conjunto n° 434/200 publicado no DR n° 113, de 16.5.2001 foi reconhecido o interesse público da construção do Hospital de Tires, na freguesia de São Domingos de Rana, nos termos aqui dados por reproduzidos na íntegra.

11. Em 12.11.2001 a Assembleia Municipal de Cascais deliberou a aprovação do Plano de Pormenor do Espaço de Estruturação Urbanística para o Estabelecimento de uma Unidade Hospitalar e de Ensino Universitário em Tires, no município de Cascais, publicada em anexo à declaração nº 371-A/2001, na II Série do DR nº 290, de 17. 12.2001.

12. O PP foi enviado para registo na Direcção Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbanístico, onde foi objecto te análise e subsequente registo.

13. Em Novembro de 2001, a Recorrente requereu à CMC a aprovação e o licenciamento de uma operação de loteamento com obras de urbanização para os terrenos referidos em 1, integrados na área de intervenção do Plano de pormenor aprovado.

14. Por despacho do presidente da CMC, datado de 7.1.2002, foi aprovada a operação de loteamento e respectivas obras de urbanização incidentes nos prédios nele indicados.

15. Em 8.1.2002, foi emitido o respectivo atará de loteamento nº 1266 em nome da ora Recorrente, nos termos constantes a fls. 20 a 34, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

16. Pelo despacho nº 63/2002 do Presidente da CMC, datado de 7.2.2002, foi declarado nulo o acto de autorização de loteamento nº 1266, com o fundamento no facto dessa autorização violar o Plano Director Municipal de Cascais no tocante às condicionantes da Reserva Agrícola nacional e da Reserva Ecológica Nacional bem como o Plano de Pormenor ser nulo, violar a integridade do domínio público e do domínio privado municipais e padecer de impossibilidade física do objecto, nos moldes constantes a fls. 36 a 39 dos autos, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

17. Em 8.2.2002, o Presidente da CMC propôs à Câmara que delibere apresentar à Assembleia Municipal a declaração de nulidade do Plano de Pormenor do Espaço de Estruturação Urbanística para o Estabelecimento de uma Unidade Hospitalar e de Ensino Universitário em Tires, publicado no Diário da República II Série, nº 290, 2° suplemento, de 17.12.2001.

18. Em 18.2.2002, a Câmara municipal de Cascais deliberou aprovar a proposta do Presidente da CMC, de declaração de nulidade do Plano de Pormenor, e submeteu-a à Assembleia Municipal de Cascais.

19. Em 17.4.2002, pelo ofício no 17668, o Presidente da CMC requereu à Direcção Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano, com carácter de urgência, a reapreciação do processo e das informações dessa DG que conduziram ao registo do PP, solicitando a elaboração de informação técnica rigorosa sobre a conformidade do PP com o PDM de Cascais e declare a nulidade do acto de registo, procedendo ao cancelamento do mesmo e dando do facto a devida publicação em DR

20. Em resposta, pelo oficio no 375/DSGPPOJ/02, a Direcção Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano, após reapreciação do processo, concluiu que, no que respeita à RAN, o seu regime jurídico foi respeitado pelo PP e, relativamente à REN o regime jurídico desta Reserva também foi salvaguardado, julgando-se não haver desconformidade do PP com o PDM.

21. Em 29.4.2002, por deliberação da Assembleia Municipal de Cascais foi aprovada a proposta da CMC e declarada a nulidade do Plano de pormenor do Espaço de Estruturação Urbanística para o Estabelecimento de uma Unidade Hospitalar e de Ensino Universitário em Tires, nos termos e com os fundamentos constantes a fls. 151 a 178 dos autos, aqui dados por reproduzidos na íntegra.

22. A Recorrente interpôs recurso contencioso do despacho nº 63/2002 do Presidente da CMC e da deliberação da CMC de 18.2.2002, referidos nos pontos 16 e 18.

III Direito

1. A decisão recorrida rejeitou o recurso contencioso por ter entendido que a recorrente não era portadora de legitimidade activa - avaliada nos termos dos art.º 821 do CA e 46 do RSTA - "porquanto do provimento do recurso da deliberação da Assembleia que declarou a nulidade do PP não lhe advém uma vantagem ou benefício de repercussão imediata na sua própria esfera jurídica", "Não obstante ser inegável, em caso de eventual anulação do acto, a sua repercussão na esfera jurídica da Recorrente, esta sempre seria mediata e indirectamente."

Relembremos que o acto impugnado é uma deliberação da Assembleia Municipal de Cascais que declarou a nulidade do Plano de Pormenor (PP) do Espaço de Estruturação Urbanística para o Estabelecimento de uma Unidade Hospitalar e de Ensino Universitário em Tires, no município de Cascais, plano esse que abrangia um terreno pertencente à recorrente onde fora aprovada e licenciada uma operação de loteamento com obras de urbanização, licenciamento que entretanto fora declarado nulo por despacho do Presidente da Câmara Municipal que a recorrente terá impugnado. (conf. matéria de facto)

A recorrente sustenta a sua legitimidade para o recurso contencioso, essencialmente, na circunstância de ser proprietária de um terreno na zona abrangida pelo PP que lhe conferia capacidades construtivas, de aí ser titular de um alvará de loteamento - entretanto declarado nulo - desse plano lhe conferir direitos e expectativas jurídicas legítimas, designadamente na vertente de edificação, e de, na declaração de nulidade do Plano se afirmar expressamente o "não reconhecimento, com eficácia retroactiva, de quaisquer efeitos, de direito ou de facto, ao Plano de Pormenor em causa e sem o dever de indemnizar", assim ficando coarctado o seu direito a receber uma indemnização pelos danos sofridos.

2. Vejamos. A matriz da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos, na perspectiva da sua lesividade e da legitimidade para os impugnar - a legitimidade afere-se pelo interesse na anulação do acto e este é aferido pelos termos da petição, designadamente ao nível da vantagem retirada da anulação - radica, antes de tudo, na Constituição da República, no art.º 268, n.º 4, quando afirma ser garantido "aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem ...". Em consequência, qualquer das normas que define os critérios de legitimidade para o recurso contencioso - designadamente os art.ºs 46 do RSTA e 821 do CA - tem que respeitar os contornos definidos pela Lei Constitucional, tendo, por essa razão, que ser interpretada em conformidade com ela. "O conceito de «interesse pessoal» não pode ser livremente densificado pelo legislador, pelo menos no sentido restritivo. Ele deve ser definido de modo a habilitar todos os titulares de interesses relevantes a defenderem as suas posições jurídicas (interpretando o conceito de interessados num sentido indefensavelmente «laxista» em relação ao controlo do arbítrio legislativo, cfr. os recentes Ac. TC n.º 80/91 e 173/91)" - Constituição da República Portuguesa Anotada, Gomes Canotilho e Vital Moreira, 3.ª edição, pags. 938, no comentário a esse número do preceito.

Por outro lado, relembre-se que este Supremo Tribunal tem afirmado, reiteradamente, que "No âmbito da ponderação dos pressupostos processuais, os princípios antiformalista, "pro actione" e "in dubio pro favoritatae instantiae" impõem uma interpretação que se apresente como a mais favorável ao acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva" (acórdão do Pleno de 5.5.05 proferido no recurso 1002/02) e concluído, também repetidamente, que devem ser interpretados restritivamente todos os preceitos que limitem o mais importante dos direitos e garantias dos administrados, que é o direito ao recurso contencioso de actos administrativos ilegais (idem).

Acresce, noutra perspectiva, o Tribunal tem-no dito ex abundantis, que é legítima a interposição de um recurso contencioso contra um acto administrativo, ou o seu prosseguimento, ainda que apenas se esteja determinado em ver declarada a sua ilegalidade para fins indemnizatórios. A este respeito veja-se o sumário do acórdão do Pleno desta Secção de 25.3.03, proferido no recurso 46580, onde se sublinhou que: "I- Na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado. II- Tal pretensão não só se satisfaz quando, na sequência da anulação do acto, se proceder à reconstituição natural da situação actual hipotética por tal ser possível, como, na hipótese inversa, o recorrente contencioso poder vir a beneficiar de uma indemnização de natureza substitutiva.".

3. Voltemos ao caso dos autos. A recorrente possui um terreno; abrangendo esse terreno foi aprovado um PP que permitia a construção; foi-lhe aí licenciado um loteamento; posteriormente esse licenciamento foi declarado nulo por acto administrativo; mais tarde o PP também foi declarado nulo pela deliberação recorrida; a recorrente impugnou o acto que declarou a nulidade do licenciamento do loteamento. A análise superficial deste encadeado de factos mostra à evidência que a recorrente contenciosa tem legitimidade - medida pela "pelo interesse directo, pessoal e legítimo Directo, o que resulta imediatamente do acto; pessoal o que respeita ao círculo jurídico do seu destinatário; legítimo, o que não é reprovado pela ordem jurídica." referido nos art.ºs 46 do RSTA e 821 do CA ou na "utilidade derivada da procedência da acção" a que alude o n.º 2 do art.º 26 do CPC - para impugnar essa deliberação.

Se é certo que o despacho que licenciou o loteamento lhe conferiu um direito subjectivo, e, portanto, o acto que declarou a sua nulidade é inquestionavelmente um acto lesivo - contenciosamente impugnável - por lhe pretender retirar esse direito, não é menos certo que a capacidade loteadora do terreno afirmada nesse acto, decorria desse outro acto anterior (o que aprovara o PP), que estava estabilizado na ordem jurídica, que lhe não conferia um direito subjectivo, mas uma expectativa legítima, incorporando na sua esfera jurídica um interesse legítimo - art.º 483, n.º 1 do CC (contempla a indemnização resultante tanto da violação de direitos como de interesses) e Almeida Costa, "Direito das Obrigações", 9.ª Edição, 514 e ss - que merece tutela jurisdicional e que se encontra protegido pelo n.º 4 do art.º 268 da CRP.

É que o referido n.º 4 da Constituição garante não só o direito de impugnação contenciosa aos titulares de direitos, mas também aos titulares de interesses legalmente protegidos. E há um interesse legalmente protegido quando a lei não protege directamente um interesse particular, mas um interesse público Almeida e costa, idem, 515. - no caso o respeito por um instrumento de planeamento urbanístico - que, se for correctamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea de um interesse individual, assistindo ao interessado, nessa medida, um direito à legalidade das decisões da administração que possam afectar o seu interesse próprio - acórdãos STA de 28.3.01 e 18.5.04, nos recursos 27016 e 269/02 (este do Pleno).

Não se exige, portanto, a titularidade de um direito imediatamente exercitável, bastando a existência de um interesse legalmente tutelado Um interesse legalmente protegido, afinal a emanência de um direito subjectivo., que, reflexamente, permita a sua realização. Analisando a situação da recorrente contenciosa, inelutável será concluir que lhe assiste um interesse qualificado na anulação da deliberação administrativa que declarou a nulidade do PP e que lhe assiste uma legítima expectativa de poder vir, no futuro, a conseguir o deferimento de um novo loteamento para a sua propriedade.

Com efeito, com o PP a vigorar plenamente a recorrente ficará numa situação muito mais vantajosa do que aquela que resultará se permitir a consolidação da declaração da sua nulidade (e essa vantagem resulta directamente da validade do acto). Como se compreenderá não é indiferente, para a defesa dos seus interesses, ter um Plano a vigorar que concede direitos construtivos, ainda que tenham de ser respeitados os condicionalismos nele fixados, ou não ter um tal Plano. Por outro lado, ainda que dessa aprovação/declaração de nulidade do Plano decorram, apenas, para a recorrente consequências no plano indemnizatório ainda assim o eventual provimento do recurso a colocará numa posição mais vantajosa na acção de indemnização que pretenda intentar.

Terá, pois, de concluir-se que os titulares de interesses legalmente protegidos, por força do disposto no art.º 268, n.º 4, da CRP, têm o direito de impugnar contenciosamente os actos administrativos da Administração que afectem esses interesses, e que afecta um interesse legítimo de um particular o acto administrativo que declara a nulidade de um PP que conferia a terreno seu capacidades construtivas.

Assim, tanto no plano da lesividade directa como por via indirecta, só para efeitos indemnizatórios, a recorrente tem interesse na erradicação da deliberação impugnada da ordem jurídica e, por isso, tem legitimidade para interpor o presente recurso contencioso.

Procedem, pois, todas as conclusões da alegação da recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, em revogar a decisão recorrida e em ordenar o prosseguimento do recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Novembro de 2005. – Rui Botelho (relator) – Cândido de Pinho – Maria Angelina Domingues.