0730/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do disposto no § 1.º do artigo 10.º do RGEU, 51.º, n.º 2, alínea d) e 64.º, n.º 5, alínea c) da LAL, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março e pelo Decreto-Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, respectivamente, compete às câmaras municipais ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial de construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública.

II- Esta vistoria, nos termos do § 1.º do artigo 51.º do Código Administrativo, para o qual remetia o RGEU, era realizada por três peritos nomeados pela câmara.

III- Porém, este normativo do CA foi expressamente revogado pelo artigo 114.º da Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro, pelo que, a partir de então e enquanto não for publicado o diploma legal previsto no n.º 3 do artigo 94.º do CPA, relativamente à forma de nomeação de peritos, as câmaras municipais (dado que os referenciados preceitos dos Decretos-Lei n.ºs 100/84 e 169/99 nada dispõem sobre o assunto) gozam de alguma discricionaridade quanto ao número de peritos que hão-de realizar a vistoria, mas a sua nomeação deverá ser feita de acordo com os números 1 e 2 daquele normativo legal e ainda de acordo com as regras sobre impedimentos, escusas e suspeições dos artigos 44.º e seguintes daquele diploma legal, de modo a ser alcançada a garantia da imparcialidade da Administração, decorrente do princípio consignado no artigo 266.º, n.º 2 da CRP.

IV- Quando a Administração designar peritos, podem os interessados indicar os seus em número igual ao da Administração, de acordo com o estabelecido no artigo 96.º do CPA, que visa colocar os interessados em pé de igualdade com a aquela.

V- Tendo a Administração ordenado uma vistoria, em consequência da qual ordenou a demolição de uma construção por ameaçar ruína, sem ter dado cumprimento ao disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 95.º do CPA, ou seja sem ter notificado o interessado, com a antecedência mínima de 10 dias, do perito ou peritos indicados e da data, hora e local da diligência, de molde a permitir-lhe indicar igual número de peritos, de acordo com o estabelecido no artigo 96.º do mesmo diploma, violou a disciplina destes preceitos, o que integra vício de forma (no procedimento) que se repercute no acto final e é causa da sua anulabilidade.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., devidamente identificado nos autos, interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC), recurso contencioso da deliberação da Câmara Municipal da Lourinhã de 3/1/95, que ordenou a demolição de um prédio seu, imputando-lhe vários vícios de violação de lei e de forma.

Por sentença de 26/10/2 001, foi negado provimento ao recurso.

Com ela se não conformando, interpôs o recorrente contencioso o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

1.ª - A deliberação recorrida, ao fazer simplesmente menção “por oferecer perigo de ruína”, não é suficiente como fundamentação de facto do acto administrativo, por assentar num juízo conclusivo, que não esclarece concretamente a motivação da Câmara (na jurisprudência, vide, neste sentido, o acórdão do STA de 24/1/91, in BMJ 403, pág. 226).

2.ª - A deliberação recorrida também não operou uma remissão para o auto de vistoria de 29/12/1994, porque as remissões, para serem válidas e absorverem os fundamentos dos actos para os quais remete têm de ser efectuadas de forma expressa, o que não ocorreu com a deliberação recorrida (vide neste sentido Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 17/11/1993, BMJ n.º 423, pág. 260).

3.ª - Mesmo que se admitisse que a deliberação recorrida efectuou uma remissão "implícita" para o auto de vistoria de 29/12/1994, tendo consequentemente absorvido os respectivos fundamentos, ainda assim a fundamentação de facto seria claramente insuficiente, por assentar num único facto, a existência de meras "fendilhações", não sendo o "escoramento" relevante para efeitos de fundamentação, por não constituir parte integrante do edifício nem evidenciar quaisquer defeitos do mesmo, e assentando o remanescente do auto de vistoria em juízos conclusivos insusceptíveis de constituir a fundamentação de facto (cfr. I. Supra).

4.ª - Não é relevante para efeito da fundamentação de facto a existência de "escoramento" que foi colocado pela B.... (terceiro), sob a ordem da própria Câmara, meramente a título preventivo e cuja remoção por inutilidade superveniente foi solicitada por aquela firma (cfr. carta da B... de 9/12/1999 contendo relatório, junto ao processo instrutor).

5.ª - A deliberação recorrida não faz sequer menção da norma jurídica ao abrigo da qual foi deliberada a demolição do prédio, pelo que, não se encontra fundamentada de direito.

6.ª - Mesmo que se admitisse que a deliberação recorrida efectuou uma remissão "implícita" para o auto de vistoria de 29/12/1994, tendo consequentemente absorvido os respectivos fundamentos, também este documento não indicou as normas jurídicas visadas, pelo que, a deliberação recorrida não se encontra fundamentada de direito.

7.ª - Mal andou a sentença recorrida ao defender que o acto recorrido não tinha se ser fundamentado de direito, porque os actos administrativos, mesmo os proferidos no exercício de poderes vinculados, estão sempre e obrigatoriamente sujeitos ao dever de fundamentação consagrado no art.º 265.º da CRP e nos art.ºs 124.º e 125. do C.P.C.

8.ª - A deliberação recorrida não se encontra fundamentada, porque não enuncia expressamente os factos em que se baseia, ou, pelo menos, não o fez de forma clara e suficiente, e também não especifica quais são as normas de direito em causa, nem faz o confronto de uns e outros (Neste sentido, Ac. STA, 1.ª Secção, de 29/03/1979, AD n.° 214, pág. 837); ao não estar (devidamente) fundamentada, a deliberação recorrida violou o disposto nos art.ºs 265.º da CRP e 124.° e 125.° do C.P.A.; a sentença ora recorrida (de fls. 106 e ss.) ao decidir como decidiu também violou tais preceitos legais.

9.ª - Não se encontram reunidos ou verificados os pressupostos do §1.º do art. 10.º do RGEU, porque o auto de vistoria de 29/12/1994, no qual assenta a deliberação recorrida apenas constatou que no interior do prédio existiam "fendilhações", facto que não é susceptível de preencher os pressupostos previstos naquele artigo.

10.ª - O "escoramento" da fachada principal, facto verificado pelo auto de vistoria, não é susceptível de preencher os pressupostos do §1.º do art.º 10.º do R.G.E.U., por não ser uma deficiência do prédio, até porque dele não constitui parte e ter sido colocado apenas como medida preventiva.

11.ª - A carta da B..., datada de 09/12/1994, que se encontra junta ao processo instrutor, no qual se refere não terem sido detectadas quaisquer deformações no prédio em causa e solicitava-se autorização para remover o escoramento, constitui prova em como não se encontram verificados os requisitos do art.º 10.º, §1.º do R.G.E.U., documento que podia e devia ter sido tomado em consideração pela sentença recorrida por fazer parte do próprio processo instrutor. Mal andou assim a sentença recorrida, ao desconsiderar este documento, que constitui prova documental constante do processo administrativo, junto pela própria Câmara, e validamente produzido. 12.ª)- Também o próprio auto de vistoria de 29/12/1994 faz prova da inexistência dos pressupostos do art. 10.º, §1.º do R.G.E.U. porquanto o mesmo afirma quanto ao edifício em causa que "pode pôr em perigo ...o que não aconteceu até à data", ou seja, que não existe um perigo actual mas apenas a possibilidade de esse perigo vir a existir . Mal andou assim a sentença recorrida, ao considerar que o parecer sobre o qual assentava a deliberação recorrida "não deixada margem para dúvidas" quanto à verificação dos pressupostos da demolição do edifício – dão-se aqui por reproduzidas as considerações feitas supra sobre juízos conclusivos.

13.ª - Nem mesmo o anterior auto de vistoria, que não se encontra datado, nem foi comunicado ao agravante antes ou depois de efectuado, faz prova da verificação dos pressupostos do art.º 10.º, §1.º do R.G.E.U., porquanto nesse auto apenas se verificou a existência de "fendilhações", para além do escoramento, a respeito do qual se dá por reproduzido o acima exposto, sendo a demolição do edifício proposta porque " em termos financeiros, o seu reforço/ reconstrução. ..não se justifica", juízo de oportunidade, que para além de ter sido emitido sem poderes para o efeito, revela a possibilidade de o edifício ser reparado ou reforçado.

14.ª - Não tendo sido verificadas deficiências no edifício, para além das ditas "fendilhações", não se encontram verificados os pressupostos da aplicação do poder vinculado conferido pelo § 1.º do art. 10.º do R.G.E.U. às Câmaras municipais; não estando verificados os pressupostos do poder vinculado consagrado naquela disposição a Câmara Municipal da Lourinhã não podia aplicar os efeitos previstos por aquela norma. Mal andou assim a sentença recorrida ao julgar que se encontravam verificados os pressupostos do poder vinculado da câmara municipal de ordenar a demolição de edifício, com o que violou o disposto no art.º 10.º §1.º do R.G.E.U. .

15.ª - Resulta claramente do processo instrutor junto à contestação pela Câmara Municipal da Lourinhã que o agravante foi notificado por primeira no final do mês de Setembro para proceder à demolição do edifício em causa, sem, no entanto, ter sido notificado do 1.º auto de vistoria ou da correspondente deliberação da câmara, conforme dispõe o art.º 95.º do C.P.A.. A sentença recorrida não podia assim ter dado por provada a notificação do agravante nos termos em que o fez na al. c) da sua fundamentação de facto a fls. 107.

16.ª - O ora agravante, para além de não ter sido notificado nos termos referidos na conclusão XVII, também não foi notificado dos direitos que perante tal situação lhe assistiam, nomeadamente de indicar peritos em número igual aos da Administração, conforme dispõe o art.º 96.º do C.P.A

17.ª - Resulta do processo instrutor que as notificações ao agravante do ofício 4574 (primeira ocorrida em finais de Setembro de 1994) e da deliberação ora recorrida, efectuada em 31/01/1995, não cumprem os termos do disposto nos art.ºs 95.º e 96.º do C.P.A., pelo que, foram estas disposições violadas.

18.ª - Ao agir de tal forma, a Administração, ou mais concretamente a Câmara Municipal da Lourinhã, violou os princípios básicos que devem reger a sua conduta, nomeadamente o disposto nos art.ºs 6.º, 95.º e 96.º do C.P.A

19.ª - A sentença recorrida não podia considerar, como o fez, sob pena de violar o disposto nos art.ºs 6.º e 94.º a 96.º do C.P.A., que a segunda vistoria foi comunicada ao agravante com antecedência, pois tal facto não resulta provado pelos documentos juntos aos autos.

20.ª - O ora agravante apenas foi notificado em duas ocasiões: em finais de Setembro de 1994 e em 31/01/1995 (cfr. processo instrutor), em ambas ocasiões para demolir o edifício em causa; o agravante não foi notificado do início do procedimento administrativo, nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 55.º do C.P.A

21.ª - Mal andou a sentença recorrida, ao considerar que a notificação do ofício 4574, efectuada em 29/09/1994, conferiu ao agravante oportunidade suficiente para intervir no procedimento administrativo, porquanto:

- a notificação em causa foi ilegalmente realizada, por não conter nem o auto de vistoria, nem a deliberação camarária que naquele documento se encontrava consagrada;

- a notificação para demolir no prazo de 8 dias não equivale, nem substitui a notificação do art.º 55.º do C.P.A., entre outros motivos, por não conter todas comunicações impostas por aquela disposição: entidade que ordenou a instauração do procedimento, data em que o mesmo se iniciou; serviço por onde o mesmo corre e o respectivo objecto.

- a notificação para demolir não conferiu ao agravante a possibilidade de acompanhar a evolução do procedimento administrativo, nem sequer tinha esse intuito.

22.ª - Não existe qualquer exclusão da relevância da ilegalidade referida supra em XX e XXI, porque as ilegalidades cometidas no procedimento administrativo que concluiu com a deliberação ora recorrida não podem ser sanadas mediante um outro procedimento administrativo, distinto, subsequente e que não teve o mesmo fim. Tal situação não é susceptível de impedir o exercício dos direitos do agravante relativamente ao remanescente do seu edifício.

23.ª - Nos presentes autos, colocada em causa a verificação dos pressupostos da aplicação do disposto no art.º. 10.º §1.0 do R.G.E.U., a qual foi contestada, prosseguiu-se directamente para as alegações (cfr. despacho de 05/07/1995), sem ter sido elaborado questionário com as questões de facto controvertidas, sem notificar as partes para requerer a produção de prova, e sem prosseguir com a fase de instrução, pelo que, foi violado o disposto no art.º 845.º do Código Administrativo, aplicável por força do disposto nos art.ºs 24.º, a), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e do art.º. 51.º, n.º 1, c), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (neste sentido, Ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 03/05/2001, processo 047162).

A recorrida contenciosa não contra-alegou.

O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 151-152, no qual se pronunciou pelo não provimento do recurso.

Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1. Com data de 1 de Agosto de 1 994, um grupo de 15 pessoas dirigiu à Câmara Municipal da Lourinhã um “abaixo assinado” (junto ao processo instrutor e cujo teor se dá por reproduzido), queixando-se do estado de degradação do prédio com o n.º ... de polícia da Rua ... e do risco que daí resultava para a segurança e os haveres das pessoas que frequentavam ou moravam nessa artéria;

2. Em dia não concretamente determinado de 1 994, mas antes de 6 de Setembro desse ano, uma comissão de três peritos efectuou uma vistoria ao prédio referido em 1., e propôs a sua demolição, nos termos do processo junto ao processo instrutor e cujo teor se dá por reproduzido;

3. Em 29 de Setembro de 1 994, o recorrente foi notificado da deliberação da CML de 6 de Setembro, que o intimava a proceder à demolição do prédio no prazo de 8 dias, nos termos do ofício n.º 0 4574, de 94/09/08, junto ao processo instrutor e cujo teor se dá por reproduzido;

4. O agente da PSP que efectuou a notificação certificou que o recorrente recebeu cópia do ofício, mas que se recusou a assinar, por esta não vir acompanhar do auto de vistoria;

5. Por carta com data de entrada na CML de 94/10/13, o recorrente solicitou nova vistoria “tendo em atenção o interior do prédio”;

6. Foi aposta nessa carta a seguinte anotação manuscrita: “O requerente pede para ser contactado com dois dias de antecedência, se possível, para facultar a chave do imóvel. O telef. é o n.º ...”;

7. Em 6/12/94, em cumprimento de uma deliberação da CML da mesma data, os mesmos peritos efectuaram nova vistoria, incluindo ao interior do edifício, mantendo a proposta de demolição;

8. Em ambas as vistorias intervieram os mesmos peritos, engenheiro ..., do Gabinete de Apoio Técnico, ..., técnico auxiliar, e ..., comandante dos Bombeiros Voluntários da Lourinhã:

9. Por deliberação de 3/1/95, a Câmara Municipal da Lourinhã ordenou a demolição do prédio de que é proprietário o recorrente, sito na Lourinhã, Rua ..., n.º ...;

10. Esta deliberação foi notificada ao requerente no dia 31/1/95, através do ofício n.º 00407, de 20/1/95, tendo-lhe concomitantemente sido entregue o “auto de vistoria” efectuado ao imóvel;

11. Por deliberação de 17/8/95, a entidade recorrida deliberou indeferir o processo de recuperação do imóvel, apresentado pelo recorrente, por este não ter suprido a falta de declaração do técnico responsável pela obra, e proceder à demolição do prédio (doc. de fls 65).

Rectifica-se que a 2.ª vistoria, determinada por deliberação de 6/12/94, não foi realizada nessa data, como consta do n.º 7 da matéria de facto, mas sim em 29/12/94.

2. 2. O DIREITO:

O recorrente imputa à sentença recorrida erros de julgamento relativos a:

- fundamentação do acto impugnado (conclusões 1.ª a 8.ª);

- verificação dos pressupostos do § 1.º do artigo 10.º do RGEU (conclusões 9.ª a 14.ª);

- procedimento administrativo conducente à ordem de demolição do prédio em causa (conclusões 15.ª a 22.ª);

- cumprimento do artigo 845.º do CA, na medida em que devia ter sido feita prova da matéria controvertida, em vez de se ter passado à fase de alegações (conclusão 23.ª).

Por uma questão de lógica, iremos começar por conhecer o erro imputado ao julgamento do vício de forma, decorrente de erro no procedimento, dado se tratar de um vício genético ou de procedimento do acto, com possíveis repercussões no seu próprio conteúdo, depois, do imputado ao conhecimento do vício de forma, decorrente da falta de fundamentação, para, finalmente, conhecer do relativo ao vício de violação de lei e da insuficiência da instrução, que se encontram interrelacionados.

E conhecendo:

2. 2. 2. 1. Violação da disciplina dos artigos 55.º e 94.º a 96.º do CPA:

A disciplina do artigo 55.º do CPA visa conferir aos interessados o direito de participarem nos procedimentos que lhes dizem respeito.

No caso sub judice, o recorrente não foi notificado da realização da primeira vistoria, mas, quando se realizou a segunda, que foi a que fixou definitivamente a ordem de demolição do seu prédio, já estava ao corrente do procedimento, tendo mesmo sido ele a requerer a realização dessa, com a qual pretendeu influenciar a marcha do procedimento.

O que significa que essa falta de comunicação acabou, no âmbito do procedimento em causa, por se tornar irrelevante, degradando-se em formalidade não essencial, o que a despe de potencialidade invalidante do acto impugnado.

De acordo com o estabelecido no § 1.º do artigo 10.º RGEU, às câmaras municipais compete ordenar, precedendo vistoria, a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública (o mesmo acontecendo na vigência do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março e do Decreto-Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro – artigos 51.º, n.º 2, alínea d) e 64.º, n.º 5, alínea c), respectivamente).

Em face do estabelecido no corpo do artigo, essa vistoria é feita nos termos do artigo 51.º, § 1.º do Código Administrativo, que estabelecia que “a vistoria seria realizada por três peritos nomeados pela câmara, sendo um o delegado de saúde, nos casos em que a demolição ou beneficiação tenha por motivo a salubridade pública.”

Este preceito foi, contudo, expressamente revogado pelo artigo 114.º da Lei n.º 79/77, de 25 de Abril, pelo que, a partir de então e enquanto não for publicado o diploma legal previsto no n.º 3 do artigo 94.º do CPA, relativamente à forma de nomeação de peritos, as câmaras municipais (dado que os referenciados preceitos dos Decretos-Lei n.ºs 100/84 e 169/99 nada dispõem sobre o assunto) gozam de alguma discricionariedade quanto ao número de peritos que hão-de realizar a vistoria, mas a sua nomeação deverá ser feita de acordo com os números 1 e 2 daquele normativo legal e ainda de acordo com as regras sobre impedimentos, escusas e suspeições dos artigos 44.º e seguintes daquele diploma legal, de modo a ser alcançada a garantia da imparcialidade da Administração, decorrente do princípio consignado no artigo 266.º, n.º 2 da CRP (cfr., neste sentido, o acórdão deste STA de 30/03/2 000, recurso n.º 45 548).

Quando a administração designar peritos, podem os interessados indicar os seus em número igual ao da Administração, de acordo com o estabelecido no artigo 96.º do CPA, que visa colocar os interessados em pé de igualdade com a Administração.

Ora, no caso sub judice, temos, de acordo com a matéria de facto dada como provada, que o recorrente não foi notificado da realização da primeira vistoria, nem dos peritos indicados pela câmara para a realizar e que, quando foi notificado do seu resultado, não lhe foi entregue cópia desse auto, pelo que ficou sem saber o número de peritos nomeados pela câmara, número esse que ficou a conhecer no dia 6/10/94, quando lhe foi entregue cópia desse auto, como reconhece na carta de 15/10/94, constante do processo burocrático, não numerado (vd n. 5 da matéria de facto).

O recorrente reconhece que foi informado da data da realização da 2.ª vistoria com, pelo menos, dois dias de antecedência, não resultando, contudo com quantos dias, sendo certo que a lei exige que seja com a antecedência mínima de 10 dias (n.º 2 do artigo 95.º) e que, com essa antecedência deverá também ser indicado o perito ou peritos indicados (n.º 1 do mesmo preceito).

Com esta última estatuição pretende a lei possibilitar ao interessado o uso da faculdade prevista no artigo 96.º. O interessado não tem que ser notificado para esse efeito, como parece defender o recorrente, o que tem é de ser notificado nos termos referenciados e extrair daí as consequências que entender.

De qualquer forma, temos que, em face dos elementos provados nos autos, não resulta que o recorrente tivesse sido notificado dos peritos que iam efectuar a 2.ª vistoria, que não tinham necessariamente que ser os mesmos que fizeram a primeira, como também não resulta que tivesse sido notificado com os dez dias legais, que a lei estabelece, para poder fazer uso da referida faculdade estabelecida no artigo 96.º do CPA. Pelo que se mostram violados os princípios estabelecidos nestes preceitos, o que determina a ilegalidade da constituição da comissão que efectuou a vistoria que deu origem ao acto contenciosamente impugnado, ilegalidade essa que nele se repercute e que determina a sua anulação.

É que, o facto de ter pedido que fosse informado da data da realização com, pelo menos, dois dias de antecedência, não se pode entender como renúncia ao direito de indicar peritos, mas sim, porventura, como acto de colaboração na abertura do prédio.

Em face do exposto, procedem as conclusões 15.º a 22.ª das alegações de recurso, no que respeita à violação dos artigos 95º e 96º do CPA, o que leva ao provimento do recurso e prejudica o conhecimento dos restantes erros invocados, na medida em que implica a anulação de todo o procedimento que deu origem ao acto impugnado.

3. DECISÃO:

Nesta conformidade, acorda-se em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, revogar a sentença recorrida e, concedendo provimento ao recurso contencioso, anular o acto impugnado, por procedência do aludido vício de forma, ficando, deste modo, prejudicado o conhecimento dos restantes fundamentos do recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Março de 2003.

António Madureira – Relator – António São Pedro – Rosendo José