3O Direito
O aqui Recorrente, cidadão brasileiro, requereu o decretamento de providência cautelar antecipatória de intimação da Administração à concessão de autorização de residência temporária, para exercício de uma actividade de investimento, bem como a anulação do despacho da Directora Nacional do SEF, de 10.04.2017, que determinou que não seja concedida a Autorização de Residência ao aqui Recorrente, atento o disposto no art. 77º, nº 1, alínea c), por remissão do art. 90º-A da Lei nº 23/2007, de 4/7, com as alterações que lhe foram introduzidas pelas Leis n.º 29/2012, de 9/8, 56/2015, de 23/6, e 63/2015, de 30/6.
Por sentença proferida pelo TAC de Lisboa, foi antecipado o juízo sobre a causa principal, nos termos do disposto no art. 121º, nº 1 do CPTA, julgando a acção improcedente, considerando que o aqui recorrente não fez prova de que esteve em Portugal em 17.11.2015, data da apresentação do pedido de autorização de residência, sendo certo que a presença em Território Nacional, prevista na alínea c) do nº 1 do art. 77º da Lei nº 23/2007, é um dos requisitos essenciais que tem de se considerar verificado e deverá ocorrer no momento em que o pedido é feito (na falta de especificação legal em contrário).
O TCA Sul manteve a sentença recorrida, negando provimento ao recurso interposto.
O acórdão recorrido considerou, em suma, que “o art. 90º-A da Lei nº 23/2007 enuncia os requisitos que, cumulativamente, se devem verificar para que seja concedida autorização de residência para actividade de investimento, o primeiro dos quais é o preenchimento dos requisitos gerais estabelecidos no artigo 77º do mesmo diploma (com excepção da al. a) do n.º 1)”, sendo um destes requisitos, o estabelecido na alínea c) do nº 1 deste preceito a “presença em território português”. E que embora este preceito não seja claro sobre o momento em que tal requisito deve ser observado, ao nada dizer sobre isso, o Decreto Regulamentar nº 84/2007 estabelece claramente que esse momento é o da apresentação do requerimento, a realizar presencialmente (arts. 51, nº 1 e 65º-D, nº 12 deste diploma).
Donde conclui que: “Resulta de forma clara e inequívoca dos preceitos vindos de referir que a apresentação do pedido de concessão de autorização de residência deve ser feita presencialmente pelo requerente. É essa a única interpretação possível das normas em causa, pois que a sua redacção é absolutamente clara e inequívoca. Dar-lhes outro sentido seria distorcer por completo o seu alcance e estatuição, pois o seu teor não o comporta.
Concluímos, assim, que a presença do requerente, em território português exigida na al. c) do n.º 1 do artigo 77º da Lei n.º 23/2007, se reporta ao momento em que o pedido é apresentado, pois a entrega deste deve ser presencialmente feita por ele.”.
Mais se entendeu que, contrariamente ao defendido pelo recorrente, a circunstância de este não se encontrar em território nacional aquando da apresentação do pedido não se traduz numa “mera irregularidade susceptível de sanação”, já que aqui não está em causa a inobservância de um trâmite legalmente previsto.
Diz o acórdão, a este propósito, que: “(…), do que se trata aqui não é da inobservância de um mero trâmite do procedimento. Mais do que isso, a exigência da presença do requerente em território nacional no momento do pedido é, como vimos, um requisito de concessão da autorização de residência e não um mero trâmite procedimental. E porque assim é, nunca a sua falta pode qualificar-se como uma mera irregularidade susceptível de sanação.”
Nas conclusões da sua alegação de recurso, as quais delimitam o respectivo objecto, diz o Recorrente que a “questão jurídica principal no presente recurso prende-se com saber se um vício não procedimental impede o aproveitamento do ato à luz do artigo 163.º, n.º 5 do CPA. Entendeu o Tribunal a quo que o aproveitamento do ato só pode ocorrer quando estão em causa vícios procedimentais. Entende, diversamente, o Recorrente, nomeadamente, atento o disposto no artigo 163º, n.º 5, alínea c) do CPA (…)”.
Igualmente imputa ao acórdão recorrido as seguintes nulidades: i) por falta de fundamentação de direito nos termos do art. 615º, nº 1, al. b) do CPC; ii) nulidade “no segmento em que se pronuncia sobre causas de validade alternativas do ato de indeferimento, por excesso de pronúncia, art. 615º, nº 1, al. d) do CPC”; e, iii) nulidade por ausência de pronúncia quanto aos princípios da boa-fé, da boa administração, da proporcionalidade e da justiça e da razoabilidade, nos termos do art. 615º, nº 1, al. d) do CPC.
Começaremos por apreciar as nulidades de decisão imputadas ao acórdão recorrido – cfr. arts. 150º, nº 3 e 149º, nº 1, ambos do CPTA (conhecendo este Supremo Tribunal, nesta sede de revista, apenas de direito, sendo certo que os factos materiais estão pacificamente fixados).
3.1 Nulidade por falta de fundamentação
Alega o Recorrente que o acórdão recorrido é nulo “no segmento em que não fundamenta por que razão considera não estar perante um vício procedimental e por que não pode tal vício admitir a aplicação do princípio do aproveitamento do ato, por aplicação do disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea b) do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA”.
A nulidade por falta de fundamentação, prevista na alínea b) do nº 1 do art. 615º do CPC, apenas se verifica se a decisão não contiver quaisquer fundamentos de direito, no que aqui interessa (já que manifestamente o acórdão contém fundamentação de facto), que justifiquem a decisão. Ou seja, apenas a total ausência de fundamentos de facto e/ou de direito pode consubstanciar a nulidade prevista nesta alínea b) do preceito em causa.
Ora, basta ler o acórdão recorrido para se concluir que este contém fundamentação de direito sobre as questões de direito enunciadas pelo recorrente no recurso interposto da sentença de primeira instância, e que o acórdão recorrido elenca no ponto B. (“O Direito”)1 do acórdão, sob as alíneas i) e ii), das quais conheceu nos pontos 2 e 3.
Assim, no ponto 2 procedeu-se à interpretação do regime jurídico aplicável ao caso concreto, de pedido de autorização de residência para actividade de investimento (ARI), previsto na Lei nº 23/2007, de 4/7 (com as suas diversas alterações) e regulamentada pelo Decreto Regulamentar nº 84/2007, de 5/11 (sendo aplicável ao caso a redacção dada a este diploma pelo Decreto Regulamentar nº 15-A/2015, de 2/9, já em vigor à data dos factos – cfr. respectivo art. 8º).
E, concluiu-se que: ”(…) analisando o regime legal estatuído na Lei n.º 23/2007 [por lapso escreveu-se no acórdão, Decreto-Lei] concluiu-se que a lei exige a presença do requerente em território nacional no momento do pedido, constituindo tal exigência um requisito de concessão da autorização de residência e não um mero trâmite procedimental”.
Por sua vez, no ponto 3 da fundamentação procedeu-se à apreciação da questão de saber se a circunstância de o requerente não se encontrar em território nacional aquando da apresentação do pedido se traduz numa mera irregularidade susceptível de sanação, sendo a resposta negativa, por se ter entendido que não se está perante um simples trâmite procedimental, mas antes, perante um requisito de cujo preenchimento depende a concessão da autorização de residência (conforme acima se transcreveu).
Nestes termos, o acórdão recorrido contém fundamentos de direito (e de facto), não havendo incorrido na nulidade prevista no art. 615º, nº 1, al. b) do CPC.
3.2 As Nulidades por excesso de pronúncia e por omissão de pronúncia
Alega o recorrente que o acórdão recorrido padece de nulidade no segmento em que se pronuncia sobre causas de validade alternativas do acto de indeferimento, por excesso de pronúncia, por aplicação do disposto no artigo 615.º n.º1 alínea d) do CPC, “e acolhe interpretação do artigo 95.º do CPTA violadora do princípio da separação de poderes (artigo 111º da Constituição da República Portuguesa)”.
E que o acórdão recorrido seria igualmente nulo “por ausência de pronúncia quanto às questões de direito identificadas e devidamente densificadas pelo Recorrente, em especial, da relevância dos princípios da boa-fé (artigo 10.º do CPA), da boa administração (artigo 5° do CPA), da proporcionalidade (artigo 7° do CPA) e da justiça e da razoabilidade (artigo 8.° do CPA) enquanto princípios essenciais para determinar o aproveitamento jurídico do procedimento de obtenção de autorização de residência e consequente ato de concessão de autorização, por violação do disposto no artigo 615.°, n.° 1, alínea d) do CPC”.
A nulidade de sentença por omissão ou excesso de pronúncia verifica-se quando a sentença não dê cumprimento ao disposto no art. 608º, nº 2 do CPC, segundo o qual, “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”.
Por outro lado, o juiz não está sujeito às alegações das partes no que se refere à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito (cfr. art. 5º, nº 3 do CPC).
Ora, a nulidade por excesso de pronúncia derivaria de “a causa de invalidade que conduziu o SEF ao indeferimento do pedido e a causa de invalidade considerada pelo Tribunal a quo para julgar improcedente o recurso é distinta, extravasando os poderes do juiz”.
Não é, no entanto, assim.
Com efeito, o acórdão recorrido circunscreveu expressamente o objecto do recurso às questões que o Recorrente identificou como constituindo tal objecto (cfr. ponto B1 do acórdão, pág. 9), e foi dessas questões que conheceu.
Não apreciou o acórdão uma causa de invalidade diferente da que “conduziu o SEF ao indeferimento”, como defende o recorrente.
O que fez, foi indagar, interpretar e aplicar as regras de direito aplicáveis ao caso, e ao fazê-lo, como a lei impõe, concluiu que o pedido de autorização de residência formulado deve ser entregue presencialmente pelo requerente, que é o que decorre dos preceitos do Decreto Regulamentar que cita. Isto é, o acórdão recorrido não conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento (art. 615º, nº 1, al. d), 2ª parte do CPC), mas antes apreciou a questão suscitada à luz dos preceitos legais relevantes – o art. 77º, nº 1, alínea c) da Lei nº 23/2007 e o Decreto Regulamentar nº 84/2007 (na redacção do Decreto Regulamentar nº 15-A/2015 - arts. 51º, nº 1 e 65º-D, nº 12).
Não incorreu, pois, na invocada nulidade de decisão por excesso de pronúncia, nem interpretou o art. 95º do CPTA, de forma a violar o princípio da separação de poderes (art. 111º da CRP).
Quanto à nulidade por omissão de pronúncia também se não verifica.
Com efeito, resulta do entendimento perfilhado no acórdão recorrido, que a presença do requerente em território nacional no momento do pedido, constitui um requisito imprescindível para a concessão da autorização de residência, por serem de verificação cumulativa os requisitos do art. 77º, nº 1 da Lei nº 23/2007 (com excepção do previsto na al. a), por força do disposto no art. 90ºA, nº 1, al. a) do mesmo diploma), pelo que nunca tal autorização podia ser concedida ao abrigo de quaisquer princípios que regem a actividade administrativa, visto que esta se rege por critérios de estrita legalidade. Ou seja, a questão da aplicação ao caso dos princípios invocados estava prejudicada pela solução dada à anterior questão, por a Administração estar, no caso, no âmbito de uma actividade vinculada, só relevando os princípios em causa no âmbito de poderes discricionários.
Improcedem, consequentemente, as nulidades do acórdão invocadas.
3.3 Do mérito
Como já se disse o Recorrente alega que a “questão jurídica principal no presente recurso prende-se com saber se um vício não procedimental impede o aproveitamento do ato à luz do artigo 163.º, n.º 5 do CPA. Entendeu o Tribunal a quo que o aproveitamento do ato só pode ocorrer quando estão em causa vícios procedimentais. Entende, diversamente, o Recorrente, nomeadamente, atento o disposto no artigo 163, n.º 5, alínea c) do CPA (…)”
Alega ainda ser chocante e antijurídico o resultado que conduza ao indeferimento da autorização de residência do requerente, quando resulta evidente que reúne todos os requisitos materiais para obter tal autorização, que somente lhe é negada porque não estava em território nacional no dia em que foi entregue o requerimento.
Defendendo, ainda, que o referido vício - a existir - não deve determinar o indeferimento do pedido de autorização de residência, nomeadamente, em homenagem ao princípio do aproveitamento dos atos administrativos (com expressa consagração legal no artigo 163.º, n.º 5 do CPA) e aos princípios da boa administração (artigo 5.º do CPA) da boa-fé (artigo 10.º do CPA), da proporcionalidade (artigo 7.º do CPA) e da justiça e da razoabilidade (artigo 8.º do CPA)
Contrariamente ao que o Recorrente alega não resulta dos factos e da aplicação do direito aos mesmos, que reunisse todos os requisitos materiais necessários à obtenção da autorização da residência, precisamente, porque não se encontrava presente em território nacional quando foi entregue o pedido de autorização de residência.
Vejamos o que prescreve o regime legal aplicável:
Estabelece o art. 90º-A da Lei nº 23/2007, na redacção aqui aplicável e a cujas alterações já fizemos referência, sob a epígrafe “Autorização de residência para investimento”, que:
“1 – É concedida autorização de residência, para efeitos de exercício de uma atividade de investimento, aos nacionais de Estados terceiros que, cumulativamente:
a) Preencham os requisitos gerais estabelecidos no artigo 77.º, com exceção da alínea a) do n.º 1; (…)”.
Por sua vez, sob a epígrafe “Condições gerais de concessão de autorização de residência temporária”, prescreve o art. 77º, nº 1 da referida Lei, o seguinte:
“1 – Sem prejuízo das condições especiais aplicáveis, para a concessão da autorização de residência deve o requerente satisfazer os seguintes requisitos cumulativos: (…) c) Presença em território português (bold nosso).
Por sua vez o Decreto Regulamentar nº 84/2007, de 5/11, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto Regulamentar nº 15-A/2015, de 2/9, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação (cfr. respectivo art. 8º) estatui o seguinte no seu art. 51º, nº 1, sob a epígrafe “Formulação do pedido” (estando incluído no capítulo IV, “Autorização de residência e cartão azul”, Secção I “Disposições gerais):
“O pedido de concessão e de renovação de autorização de residência ou de cartão azul EU é formulado em impresso próprio, sempre que se justificar, (…); devendo ser apresentado presencialmente junto da direção ou delegação regional do SEF da área de residência do interessado, (…)”.
Esta exigência da apresentação presencial do pedido de concessão de autorização de residência nos casos de ARI, está igualmente expressa no art. 65-D, nº 12 do Decreto Regulamentar nº 15-A/2015, nos seguintes termos: “12 – Os meios de prova e a declaração referidos nos números anteriores são apresentados no momento do pedido de concessão de autorização de residência, a realizar presencialmente na direção regional do SEF competente em função do território em que a atividade de investimento é exercida”.
Ora, destes preceitos da Lei nº 23/2007 e do diploma que a regulamentou resulta claramente que o requerente do pedido de concessão de autorização de residência tem que estar presente em território nacional no momento em que aquela concessão é requerida. O preceito do art. 77º, nº 1, alínea c) poderia até levar ao entendimento de que essa presença em território nacional deveria manter-se pelo período temporal em que o procedimento de concessão decorresse ao não efectuar qualquer restrição. Mas o Decreto Regulamentar nº 15-A/2015, face à sua redacção, permite concluir que, pelo menos, na data da apresentação do requerimento de concessão o requerente tem que estar em território nacional (sendo a apresentação presencial).
Assim, sendo um dos requisitos cumulativos do art. 77º da Lei nº 23/2007 a presença em território português do requerente do pedido de autorização de residência, a falta deste requisito material inviabiliza a concessão da autorização conforme decidiu o acto administrativo e, bem, consideraram as instâncias.
Pretende o recorrente que ao caso seria aplicável o art. 163º, nº 5 do CPA.
Este preceito, sob a epígrafe “Atos anuláveis e regime de anulabilidade”, prevê o seguinte:
“1 – São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.
(…)
5 – Não se produz o efeito anulatório quando:
- a)O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;
- b)O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;
- c)Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo.”
Resulta claramente deste preceito que ele estabelece o regime jurídico aplicável aos actos administrativos anuláveis.
Ora, desde logo o acto administrativo proferido e questionado nos autos não se mostra ferido de qualquer vício que conduzisse à sua anulabilidade, tanto que as instâncias e este Supremo Tribunal na presente decisão consideram que fez uma correcta aplicação do regime legal aplicável.
O que o Recorrente pretende, ao fazer apelo à alínea c) do nº 5 do referido preceito, não é a manutenção do acto administrativo aqui em questão (a qual é mesmo contrária aos interesses que aqui defende), mas a “validação” do procedimento por si seguido em sede administrativa, considerando-o aproveitável, sem a verificação de um requisito legal – o previsto no art. 77º, nº 1, al. c) da Lei nº 23/2007 -, incontornável, face ao que dispõe esse preceito e os constantes do Decreto Regulamentar que regulamentou aquela Lei, e que se comprovou não estar verificado, por o requerente não estar em território nacional na data da apresentação do pedido de autorização de residência.
Não tem, pois, aplicação ao caso em presença o disposto no preceito citado.
Por outro lado, também não se mostram violados os princípios enunciados pelo Recorrente, sendo certo que o acto administrativo foi proferido no âmbito estrito da legalidade, tendo carácter estritamente vinculado aos requisitos legais já enunciados, e os referidos princípios encontram a sua aplicação no âmbito de poderes discricionários que no caso não estão em causa.
Improcede, consequentemente, o recurso, sendo de manter integralmente o acórdão recorrido.
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 20 de Setembro de 2018. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.
