01126/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As decisões administrativas de classificação ou valoração do mérito devem considerar-se suficientemente fundamentadas desde que das respectivas actas constem, directamente ou por remissão para outras peças do procedimento, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais o órgão decisor procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou.

II- No âmbito de tais procedimentos, como é o caso do procedimento concursal, considera-se satisfeito o dever de fundamentação da classificação operada desde que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada "item", e que, posteriormente, seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação, sob pena de se incorrer em fundamentação da própria fundamentação.

III- A mera invocação da disparidade de classificações atribuídas (facto normal em qualquer procedimento de apreciação e selecção de candidaturas) nada substancia em termos de violação dos princípios da igualdade e da justiça e imparcialidade da actividade administrativa, violação que só seria concebível se reportada a candidaturas objectivamente iguais, ou sobre as quais tivesse recaído uma idêntica apreciação por parte do júri, incompatível com uma diversa valoração.

IV- O prazo previsto nos regulamentos dos concursos para a deliberação do júri é um prazo meramente ordenador, programático ou disciplinador da actividade administrativa, cuja inobservância traduzirá mera irregularidade procedimental sem qualquer consequência invalidante para o referido acto.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. “A...”, com sede na Sala das Artes – ..., em Valongo, interpôs recurso contencioso de anulação do despacho do MINISTRO DA CULTURA, de 06.02.2002, que homologou a decisão final do júri do Concurso Para Apoio às Actividades Teatrais de Carácter Profissional e de Iniciativa Não Governamental para o ano de 2002, imputando ao acto recorrido vícios de violação de lei e de forma por falta de fundamentação.

A autoridade recorrida sustentou, na resposta, a legalidade do acto, considerando não ocorrer nenhum dos vícios a ele imputados.

Na sua alegação final, formula a recorrente as seguintes

CONCLUSÕES:

A) O acto impugnado está ferido de vício de manifesta violação de lei, e, simultaneamente, de vício de forma por falta de fundamentação.

B) A autoridade recorrida não concretiza, de forma clara e objectiva, as razões de exclusão da recorrente ao apoio pretendido.

C) Tornando-se impossível à Recorrente reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo do Júri.

D) Não permitindo à Recorrente, na sua qualidade de destinatário do acto administrativo que se impugna, o conhecimento ou a compreensão da relação entre o motivo e a decisão.

E) Nem qual é o carácter diferenciador em cada uma das pontuações da candidatura apresentada pela Recorrente e as pontuações das outras candidaturas.

F) Desta forma, o acto impugnado viola o artigo 125°, n.ºs 1 e 2 do Código de Procedimento Administrativo.

G) Violando assim o princípio de igualdade e, sem qualquer dúvida, o princípio da justiça e imparcialidade da actividade administrativa, quando aplicado ao procedimento administrativo (art.ºs 266°, n.º 2 da CRP e 6° do CPA).

H) Dada a disparidade de classificações, tendo em conta os mesmos objectivos e critérios definidos.

I) Excluíndo a recorrente com base num critério definido "a posteriori", e que serviria de base para, após admissão a concurso, ratear as verbas disponíveis.

J) Enferma, ainda, o acto impugnado de violação de lei por não respeitar o estabelecido nos arts. 2° e 8° do Regulamento do Apoio às Actividades Teatrais de carácter Profissional e Iniciativa Não Governamental Para o Ano de 2002, aprovado pelo Despacho Normativo n.º 21-A/2001, de 11 de Maio.

K) Pois só serão candidatos hábeis a contemplação para apoio, aqueles que não estejam sedeados nos concelhos de Lisboa e Porto, o que não aconteceu.

L) Ilegalidade patente na interpretação extensiva da lei, feita pelo Júri, com nítida violação das regras de interpretação da lei - artigo 9° do Código Civil.

M) Prescreve o artigo 8°, n.º 1, do citado Regulamento, que o Júri delibera no prazo máximo de 60 dias a contar da data limite de apresentação das candidaturas.

N) O prazo limite para apresentação das candidaturas foi fixado, por despacho de abertura de concurso - doc. n.º 1 - no dia 31 de Agosto de 2001, tendo havido duas deliberações do Júri denominadas por este como "Finais e Decisórias", uma a 13 de Novembro de 2001 e outra a 6 de Fevereiro de 2002.

O) Ambas tomadas muito para além do prazo dos 60 dias previstos no citado Regulamento.

Termos em que,

(...) deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, anulado o despacho recorrido (...).

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, concluíndo:

a) Não está o acto homologatório inquinado de insuficiente fundamentação, dado que a análise e a avaliação efectuada pelo júri teve sempre o mínimo de determinabilidade prevista na lei.

b) Também, ao oposto do que defende a Recorrente, o acto homologatório não está inquinado de vício de violação de lei, isto porque, como se demonstrou, as orientações ou parâmetros definidos pelo júri têm subsunção nos critérios de selecção legalmente previstos.

c) Igualmente, não foi violado o artigo 2° do Regulamento aplicável, uma vez que a interpretação efectuada pelo júri está em perfeita consonância com o intuito legislativo de reforçar e implementar a descentralização cultural.

d) O prazo estabelecido no art.º 8°, n.º 1, do mesmo Regulamento é meramente ordenador da actividade do júri, pelo que a deliberação tomada depois dos 60 dias aí previstos não está inquinada por qualquer vício susceptível de determinar a anulação do procedimento concursal.

e) Deste modo, não está o acto homologatório ferido de vício de forma nem de vício de violação de lei.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Nas conclusões da sua alegação a recorrente imputa ao acto recorrido vícios de falta de fundamentação e da violação da lei (este, consistente na violação das normas dos art°s 2° e 8° do Desp. Norm. 21-A/2001 de 11 de Maio (Regulamento do concurso) "pois só serão candidatos hábeis a contemplação para apoio aqueles que não estejam sedeados nos Concelhos de Lisboa e Porto, o que não aconteceu".

A meu ver, improcede o alegado vício de falta de fundamentação, porquanto da recorrente um destinatário normal aprende claramente os motivos pelos quais aquela foi concluída do apoio às actividades teatrais para o ano de 2002.

Como decidiu o Ac STA (Pleno) de 31.03.98 - Rec. 30.500 "as decisões ou deliberações de conteúdo classificativo ou deliberativo devem considerar-se como suficientemente fundamentadas - fundamentação per relacionem - desde que das actas respectivas constem os elementos, factores parâmetros ou critérios com base nos quais se procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que se chegou".

Considera-se satisfeito o dever de fundamentação da classificação operada desde que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada "item" e que posteriormente seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação sob pena de se incorrer em fundamentação da própria fundamentação - Ac. STA de 6.10.99 - Rec. 42.394.

O júri do concurso, ao proceder à avaliação das propostas apresentadas pelos concorrentes, detém uma ampla margem de livre apreciação na valoração dos parâmetros estabelecidos, por se tratar de aspectos não vinculados do acto.

No que respeita ao vício de violação de lei também invocado, verifica-se que a recorrente não alega factos suficientes para caracterizar tal vício. Com efeito, não esclarece qual ou quais os concorrentes indevidamente beneficiados com apoio financeiro, apesar de sedeados nos Concelhos de Lisboa e Porto. Em decorrência, deverá também improceder o vício invocado.

Refere ainda a alegante que foram inobservados prazos orientadores dos actos do concurso.

Tal inobservância não tem, contudo, potencialidade para invalidar o acto decisório final do procedimento.

Pelo exposto, no meu parecer, o recurso não merece provimento.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

Com relevância para a decisão a proferir, consideram-se provados os seguintes factos:

1- Por aviso publicado no jornal “Público”, de 2 de Junho de 2001, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 5º do Despacho Normativo nº 21-A/2001, de 11 de Maio, foi aberto concurso para “Apoio à Actividade Teatral de Carácter Profissional e de Iniciativa Não Governamental” para o ano de 2002 (doc. fls. 14, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

2- A recorrente formalizou em devido tempo a sua candidatura ao referido concurso – Programa Anual, tendo a mesma sido admitida;

3- No art. 9º, nº 1 do Regulamento constante do Anexo I ao citado Despacho Normativo, foram fixados os seguintes critérios para apreciação das candidaturas:

a) Qualidade técnica e artística das propostas;

b) Qualidade artística e profissional dos intervenientes;

c) Consistência do projecto de gestão;

d) Itinerância e inserção em contextos culturalmente carenciados;

e) Capacidade de sensibilização de novos públicos;

f) Parcerias de produção e intercâmbio;

g) Capacidade de angariação de outras fontes de financiamento,

Sendo pontuados numa escala de 0 a 10 os critérios das als. a), b) e c), e numa escala de 0 a 5 os restantes.

4- Pelo Júri do Concurso, foi elaborada a Acta da Reunião Final, de 13.11.2001, na qual se explicita a apreciação e pontuação das candidaturas de acordo com a grelha de critérios e métodos enunciados no art. 9º do Regulamento, com indicação dos aspectos tidos em conta nessa apreciação, relativamente a cada um dos apontados critérios, lavrando fichas de cada um dos trabalhos propostos, com a respectiva pontuação em cada critério, e na qual se conclui terem sido seleccionadas para apoio vinte candidaturas, não tendo a candidatura da recorrente sido seleccionada (doc. fls. 17 a 72, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

5- Após a audiência dos interessados, foi elaborada pelo júri a Acta da Reunião Final Decisória, de 06.02.2002, na qual se refere terem sido seleccionadas para apoio mais duas candidaturas, a acrescer às inicialmente seleccionadas, ou seja, concluíndo-se terem sido seleccionadas para apoio vinte e duas candidaturas (das 54 admitidas), mantendo-se não seleccionada a candidatura da recorrente (doc. fls. 90 a 105, cujo conteúdo se dá por reproduzido);

6- A decisão constante da referida Acta foi homologada por despacho do Ministro da Cultura, de 06.02.2002, objecto do presente recurso,

7- Notificado à recorrente por ofício-circular do IPAE, de 08.02.2002 (doc. fls. 88).

8- Consideram-se reproduzidas as Actas das Reuniões do Júri (fls. não numeradas do PI apenso).

O DIREITO

Vem interposto recurso contencioso de anulação do despacho do MINISTRO DA CULTURA, de 06.02.2002, que homologou a decisão final do júri do Concurso Para Apoio às Actividades Teatrais de Carácter Profissional e de Iniciativa Não Governamental para o ano de 2002, na parte em que não inclui a candidatura apresentada pela recorrente na lista das candidaturas seleccionadas para apoio.

1. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que o acto padece de vício de forma por falta de fundamentação, sustentando que a autoridade recorrida não concretiza, de forma clara e objectiva, as razões de exclusão da recorrente ao apoio pretendido, nem qual o carácter diferenciador das pontuações da sua candidatura, relativamente às candidaturas seleccionadas, assim violando os arts. 125º, nºs 1 e 2 do CPA

Não lhe assiste qualquer razão.

A fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objectivo essencial o de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade.

Um acto estará, assim, devidamente fundamentado sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo da mesma, e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação (cfr. Ac. deste Pleno de 16.03.2001 – Rec. 40.618).

Ora, temos por adquirido que um destinatário normal, colocado perante o acto homologatório impugnado e as peças procedimentais que o mesmo absorve, fica ciente das razões que determinaram a autoridade administrativa a decidir do modo como o fez, e do itinerário valorativo que conduziu a tal decisão.

Como se decidiu nos Acs. do Pleno de 13.03.2003 – Rec. 34.396/02, e de 31.03.98 – Rec. 30.500, “as decisões administrativas de classificação ou valoração do mérito devem considerar-se suficientemente fundamentadas desde que das respectivas actas constem, directamente ou por remissão para outras peças do procedimento, os elementos, factores, parâmetros ou critérios com base nos quais o órgão decisor procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que chegou”.

No âmbito de tais procedimentos, como é o caso do procedimento concursal, considera-se satisfeito o dever de fundamentação da classificação operada desde que se mostrem vertidas na grelha classificativa previamente elaborada pelo júri as valorações atribuídas a cada "item", e que, posteriormente, seja consignada em acta a pontuação atribuída, sem necessidade de se justificar aquela pontuação, sob pena de se incorrer em fundamentação da própria fundamentação – Ac. STA de 6.10.99 - Rec. 42.394.

Ora, como resulta da matéria de facto provada, o Júri começa por referir, na Acta da 2ª Reunião (28.09.2001) que “analisará as candidaturas utilizando como instrumento de trabalho uma ficha de apreciação onde se especificam os critérios enunciados no nº 1 do Art. 9º do Despacho [Desp. Normativo nº 21-A/2001] e seus parâmetros. Esta ficha foi elaborada pelo Departamento de Teatro, foi entregue a cada elemento do Júri e servirá, posteriormente, de base às actas de fundamentação das deliberações”, tendo ainda fixado como orientação prévia “considerar como negativa uma pontuação inferior a 25 pontos”, atendendo a que o total da pontuação possível é de 50 pontos.

Por outro lado, e como se vê das referidas Actas, foram explicitados pelo Júri (cfr. Acta de 13.11.2001) os aspectos ou parâmetros tidos em conta nessa apreciação, relativamente a cada um dos apontados critérios, tendo sido elaboradas fichas de cada um dos trabalhos propostos, com a respectiva pontuação em cada critério, e com uma observação final sobre a posição tomada e sobre os aspectos que pesaram particularmente na decisão do júri relativamente a cada uma das propostas.

No que especificamente concerne à recorrente, a respectiva ficha (fls. 53 da Acta constante do PI) contém a pontuação relativa a cada um dos 7 critérios, resultando numa pontuação total de 24 valores (pontuação negativa, inferior às pontuações obtidas pelas 22 candidaturas seleccionadas), referindo-se, na observação final que “pesaram, em particular, nas considerações do júri, os pontos 4.2 f), 4.8 e 5.4 da Acta da Reunião Final Decisória”.

É inquestionável que o acto recorrido, por remissão para os elementos procedimentais que absorve, maxime as actas e respectivas fichas de avaliação, está suficientemente fundamentado, externando com suficiência as razões de facto e de direito que sustentam aquela decisão, assim possibilitando ao destinatário do acto apreender o sentido e os motivos determinantes da decisão, e optar conscientemente entre a aceitação do acto ou a sua impugnação.

Não se mostra, pois, violado o art. 125º, nºs 1 e 2 do CPA, improcedendo assim as conclusões A) a F) da alegação da recorrente.

2. Alega ainda a recorrente a violação dos princípios da igualdade e da justiça e imparcialidade da actividade administrativa (artºs 266°, nº 2 da CRP e 6° do CPA), concretizando tal violação na “disparidade de classificações, tendo em conta os mesmos objectivos e critérios definidos”, e em ter-se “excluído a recorrente com base num critério definido "a posteriori", e que serviria de base para, após admissão a concurso, ratear as verbas disponíveis”.

É evidente, desde logo, que a mera invocação da disparidade de classificações atribuídas (facto normal em qualquer procedimento de apreciação e selecção de candidaturas) nada substancia em termos de violação dos apontados princípios legais e constitucionais, violação que só seria concebível se reportada a candidaturas objectivamente iguais, ou sobre as quais tivesse recaído uma idêntica apreciação por parte do júri, incompatível com uma diversa valoração.

Não vindo demonstrada nenhuma dessas situações, a disparidade de classificações apenas revela a diferente valoração, feita pelo júri, das diversas candidaturas, na aplicação dos critérios legais de ponderação enunciados no nº 1 do Art. 9º do Regulamento Anexo ao Despacho Normativo nº 21-A/2001, dentro da margem de livre apreciação que detém na valoração dos parâmetros estabelecidos, por se tratar de aspectos não vinculados do acto.

Quanto à alegada utilização de critério definido "a posteriori", que teria servido para exclusão da recorrente, reporta-se esta ao ponto 5.4 da Acta de 13.11.2001, referido na observação final da sua ficha de avaliação (fls. 69).

Ora, o aludido ponto 5.4 não constitui um “novo critério” de apreciação, que o júri tenha acrescidamente ponderado para efeito de valoração global das candidaturas a concurso.

É, sim, um dos aspectos ou guias de referência a que o júri subordinou a orientação dos seus trabalhos de apreciação e selecção, no cotejo dos apontados critérios legais enunciados no citado Regulamento, e na perspectiva de uma decisão final equitativa e equilibrada.

Como, em situação similar, se referiu no Ac. deste STA de 31.01.01 – Rec. 45.998, “as «orientações» assumidas pelo júri não foram por ele apresentadas como critérios novos, que aos legais se adicionassem, mas como meros sub-factores ou parâmetros integrativos da compreensão de vários dos critérios legais”, que, para o Ac. do Pleno de 30.04.2002, que confirmou aquele, “visavam aumentar a clareza, a segurança e objectividade da apreciação das candidaturas, aplicando aqueles critérios estabelecidos sem nada lhes adicionar ou retirar”.

Não foi, pois, pela ponderação de um “novo critério” que a recorrente viu a sua candidatura excluída, mas sim, naturalmente, pela valoração parcelar obtida nos 7 critérios legais estabelecidos, numa pontuação total de 24 valores, inexistindo assim a pretendida violação de lei.

Improcedem, deste modo, as conclusões G) a I) da alegação da recorrente.

3. Vem também alegado vício de violação de lei consistente em o acto impugnado não respeitar o estabelecido no art. 2° do Regulamento anexo ao citado Despacho Normativo n.º 21-A/2001, de 11 de Maio, onde se prevê que o apoio seja apenas concedido aos candidatos que não estejam sedeados nos concelhos de Lisboa e Porto, o que não aconteceu.

O referido preceito dispõe que “os apoios financeiros a programas anuais destinam-se a companhias e estruturas que exerçam a sua actividade no território de Portugal continental, fora dos concelhos de Lisboa e Porto”.

Trata-se, como se refere na acta da 1ª reunião do júri (PI apenso) de uma medida que tem por objectivo principal corrigir “assimetrias regionais” resultantes da “concentração de financiamentos em áreas culturalmente desenvolvidas”, e promover um “reforço que permita o acesso da generalidade da população aos bens culturais”.

Mas tal medida não impede, naturalmente, que companhias e estruturas sedeadas em Lisboa e Porto se candidatem a apoio financeiro a programas anuais, desde que, na perspectiva atrás enunciada, apresentem uma programação a desenvolver (exclusiva ou prioritariamente) fora dos referidos centros urbanos.

Contrariamente ao sustentado pela recorrente, uma coisa é a localização da sede de uma companhia ou estrutura teatral, outra é a incidência territorial da sua actuação ou programação, nada impedindo que uma companhia sedeada em Lisboa ou no Porto desenvolva uma programação anual exclusiva ou prioritariamente direccionada para a província ou para os concelhos limítrofes.

Tal entendimento não viola o referido preceito do Regulamento, nem traduz uma interpretação da lei violadora do art. 9° do Código Civil.

De qualquer modo, e como bem refere o Exmo magistrado do Ministério Público, a recorrente nem sequer alega factos suficientes para caracterizar tal vício, uma vez que não esclarece qual ou quais os concorrentes indevidamente beneficiados com apoio financeiro, apesar de sedeados nos Concelhos de Lisboa e Porto.

Improcedem assim, de igual modo, as conclusões J) a L) da alegação.

4. Por fim, invoca a recorrente a violação, pelo acto recorrido, do art. 8º, nº 1 do citado Regulamento, no qual se prescreve que o júri delibera no prazo máximo de 60 dias a contar da data limite de apresentação das candidaturas (no caso, 31.08.2001), tendo a decisão final decisória sido tomada pelo júri para além do referido prazo.

É evidente que se trata de um prazo meramente ordenador, programático ou disciplinador da actividade administrativa, cuja inobservância traduzirá mera irregularidade procedimental sem qualquer consequência invalidante para o acto impugnado.

Improcedem, pois, igualmente, as conclusões M) a O) da alegação da recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.

Lisboa, 3 de Abril de 2003.

Pais Borges – Relator – João Cordeiro – Rui Botelho